Processo legislativo

Processo legislativo

Processo das medidas provisórias no Congresso Nacional¹

Leon Frejda Szklarowsky*

A Constituição do Estado é a sua lei fundamental. É o guarda-chuva protetor que está sempre presente. Protege o súdito do sol e da chuva. Deve ser encarada não unilateralmente, mas como um todo, como receptáculo da somatória de normas fundamentais, contendo o complexo de regras que delineiam a organização e a constituição do Estado². Não é mera abstração ou fruto apenas de princípios gerais, senão um documento sério que deve estar totalmente voltado para a situação concreta do país destinatário e do povo³. Ou, como ensina Poletti, um dos valores da nossa Constituição reside na sua própria existência, ou na sua forma escrita, consignando expresso comando delimitativo do poder⁴.

A Constituição, de 5 de outubro de 1988, com apenas pouco mais de uma dezena de anos, já se sente velha, alquebrada e ferida, apunhalada por quarenta e quatro emendas, desde o seu nascimento.

Algumas, sem dúvida, são necessárias. Outras, nem tanto. A segurança que se pretende com uma Constituição estável deixa de existir e a confiança num documento imorredouro também desaparece.

A Emenda Constitucional nº 32, de 11 de setembro de 2001, porém, foi necessária, porque atendeu aos reclamos da sociedade, alterando substancialmente as medidas provisórias, quanto à matéria, que pode veicular e a certos procedimentos.

O artigo 57 trata das reuniões ordinárias do Congresso Nacional. O intervenção federal, de pedido de autorização para a decretação de estado de sítio e para o compromisso e a posse do Presidente e do Vice-Presidente da República.

O Presidente da República e os Presidentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal farão a convocação extraordinária, em caso de urgência ou interesse público relevante. Neste caso, também, deverão fazê-lo, se houver requerimento da maioria dos membros de ambas as Casas.

O § 7º, introduzido pela Emenda Constitucional 19/99, modificado pela citada Emenda 32/2001, comanda que, nessa sessão, o Congresso somente deliberará sobre a matéria para a qual foi convocado, ressalvada a hipótese prevista no § 8º (inclusão automática das medidas provisórias na pauta de convocação).

Essa convocação é obrigatória, e não discricionária, segundo se depreende da redação dessas disposições. O verbo é usado no presente do indicativo. Não há como recusar seu comando imperativo. Se não for feita, a autoridade estará descumprindo o dever inerente ao cargo. Assim, também, entende Manoel Gonçalves Ferreira Filho⁵.

O citado § 8º não deixa margem a dúvidas. Destaca que, se houver medidas provisórias em vigor na data dessa convocação, estas serão automaticamente incluídas na pauta de convocação. É um corretivo necessário e tem produzido resultados positivos. Evitar-se-ão as célebres caronas e os atropelos tão comuns devido ao congestionamento das pautas. E obriga o legislador não se furtar de deliberar sobre as medidas provisórias, que agora têm disciplina adequada.

PROCEDIMENTO PARA APRECIAÇÃO DAS MEDIDAS PROVISÓRIAS

A apreciação das medidas provisórias pelo Parlamento submete-se ao ritual próprio. Adotada pelo Presidente da República a medida provisória, esta deverá se encaminhada imediatamente ao Congresso Nacional. Não há prazo determinado, mas a expressão de imediato projeta a idéia de instantaneidade, rapidez, sem demora, sem detença.

A Resolução nº 1, de 8 de maio de 2002, do Congresso Nacional⁶, parte integrante do Regimento Comum, regula, minuciosamente, o procedimento para o exame, pelo Congresso Nacional, das medidas provisórias, por meio de seus 23 artigos.

Os Regimentos Internos da Câmara dos Deputados e do Senado Federal deverão ser adaptados, em virtude da competência dos Plenários, outorgada pela Constituição, para deliberarem sobre as medidas provisórias, em harmonia com as disposições e os prazos estabelecidos na Resolução vigente.

O legislador da citada Resolução nº 1/2002 aproveitou grande parte da Resolução nº 1, de 1989, do Congresso Nacional⁷, alterada pela Resolução CN nº 2, de 4 de maio do mesmo ano, e constitucionalizou parte dessas normas.

A constitucionalização de normas regimentais não desnatura a relevância do Regimento Interno como fonte subsidiária do processo legislativo, assim que sua importância não pode ser desprezada. Essas observações não passaram despercebidas de Raul Horta e Eugéne Pierre⁸.

