Decisão
Sentença em MS coletivo impenetrado por procuradores do Estado de SP
O juiz da 10ª Vara da Fazenda Pública de São Paulo, Valentino Aparecido de Andrade, proferiu sentença em MS coletivo impetrado por procuradores do estado, de autarquias e de fundações públicas do Estado de SP, que discutiam a validez de teto remuneratório que lhes foi imposto a partir da EC 41/2003 (clique aqui).Veja abaixo.
Veja abaixo a íntegra da sentença:
Processo número 551/2007
Juízo de Direito da 10ª Vara da Fazenda Pública - Capital
Vistos.
Cuida-se de mandado de segurança coletivo impetrado em março de 2004 pelo SINDICATO DOS PROCURADORES DO ESTADO, DAS AUTARQUIAS, DAS FUNDAÇÕES E DAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS DO ESTADO DE SÃO PAULO – SINDIPROESP, com sede nesta Capital, contra atos emanados dos senhores GOVERNADOR DO ESTADO DE SÃO PAULO, SECRETÁRIO DA FAZENDA DO ESTADO DE SÃO PAULO, DIRETOR DO DEPARTAMENTO DE DESPESAS DE PESSOAL DO ESTADO – DDPE, SUPERINTENDENTE DO INSTITUTO DE PREVIDÊNCIA DO ESTADO DE SÃO PAULO – IPESP, SUPERINTENDENTE DA CAIXA BENEFICENTE DA POLÍCIA MILITAR, SUPERINTENDENTE DO DEPARTAMENTO DE ÁGUAS E DE ENERGIA ELÉTRICA – DAEE, SUPERINTENDENTE DO DEPARTAMENTO DE ESTRADAS DE RODAGEM – DER, SUPERINTENDENTE DO HOSPITAL DAS CLÍNICAS, SUPERINTENDENTE DO INSTITUTO DE ASSISTÊNCIA MÉDICA DO SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL – IAMSPE, SUPERINTENDENTE DO INSTITUTO DE MEDICINA SOCIAL E DE CRIMINOLOGIA DE SÃO PAULO – IMESC, SUPERINTENDENTE DA SUPERINTENDÊNCIA DE CONTROLE DE ENDEMIAS – SUCEN, SUPERINTENDENTE DA SUPERINTENDÊNCIA DO TRABALHO ARTESANAL NAS COMUNIDADES – SUTACO e SUPERINTENDENTE DO CENTRO ESTADUAL DE EDUCAÇÃO E TECNOLOGIA PAULA SOUZA – CEET.
Com efeito, mostrando-se irresignável em face do teto remuneratório que foi imposto a seus filiados a partir da Emenda Constitucional de número 41/2003 e do Decreto Estadual – SP de número 48.407/2004, objetiva o impetrante se os desobriguem de suportar qualquer redução no montante que lhes é pago a título de vencimentos, proventos ou pensão, declarando-se, pois, a invalidez do referido Decreto.
Questiona o impetrante, pois, a validez do Decreto Estadual de número 48.407/2004, editado sob o regramento instituído a partir da Emenda Constitucional de número 41/2003, que impôs limite remuneratório que, na prática, suprime vantagens pessoais incorporadas definitivamente à esfera jurídico-funcional de seus filiados, pretextando o impetrante, em bosquejo, com a inconstitucionalidade da referida Emenda e, consequentemente, com a ilegalidade da Legislação Estadual e do ato administrativo, que violam nomeadamente direito adquirido.
Está a peça inicial instruída com a documentação de folhas 34/284.
Mandado de segurança originariamente impetrado perante o Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, que por ato de seu Presidente, concedeu a medida liminar (folhas 286/292 e 393), melhor explicitada em seu conteúdo e alcance as folhas 607/609, cuja eficácia, contudo, foi afastada pelo Egrégio Supremo Tribunal Federal em pedido de suspensão de segurança (v. Acórdão as folhas 928/934). Registre-se a interposição pelo impetrante de agravo regimental (folhas 625/629), mas ao qual negado provimento (v. Acórdão as folhas 1001/1004 e 1022/1025). Registre-se também a interposição pela FAZENDA PÚBLICA DO ESTADO DE SÃO PAULO de recurso extraordinário (folhas 1028/1036), do qual desistiu (folha 1167).
