Não se sujeitam ao teto constitucional as verbas recebidas por ministros de Estado pela participação cumulativa em conselhos fiscais ou de administração em instituições estatais – retribuição conhecida como jetons –, salvo no caso de empresas públicas e sociedades de economia mista (e suas subsidiárias) que recebem recursos do Poder Público para o pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral. Foi este o entendimento firmado pela 2ª turma do STJ.
Na decisão proferida nesta terça-feira, 23, os ministros levaram em consideração, entre outros fundamentos, que o próprio STF reconheceu a constitucionalidade da acumulação das funções de ministro de Estado e de conselheiro nas estatais (ADIn 1.485). Ainda segundo o colegiado, os jetons são um tipo de retribuição sui generis, paga pela atividade específica de conselheiro, os quais, portanto, não estão abarcados pelo subsídio recebido pelo ministro na função específica de chefe de pasta do Executivo.
"Tal função (de conselheiro) inegavelmente gera carga de trabalho extra, cuja retribuição pecuniária passou a ser devida com a promulgação da lei 9.292/96, e não está abarcada pelo teto do inciso XI do art. 37 da CF/88, que se refere inegavelmente às variadas espécies remuneratórias relativas ao cargo de ministro de Estado e não de outra função, como a de conselheiro, cuja remuneração não possui origem diretamente pública", afirmou o relator da apelação civil, ministro Francisco Falcão.
De acordo com a redação atual da CF (artigo 37, inciso XI), a remuneração de ministro de Estado não pode ser superior ao subsídio mensal dos ministros do STF. Nos termos do parágrafo 9ª do mesmo artigo, a limitação se estende às estatais que recebem recursos públicos para gastos com pessoal ou para outros custeios.
Ação contra 13 ministros
A ação popular analisada pelo STJ foi proposta em 2012, contra 13 pessoas que ocupavam cargos de ministros à época, além da União e de 14 instituições públicas ligadas ao governo federal, como a Petrobras, o BNDES, os Correios e a EBC.
Em 1ª instância, o juiz declarou inconstitucional o recebimento cumulativo da remuneração pelo cargo de ministro e dos jetons, por violação ao princípio da moralidade administrativa e por ofensa ao teto remuneratório do setor público.
Posteriormente, o STF, no julgamento da ADIn 1.485, estabeleceu que a autorização dada pela lei 9.292/96 para que servidores públicos participem de conselhos de administração e fiscal em órgãos da estrutura estatal não contraria a vedação à acumulação remunerada de cargos, empregos e funções públicas trazida nos incisos XVI e XVII do artigo 37 da Constituição.
Apesar da decisão na ADIn 1.485, e mesmo com a saída dos ministros das funções públicas, as partes manifestaram interesse no prosseguimento da ação popular, especialmente para que fosse analisada não apenas a possibilidade de cumulação nos casos concretos, mas a validade desse acúmulo em qualquer hipótese futura.
Limitação constitucional
Segundo o ministro Francisco Falcão, a decisão na ADIn 1.485 resultou na perda de objeto da ação popular em relação à constitucionalidade da acumulação das funções públicas, mas ainda havia interesse na definição sobre a sujeição ou não dos jetons ao teto constitucional.
Embora o STF não tenha tratado diretamente da questão da limitação do recebimento cumulativo ao teto constitucional, o ministro destacou que a relatora da ADIn no Supremo, ministra Rosa Weber, chegou a apontar que a participação de servidor público como membro de conselho fiscal ou de administração de empresa estatal não representa exercício de função pública em sentido estrito para fins de acumulação de funções.
No mesmo sentido, Falcão ressaltou que, quando a Constituição estabelece que o valor recebido por ministros de Estado não pode exceder o subsídio mensal dos ministros do STF, a vedação diz respeito ao montante recebido especificamente pelo cargo em Ministério, e não ao valor relativo à atividade peculiar e autônoma de membro de conselho.
"Um ministro de Estado recebe, como contraprestação do exercício de seu cargo, subsídio limitado ao teto. Se, ademais, também estiver ocupando a função, em sentido amplo (portanto não a função em sentido estrito constante do inciso IX do artigo 37 da CF/88), de conselheiro, receberá outro valor, que não tem origem nos cofres públicos, como contrapartida pelas atividades realizadas perante o conselho."
Verbas públicas
Em seu voto, Francisco Falcão lembrou que as empresas estatais têm natureza jurídica privada, sendo privada, também, a verba repassada aos conselheiros. Nesse sentido, o relator pontuou que, nos termos do artigo 37, parágrafo 9º, da Constituição, o teto remuneratório é aplicável apenas às estatais que recebem recursos da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos municípios para o pagamento de despesas com pessoal.
"A contrario sensu, não se aplica às estatais autossuficientes, que não recebem verbas públicas para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio em geral."
De acordo com o relator, entendimento oposto levaria à criação de duas classes diferentes de conselheiros: aqueles que não fossem oriundos da administração pública receberiam normalmente os jetons, enquanto os demais trabalhariam sem a contraprestação pecuniária.
"E não há falar-se que tais atribuições já estariam abarcadas pelo subsídio, já que este se refere especificamente à retribuição pelo exercício do cargo de Ministro de Estado, não abrangendo atribuições extras, como a de conselheiro."
- Processo: AC 46