A atual Resolução revogou a Resolução nº 1, de 1989. Esta, contudo, tem a vigência expressamente prorrogada, tão somente para os efeitos de que trata o artigo 20 da Resolução nº 1, de 2002 cit.

O artigo 20 assegura a aplicação dos procedimentos anteriores, isto é, os previstos na Resolução de 1989, às medidas provisórias vigentes à época da publicação da Emenda Constitucional nº 32, de 2001.

Mantém em funcionamento as Comissões Mistas constituídas anteriormente, os seus presidentes, vice-presidentes e relatores, e designados relatores revisores, resguardando, porém, aos líderes as prerrogativas previstas no artigo 5º do Regimento Comum⁹.

Essa disposição também convalida os pareceres aprovados pela Comissão Mista e as emendas apresentadas às medidas provisórias anteriores.

Por outro lado, pelo artigo 21 da Resolução 1/2002, não se aplica o artigo 142 do Regimento Comum ao disposto nessa Resolução.

O artigo 142 dispõe que os projetos elaborados por Comissão Mista serão encaminhados alternadamente ao Senado e à Câmara dos Deputados.

Prazos durante o recesso do Congresso Nacional

Durante o recesso do Congresso Nacional, os prazos estabelecidos, na atual Resolução 1/2002, ficam suspensos, mas a plena eficácia da medida provisória não é rasurada.

Se esta for editada durante o recesso, suspender-se-á a contagem desses prazos e iniciar-se-á no primeiro dia da sessão ordinária ou extraordinária imediata à publicação da medida provisória.

COMISSÃO MISTA PARA APRECIAR A MEDIDA PROVISÓRIA

O Presidente da Mesa do Congresso Nacional mandará publicar e distribuir avulsos da matéria e designará Comissão Mista para proferir o respectivo parecer sobre ela, nas 48 horas, que se seguirem à publicação, no Diário Oficial da União, da medida provisória que o Presidente da República houver por bem de adotar¹⁰. Estas comissões mistas serão regidas por norma específica.

Composição da Comissão

Essa Comissão compor-se-á de 12 Senadores e 12 Deputados, com igual número de suplentes, indicados pelos respectivos líderes, respeitada, à medida do possível, a proporcionalidade partidária ou dos blocos parlamentares em cada uma das Casas do Congresso.

A Resolução desce a minúcias, para evitar dúvidas e atropelos na interpretação, de sorte que manda acrescer mais uma vaga na composição destinada ao Senado e à Câmara, preenchida por meio de rodízio, tão somente pelas bancadas minoritárias, que não atinjam no cálculo da proporcionalidade partidária número suficiente para participar da Comissão.

Essa indicação deverá ser encaminhada à Presidência da Mesa até 12 horas do dia seguinte ao da publicação da medida provisória, no Diário Oficial da União.

Omissão da indicação

Na hipótese de omissão da indicação, nesse prazo, caberá ao Presidente da Mesa designar os integrantes do respectivo partido ou do bloco, recaindo a designação sobre o líder e, se for o caso, sobre os vice-líderes.

Comunicação

A constituição da Comissão Mista e a fixação do calendário de tramitação da matéria, extremamente rígida, poderão ser comunicadas em sessão do Senado Federal ou conjunta do Congresso Nacional. Em ocorrendo a primeira hipótese, deverá a Câmara dos Deputados ser cientificada, por meio de ofício dirigido ao seu presidente.

Prazo para instalação da Comissão e eleição da direção

O prazo para instalação da Comissão será de 24 horas, ocasião em que serão eleitos o presidente, pelo critério da alternância, entre as Casas do Poder Legislativo, e o vice-presidente, e designado relator. O presidente da Comissão Mista designará o relator, dentre os membros da Comissão pertencente à Casa diversa da sua. O presidente e o vice-presidente não poderão pertencer à mesma Casa.

A alternância iniciar-se-á na primeira comissão constituída, após a publicação da Resolução vigente, com a Presidência de Senador e Relatoria de Deputado¹¹.

O presidente da Comissão designará ainda um relator-revisor, que não poderá ser da mesma Casa do relator, mas, de preferência, do mesmo partido deste, com a incumbência de exercer a relatoria, na Casa diversa da do relator da medida provisória.

Designação de outro relator

Como visto, o cumprimento do prazo é essencial e improrrogável, de modo que outro relator, dentre os membros da Comissão Mista, será designado, se o primeiro não apresentar o relatório no prazo estipulado ou não estiver presente à reunião estabelecida para a discussão e votação do parecer. Esta escolha deverá recair sobre parlamentar da mesma Casa e partido do relator.