Notificadas, prestaram informações as diversas Autoridades que compõem o pólo passivo deste “writ”, defendendo a validez do Decreto Estadual em questão, argumentando que não há direito adquirido em matéria de limites remuneratórios, a dar azo a que dispositivo constitucional imponha determinado teto, como sucede com a Emenda Constitucional de número 41, que validamente determina se considere, para cálculo do teto, o montante global da remuneração percebida. Obtemperou, outrossim, com entendimento esposado pelo Supremo Tribunal Federal, no sentido de que não é dado invocar direito adquirido em face de texto constitucional. Alegada ainda litispendência (folhas 329/339; 340/356; 362/371; 407/416426/431; 445/454; 475/479; 484/493; 509/518).
O senhor GOVERNADOR DO ESTADO DE SÃO PAULO, argüiu sua ilegitimidade (folhas 957/960), tese que foi acolhida pelo Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (v. Acórdão as folhas 1066/105), o que determinou o encaminhamento dos autos a esta Vara da Fazenda Pública, para prosseguimento.
Pela concessão da ordem de segurança, posicionou-se o MINISTÉRIO PÚBLICO (folhas 1039/1060).
É o RELATÓRIO.
FUNDAMENTO e DECIDO.
Mandado de segurança coletivo que objetiva afastar a eficácia do Decreto Estadual de número 48.407/2004, em função do qual os filiados do autor estão a suportar determinado limite remuneratório, previsto nesse Diploma, que diretamente amparado <_st13a_personname productid="em novel Emenda Constitucional" w:st="on">em novel Emenda Constitucional (de número 41/2003), implementa redução do valor de vencimentos, proventos e pensão sob color da aplicação de um teto remuneratório. A sobranceira alegação do impetrante, nesse contexto, é a de que sobreveio violação à regra constitucional do direito adquirido, na medida em que o limite remuneratório suprime vantagens pessoais incorporadas definitivamente à esfera jurídico-funcional de seus filiados.
Cabe adscrever, de primeiro, que como enfatizou o Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, circunscrita a questão neste mandado de segurança coletivo aos efeitos projetados a partir do Decreto Estadual de número 48.407/2004, de modo que sobreexcede seu objeto a análise de situações funcionais criadas por regimes jurídicos anteriores a esse diploma, caso, por exemplo, da Lei Estadual de número 6995/1990, que estabelecera a figura do “subteto” (cf. folhas 607/609).
Não ocorre litispendência entre a ação coletiva e a individual ajuizada anteriormente, conforme posição prevalecente na jurisprudência brasileira.
Quanto ao mérito da pretensão.
Um breve histórico impõe-se.
Dispunha o artigo 37, inciso XI, da Constituição da República de 1988, em sua redação original, que, “a lei fixará o limite máximo e a relação de valores entre a maior e a menor remuneração dos servidores públicos, observados, como limites máximos e no âmbito dos respectivos poderes, os valores percebidos como remuneração, em espécie, a qualquer título, por membros do Congresso Nacional, Ministros de Estado e Ministros do Supremo Tribunal Federal e seus correspondentes nos Estados, no Distrito Federal e nos Territórios, e, nos Municípios, os valores percebidos como remuneração, em espécie, pelo Prefeito."
Sob esse regramento constitucional, cuidou o Estado de São Paulo de editar a Lei de número 6995/1990, estabelecendo, em seu artigo 16, o limite máximo de remuneração dos servidores, correspondente esse limite à remuneração percebida por um secretário de estado.
Ocorre, entrementes, que sucedera a entrada em vigor da Emenda Constitucional de número 19, em junho de 1998, que alterou a redação do inciso XI do artigo 37, que assim passou a ter o seguinte teor. Verbatim: “a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal”.