Ausência do relator ou do relator-revisor

Norma de significativa importância prevê que, se a medida provisória estiver tramitando, na Câmara dos Deputados ou no Senado Federal, e o relator ou o relator-revisor estiver ausente, e a substituição ou a designação não se fez pela Comissão Mista, deverá então esta efetivar-se de conformidade com o Regimento de cada Casa.

APRESENTAÇÃO DE EMENDAS

O Poder Legislativo tem competência para aprovar a medida provisória, integralmente, rejeitá-la, modificá-la ou apresentar emendas e destaques.

A Resolução em vigor incluiu norma de grande alcance, também prevista na Resolução n° 1/89, impedindo a apresentação de emenda que verse sobre matéria estranha à medida provisória. O seu indeferimento, in limine, caberá ao Presidente da Comissão¹².

O autor da emenda recusada pode, com o apoio de três membros da Comissão, recorrer para o Plenário desta, à qual compete decidir, em definitivo, por maioria simples e sem encaminhamento da discussão¹³. Este dispositivo reproduz, in litteris, disposição da resolução anterior.

As emendas poderão ser oferecidas, nos seis primeiros dias seguintes à publicação da medida provisória, somente perante a Comissão Mista¹⁴, e deverão ser protocolizadas na Secretaria-Geral da Mesa do Senado Federal.

DE PROJETO A EMENDA

Medida notável diz respeito à possibilidade de o autor de projeto, em tramitação em qualquer das Casas, solicitar, à Comissão, no prazo acima referido (seis primeiros dias seguintes à publicação da medida provisória¹⁵), que ele tramite, em forma de emenda, conjuntamente com a medida provisória. Como se percebe o procedimento é contínuo.

A Resolução adverte, porém, que o projeto tramitado, sob a forma de emenda, ao final da apreciação da medida provisória, será declarado prejudicado e arquivado, presumindo-se sua aceitação. Se, entretanto, a medida provisória for rejeitada, por vicio de inconstitucionalidade, o projeto retomará o curso normal.

TRABALHOS DA COMISSÃO

A Comissão iniciará seus trabalhos com a presença de, no mínimo, um terço dos membros de cada uma das Casas. A presença será aferida pela assinatura no livro de presenças e as decisões dar-se-ão por maioria de votos. Deverá estar presente a maioria absoluta dos membros do Senado e da Câmara.

PRAZO DA COMISSÃO

O parecer único deverá ser proferido pela Comissão, no prazo improrrogável de 14 dias, contado da publicação da medida provisória.

CONTEÚDO DO PARECER

A manifestação dar-se-á em itens separados e versará sobre os aspectos da constitucionalidade, abrangendo os pressupostos da relevância e urgência, o mérito, a adequação financeira e orçamentária e manifestar-se-á sobre a Mensagem e o documento narrando a motivação da medida provisória.

Quanto à constitucionalidade, deve a medida provisória comungar-se com os pressupostos constitucionais exigidos para seu ingresso no mundo jurídico e com os princípios e as normas constitucionais.

PRESSUPOSTOS PREAMBULARES

A medida provisória é lei sob condição resolutiva. O caput do artigo 62 continua intacto, permitindo ao Presidente da Republica, em caso de relevância e urgência, adotar medidas provisórias, com força de lei, submetendo-as de imediato ao Congresso Nacional.

Urgente é o que deve ser realizado com extrema rapidez, imediatamente, sob pena de não surtir o efeito desejado. Relevância é a realidade que se superpõe, se sobreleva a tudo. Sua não efetivação pode afetar a ordem pública e social. A relevância caracteriza-se pela indispensabilidade. É relevante o que se destaca. É necessário. São condições necessárias e entrelaçadas, indissoluvelmente.

A Comissão Mista de Deputados e Senadores deverá examinar, preambularmente, as medidas provisórias e sobre elas emitir parecer, antes de serem apreciadas, separadamente, pelo plenário de cada uma das Casas. É ordem emanada do § 9º do artigo 62 da Emenda.

O § 2º do artigo 5º da Resolução 1/2002 ordena que a Comissão se pronuncie sobre o mérito, mesmo que ela se manifeste pela desconformidade da medida provisória com os requisitos constitucionais ou com as normas orçamentárias e financeiras.

Infere-se do § 3º do artigo 5º da Resolução 1/2002 que o parlamentar pode apresentar emenda saneadora da inconstitucionalidade ou da antijuridicidade e inadequação e incompatibilidade financeira e orçamentária. Neste caso, a votação far-se-á antes sobre aquela. Não obstante, essa norma deve compatibilizar-se com o comando constitucional que exige, para a edição da medida provisória, o preenchimento dos pressupostos vestibulares, que são a relevância e a urgência, e sobre eles deve haver imediata deliberação da Comissão Mista.

A Resolução nº 1, de 1989, exigia que preliminarmente se verificasse o atendimento dos pressupostos de urgência e relevância, para só então ter tramitação normal. Se esses requisitos não tivessem sido preenchidos, a medida provisória seria arquivada e o Presidente do Congresso Nacional deveria baixar o Ato declarando-a insubsistente, fazendo a comunicação ao Presidente da República¹⁷.

O Supremo Tribunal Federal, em 21 de novembro de 1997, decidiu que não cabe ao Judiciário aquilatar a presença ou não dos pressupostos de relevância e urgência¹⁸.

O legislador constitucionalizou a prerrogativa e o dever do Congresso Nacional examinar, por meio da comissão mista de Deputados e Senadores, se a medida provisória preenche os pressupostos constitucionais, antes de cada Casa deliberar sobre o mérito, constituindo efetivamente uma inovação salutar, lembrando-lhe a prerrogativa que havia sido olvidada, visto que esse exame devia fazer-se pela Comissão Mista, por força da determinação da Resolução nº 1, de 1989.

ADEQUAÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA

Também deverá a Comissão Mista pronunciar-se quanto à adequação orçamentária e financeira da medida provisória, novidade não contida na Resolução revogada, nem tampouco na antiga redação do artigo 62 da CF, o que torna mais apertado o iter do Chefe do Executivo, ou seja, deverá ela analisar a repercussão da medida provisória sobre a receita ou a despesa pública da União e se há conformidade com as normas orçamentárias e financeiras, traçadas na Constituição e na legislação citada adiante¹⁹.

O órgão de consultoria e assessoramento orçamentário da Casa a que pertencer o Relator da medida provisória deverá encaminhar aos Relatores e à Comissão, no prazo de 5 dias de sua publicação, nota técnica contendo subsídios a respeito da adequação financeira e orçamentária da referida medida provisória, em atenção ao comando do artigo 19 da Resolução CN 1/2002 em vigor.

O artigo 62 da CF, com a redação atual, não inscreve em seu texto essa exigência, todavia esta deflui da interpretação sistemática da Constituição. Fez bem, pois, o legislador da Resolução impor essa condição, quando se tratar de matéria amarrada a essa realidade. Não há que dizer haver a Resolução extrapolado sua competência legislativa, visto que esta apenas complementa as disposições constitucionais e é fonte subsidiária do processo legislativo. Manda o Texto Maior.

A Constituição obriga, entretanto, que, antes de qualquer outra apreciação, cada uma das Casas se pronuncie sobre os pressupostos constitucionais²⁰ – urgência e relevância. É conditio sine qua non. É o exame preambular. Está escrito na Constituição. Só, então, é que poderá examinar as demais exigências, inclusive o mérito.

MOTIVAÇÃO

A relevância e a urgência devem ser justificadas, motivadas, obrigatoriamente. A Constituição não exige explicitamente, mas não há dúvida de que isso deflui do próprio contexto, já que aqueles requisitos devem ser demonstrados, sob pena de invalidar e esmigalhar o espírito da Carta. Os dois requisitos são imprescindíveis, inafastáveis.

A regulamentação fez essa exigência, com muita propriedade²¹, ao determinar que a Comissão verifique se a medida provisória veio acompanhada da mensagem e da motivação do ato, posto que, se aquela não vier com a mensagem e a exposição de motivo, terá havido omissão imperdoável.

COMISSÃO MISTA PARA APRECIAR CRÉDITO EXTRAORDINÁRIO

Se a matéria, objeto da medida provisória, referir-se à abertura de crédito extraordinário à lei orçamentária, autorizada pela exceção prevista no inciso I, alínea d, do § 1º, do artigo 62 da Constituição, c/c o § 3º do artigo 167, o exame e o parecer serão realizados por uma comissão mista permanente de Senadores e Deputados assinalada no § 1º do artigo 166 da Carta, obedecendo aos prazos e aos ritos estabelecidos na Resolução 1/2002²².