A questão que exsurgiu, a partir dessa última dicção, ficou radicada na auto-aplicabilidade do dispositivo constitucional. E o Egrégio Supremo Tribunal Federal, <_st13a_personname productid="em Sessão Administrativa" w:st="on">em Sessão Administrativa ocorrida em 24 de junho de 1998, deliberou, por maioria dos Ministros, em declarar que não era auto-aplicável o inciso XI do artigo 37 da Constituição da República, com a nova redação que lhe dera a Emenda Constitucional de número 19:
“Ata da 3ª Sessão Administrativa, realizada em 24 de junho de 1998. O Supremo Tribunal Federal, em sessão administrativa, presentes os Senhores Ministros Celso de Mello (Presidente), Moreira Alves, Néri da Silveira, Sydney Sanches, Octavio Gallotti, Sepúlveda Pertence, Carlos Velloso, Marco Aurélio, Ilmar Galvão, Maurício Corrêa e Nelson Jobim, resolveu: 1º) deliberar, por 7 votos a 4, vencidos os Ministros Sepúlveda Pertence, Carlos Velloso, Marco Aurélio e Ilmar Galvão, que não são auto-aplicáveis as normas do artigo 37, XI, e 39, § 4º, da Constituição, na redação que lhes deram os artigos 3º e 5º, respectivamente, da Emenda Constitucional nº 19, de 04 de junho de 1998, porque a fixação do subsídio mensal, em espécie, de Ministro do Supremo Tribunal Federal - que servirá de teto -, nos termos do artigo 48, XV, da Constituição, na redação do artigo 7º da referida Emenda Constitucional nº 19, depende de lei formal, de iniciativa conjunta dos Presidentes da República, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e do Supremo Tribunal Federal. Em decorrência disso, o Tribunal não teve por auto-aplicável o artigo 29 da Emenda Constitucional nº 19/98, por depender, a aplicabilidade dessa norma, da prévia fixação, por lei, nos termos acima indicados, do subsídio do Ministro do Supremo Tribunal Federal. Por qualificar-se, a definição do subsídio mensal, como matéria expressamente sujeita à reserva constitucional de lei em sentido formal, não assiste competência ao Supremo Tribunal Federal, para, mediante ato declaratório próprio, dispor sobre essa específica matéria. Deliberou-se, também, que, até que se edite a lei definidora do subsídio mensal a ser pago a Ministro do Supremo Tribunal Federal, prevalecerão os tetos estabelecidos para os Três Poderes da República no artigo 37, XI, da Constituição, na redação anterior à que lhe foi dada pela EC 19/98, vale dizer: no Poder Executivo da União, o teto corresponderá à remuneração paga a Ministro de Estado; no Poder Legislativo da União, o teto corresponderá à remuneração paga aos Membros do Congresso Nacional; e no Poder Judiciário, o teto corresponderá à remuneração paga, atualmente, a Ministro do Supremo Tribunal Federal; (...). A sessão encerrou-se às 19h45min e dela lavrou-se a presente Ata, que vai assinada por todos os Senhores Ministros presentes”.
Destarte, em face do posicionamento do Pretório Excelso, definiu-se que haveria, para a fixação do patamar correspondente ao subsídio mensal, a necessidade da edição de uma Lei formal, de iniciativa conjunta da Presidência da República, do Congresso Nacional e do Supremo Tribunal Federal. Lei que, como é sabido, acabou não editada, de forma que o teto remuneratório, fixado por alguns entes públicos, caso do Estado de São Paulo, não medrou.
Mas com a entrada em vigor da Emenda Constitucional de número 41/2003, o quadro alterou-se, para assim validar, agora, a aplicação do teto remuneratório, que pode, ao contrário do que alega o autor, abarcar as vantagens pessoais.
Modificado, o artigo 37, inciso XI, passou a ter a seguinte redação, ora em vigor:
“Artigo 37.
“XI - a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos”.