MÉRITO

O § 4º do artigo 5º da Resolução, em estudo, assenta que, em relação ao mérito, a Comissão, por meio de parecer, poderá propor a aprovação total ou parcial da medida provisória, sua alteração ou a rejeição. O opinamento poderá ser a favor da aprovação da emenda ou pela rejeição. Em havendo modificação, deverá o parecer concluir pela apresentação de: 1. projeto de lei de conversão sobre a matéria, e 2. projeto de decreto legislativo, regulando as relações jurídicas decorrentes da vigência de textos suprimidos ou alterados. A tramitação iniciar-se-á pela Câmara dos Deputados.

PARECER APROVADO

Se aprovado o parecer, será este encaminhado à Câmara dos Deputados juntamente com o processo e com o projeto de lei de conversão e projeto de decreto legislativo, se for o caso.

TRÂMITE - PRAZO - PUBLICAÇÃO

O parecer da Comissão Mista será publicado em avulsos e no Diário da Câmara dos Deputados, dispensando-se o interstício de publicação²³.

Em seguida, esta Casa deverá apreciar a medida provisória até o 28º dia de vigência desta, contado da sua publicação no Diário Oficial da União.

No caso de a Comissão não haver proferido o parecer, previsto no caput do artigo 5° da RCN 1/2002, no prazo de 14 dias, o processo será encaminhado à Câmara dos Deputados, onde terá início o exame da medida provisória, devendo a Comissão Mista, pelo Relator ou Relator-Revisor designados, proferir, se for o caso, o parecer no plenário da Câmara dos Deputados e, se necessário, estes poderão solicitar prazo até a sessão ordinária seguinte.

Neste caso, reza o § 3º do artigo 6º da citada RCN, se o parecer do Plenário concluir pela apresentação de projeto de lei de conversão, a requerimento de líder e independentemente de decisão do Plenário, a votação da matéria poderá ser feita até a sessão ordinária seguinte.

REMESSA AO SENADO FEDERAL E APRECIAÇÃO

A Câmara, aprovando a medida provisória, remeterá a matéria ao Senado Federal, que terá prazo até o 42º dia de vigência da medida provisória, contado da sua publicação no Diário Oficial da União, para sobre ela decidir.

Anteriormente, o Congresso Nacional, em conjunto, deliberava sobre a medida provisória, o que, sem dúvida, tornava o procedimento mais simples, ágil e menos desgastante, sem as eternas idas e vindas. Pela regra atual, cada uma das Casas deve fazer a apreciação, com os desconfortáveis retornos.

O texto aprovado será encaminhado, em autógrafos, juntamente com o processo e a matéria eventualmente rejeitada na Câmara dos Deputados. É a indicação do artigo 7°. Se esta não houver concluído a votação no prazo previsto no caput do artigo 6º da RCN 1/2002, o Senado Federal poderá dar início à discussão dessa matéria, mas somente a votará, quando ocorrer a deliberação final, naquela Casa²⁶.

Se o Senado Federal houver feito modificações, ainda que restabelecendo matéria ou emendas rejeitadas, na Câmara dos Deputados, ou destaque supressivo, deverá enviar a esta Casa, sob forma de emenda.

A Câmara aprecia-la-á em um único turno, não sendo permitidas novas mudanças. As modificações apresentadas pelo Senado deverão ser apreciadas no prazo de 3 dias.

Se medida provisória for aprovada pelo Senado Federal, em virtude de preferência sobre projeto de lei de conversão aprovado pela Câmara dos Deputados, o processo deverá retornar a esta Casa do Congresso, para deliberar tão somente sobre a medida provisória ou o projeto de lei de conversão apresentado pelo Senado.

Mais uma vez se faz presente a via crucis, ao determinar que o projeto de lei de conversão da Câmara dos Deputados, aprovado pelo Senado Federal com emendas, retornará àquela Casa para decidir sobre as emendas. Neste caso, o Senado Federal fica proibido de apresentar projeto de lei de conversão²⁷.

A Resolução manda aplicarem-se subsidiariamente os Regimentos de cada Casa.

DECISÃO PRELIMINAR PELO PLENÁRIO DE CADA CASA

O artigo 8° da Resolução sinaliza que os Plenários da Câmara dos Deputados e do Senado Federal deverão decidir preliminarmente se estão presentes a relevância e a urgência, consoante ordem emanada do caput do artigo 62 da CF. Esta Resolução exige, também, preliminarmente, o exame da adequação financeira ou orçamentária, antes de entrar no mérito, que, como se afirmou, está em harmonia com a Carta, informando, ainda, que, se uma das Casas, por seu Plenário, deliberar que esses pressupostos não existem, a medida provisória será arquivada, incontinenti.