Dispõe ainda o artigo 8o. da Emenda 41 que “Até que seja fixado o valor do subsídio de que trata o art. 37, XI, da Constituição Federal, será considerado, para os fins do limite fixado naquele inciso, o valor da maior remuneração atribuída por lei na data de publicação desta Emenda a Ministro do Supremo Tribunal Federal, a título de vencimento, de representação mensal e da parcela recebida em razão de tempo de serviço, aplicando-se como limite, nos Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento da maior remuneração mensal de Ministro do Supremo Tribunal Federal a que se refere este artigo, no âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos”.
Norma constitucional auto-aplicável, cabe concluir, o que dá validez ao Decreto Estadual de número 48.407/2004, que diretamente amparado na Emenda 41, fixou teto remuneratório para vencimentos, proventos e pensão do setor público como um todo.
Daí a validez do poder que é conferido ao Estado-Membro de reduzir o valor dos vencimentos, proventos e pensão pagos aos filiados do autor, cujo valor supere o teto remuneratório fixado <_st13a_personname productid="em Decreto Estadual. Poder" w:st="on">em Decreto Estadual. Poder que o artigo 17 do ADCT confere-lhe. Textualmente: “Os vencimentos, a remuneração, as vantagens e os adicionais, bem como os proventos de aposentadoria que estejam sendo percebidos em desacordo com a Constituição serão imediatamente reduzidos aos limites dela decorrentes, não se admitindo, neste caso, invocação de direito adquirido ou percepção de excesso a qualquer título” – com extensão à esfera jurídica do pensionista.
Quanto ao tema do direito adquirido, cabe ponderar, de primeiro, que não há dúvida de que os filiados ao impetrante mantêm incorporado à sua esfera jurídica o direito à percepção de vencimentos, proventos e pensão, segundo as leis então <_st13a_personname productid="em vigor. Demais" w:st="on">em vigor. Demais, a Emenda 41 reconheceu, como sói deveria suceder a toda norma de superdireito, o direito adquirido (artigo 3o.). Daí porque não se controverte nesta demanda coletiva quanto à condição dos filiados do impetrante, pois que aí temos direito adquirido preservado e reconhecido pela “lex nova”. O que se coloca em questão, pois, não é exatamente o direito adquirido, mas a subsistência em face da lei nova de efeitos decursivos do direito adquirido e que se desenvolvem no tempo, caso dos vencimentos, proventos e pensão, cujo pagamento se dá mês a mês, repetidas vezes.
E se a doutrina enfrentara sérias dúvidas já em face do conceito do direito adquirido, essas dúvidas aqui também aparecem, até com maior grau de complexidade, como observam EDUARDO ESPINOLA e EDUARDO ESPINOLA FILHO:
“Reconhece-se que os efeitos contemporâneos não podem ser atingidos pela lei nova; mas, a respeito dos sucessivos, ou conseqüências do direito adquirido, as dúvidas, e bastante sérias, se ostentam, pois, se é certo que, muita vez, o direito adquirido se apresenta como unidade simples, também o é que, com a maior freqüência, se nos antolham direitos adquiridos, cujos efeitos se desenvolvem repetidas vezes, em momentos sucessivos, indo além do período em que impera a lei, que lhes presidiu ao nascimento”. (“A Lei de Introdução ao Código Civil Brasileiro”, 1o. v., p. 277, Renovar, 3a. edição, 1999).
Nesse terreno, encetou a doutrina, sobretudo a francesa e a italiana, encontrar um critério que permitisse a solução da momentosa problemática que radica nos efeitos do direito adquirido em face da lei nova. Atinou-se com a idéia, defendida por CARLO FRANCESCO GABBA, de que, em geral, todas as conseqüências do direito adquirido devem considerar-se, também, direitos adquiridos, quando sejam verdadeiras e próprias conseqüências daquele direito, manifestando-se como desenvolvimento do conceito do mesmo direito, ou como suas transformações (cf. EDUARDO ESPINOLA e EDUARDO ESPINOLA FILHO na obra mencionada, p. 278). Mas essa regra, cuja gênese está no campo do direito privado, quando transposta para o direito público, recebe um novo colorido. É que surge a prevalência do interesse público, que pode, em dadas circunstâncias, autorizar se obliterem, por força da lei nova, determinados efeitos e conseqüências de direito adquirido em face da lei então <_st13a_personname productid="em vigor. A" w:st="on">em vigor. A respeito, pontifica JÔNATAS MILHOMENS:
“A negação de efeito retroativo exprime, modernamente, o respeito ao ato jurídico perfeito, ao direito adquirido, à coisa julgada. A proscrição de leis retroativas já não existe, pelo menos como enunciado seco, entre as garantias constitucionais. As leis dispõem para o futuro, não olham para trás, salvo no caso em que se atenda alguma necessidade de interesse público, na qual é necessário cortar efeitos da lei velha, evitando efeitos de fatos passados sob o seu império”. (“Hermenêutica do Direito Processual Civil”, p. 21, Forense, Rio de Janeiro).
Precisamente o fim a que se destina a Emenda Constitucional de número 41/2003: proteger o interesse e o erário públicos, aviltados por vencimentos, proventos e pensão pagos em patamares totalmente dissociados de nossa realidade econômica subjacente, e que por serem evidentemente desarrazoados, não podem, esses patamares, prevalecer.
Justifica-se, assim, o motivo de o Egrégio Supremo Tribunal Federal ter desde há muito fixado que não há direito adquirido a determinado índice de reajuste salarial ou a regime salarial (cf. STF – RE-AgR 423886 – PE – 2ª T. – Rel. Min. Carlos Velloso – DJU 27.08.2004 – p. 00079).
Seria legítimo supor, pois, que em dado momento histórico se levasse a cabo uma providência moralizadora, limitando-se o valor dos vencimentos, proventos e de pensão pagos pelos entes públicos.
O que autoriza, portanto, a que emenda constitucional estabeleça, sem ofensa ao direito adquirido, determinado limite remuneratório para o pagamento de vencimentos, proventos e pensão, nomeadamente quando adotado razoável teto. Prevalecente o interesse público, que desautoriza seja pago, a título de vencimentos, proventos e pensão, valor em patamar superior a determinado teto remuneratório. O que, insisto em dizer, deve valer para todos os servidores públicos, sejam integrantes do Poder Executivo, Legislativo ou Judiciário, bem assim aos pensionistas.
De resto, não se há falar em direito adquirido quando em face de texto constitucional válido, como ocorre com a Emenda 41.
Destarte, em face do regime expressamente estabelecido pela Emenda Constitucional de número 41, tem-se que do teto remuneratório não se excluem quaisquer vantagens pessoais, sejam aquelas relacionadas ao exercício do cargo, ou não, pois que há que se considerar, para esse fim, o montante da remuneração percebida. Exatamente o que a compasso com a Emenda Constitucional de número 41, previu o Decreto Estadual de número 48.407/2004.
Por fim, de relevo assinalar que para os pensionistas, além do teto remuneratório, outro limite poderá ser imposto, nos termos do artigo 40, parágrafo 7o., do Texto Constitucional, alteração também provocada pela referida Emenda 41. Tudo a comprovar que não há direito adquirido a determinado valor remuneratório.
Improcedente o pedido, cabe concluir.
Cabe assinalar que o Egrégio Supremo Tribunal Federal suspendera os efeitos da medida liminar concedida nestes autos. Efeitos que de qualquer forma não poderiam subsistir, agora que denegada a ordem de segurança.
POSTO ISSO, DENEGO A ORDEM DE SEGURANÇA, declarando a extinção deste processo, com resolução do mérito, nos temos do artigo 269, inciso I, do Código de Processo Civil – aplicação subsidiária.
Custas pelo impetrante. Sem condenação em honorários de advogado.
Publique-se, registre-se e sejam as partes intimadas desta Sentença; o MINISTÉRIO PÚBLICO, pessoalmente.
São Paulo, em 19 de março de 2007.
VALENTINO APARECIDO DE ANDRADE
JUIZ DE DIREITO
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