Essa regra deve-se conciliar com o artigo 5º da Resolução. Neste caso, o exame é procedido pela Comissão Mista, no prazo de 14 dias, contado da publicação da medida provisória no Diário Oficial da União. A hipótese do citado artigo 8º diz respeito à apreciação pelo Plenário de cada uma das Casas.

PRAZO PARA APRECIAÇÃO DA MEDIDA PROVISÓRIA

Novamente, há que se dizer que a Resolução foi muito feliz, ao estipular que a medida provisória deve ser apreciada em até 45 dias contados da sua publicação no Diário Oficial da União, sob pena de entrar automaticamente em regime de urgência em cada uma das Casas, ficando sobrestadas, até a ultimação da votação, todas as demais deliberações legislativas do Plenário da Casa em que estiver tramitando. Este preceito, o artigo 9º da RCN 1/2002, concilia-se perfeitamente com o artigo 57 da Constituição.

PRORROGAÇÃO DA MEDIDA PROVISÓRIA

A prorrogação²⁸ é autorizada, expressamente, por igual período, por uma só vez, se a medida provisória, no prazo de sessenta dias de sua publicação²⁹, não tiver encerrado sua votação na Câmara, onde se iniciará, e no Senado Federal³⁰.

O legislador usa o verbo no futuro do indicativo (prorrogar-se-á³¹), dando a entender que essa prorrogação (não se trata de reedição) se fará automaticamente, desde que ocorra a condição sine qua non, isto é, se a medida provisória, no prazo de sessenta dias de sua publicação, não tiver encerrado sua votação na Câmara, onde se iniciará, e no Senado Federal.

Essa prorrogação não restaura os prazos da Casa que estiver em mora, prevalecendo a seqüência e os prazos instituídos nos §§ 5º, 6º e 7º da citada Resolução.

A Resolução nº 1, de 2002, do Congresso Nacional, confirma essa orientação e determina a comunicação, por meio de Ato do Presidente da Mesa do Congresso Nacional, publicado no Diário Oficial da União.

REEDIÇÃO EM OUTRA SESSÃO LEGISLATIVA

Pode parecer que, ao admitir a prorrogação por uma única vez, pelo mesmo período, estariam barradas as eternas reedições, a que se acostumaram os Presidentes da República, exatamente porque não existia nenhuma constrição.

Ledo engano, porque o texto constitucional, ao vedar a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória rejeitada ou que perdeu a eficácia, por decurso de prazo, está, ipso facto, autorizando o Presidente da República reeditá-la na sessão legislativa ulterior.

Não obstante, se tal ocorrer, estará atentando contra a Carta Maior, porque não há falar, em tal hipótese, em urgência ou relevância, que são pressupostos intransponíveis.

Atente-se para a expressão usada pelo legislador, no § 10 do artigo 62 da Constituição, com a nova redação. Nesta norma, há expressa vedação de reedição da medida provisória, na mesma sessão legislativa, o que não ocorria, anteriormente, pois proibição alguma havia, quanto às reedições em qualquer período e por inúmeras vezes, sem limitação, corroborada por torrencial jurisprudência da Corte Maior de Justiça.

PERDA DA EFICÁCIA

O § 3º do artigo 62 da CF determina a perda da eficácia, desde a publicação (admitida a prorrogação por uma única vez), se a medida provisória não for convertida em lei (seja pela rejeição, seja pelo decurso do prazo ou), no prazo de sessenta dias, ao invés de trinta, consoante a redação originária da Constituição. O Congresso Nacional deverá, então, disciplinar as relações jurídicas dela decorrentes, por decreto legislativo³².

O artigo 11 da Resolução do Congresso Nacional 1/2002 assinala que a Comissão Mista deverá reunir-se para elaborar projeto de decreto legislativo que discipline as relações jurídicas decorrentes da vigência da medida provisória, na hipótese de ter-se exaurido o prazo de sua vigência, inclusive o prazo de prorrogação, se as duas Casas congressuais não houver terminado a votação ou houver aprovado projeto de lei de conversão com redação distinta da que houver sido proposta pela Comissão Mista em seu parecer. Também no caso de rejeição da medida provisória, essa Comissão deverá elaborar o projeto de decreto legislativo.

Entretanto, raramente isso aconteceu, no passado, e essa omissão vem-se repetindo, vez que sempre a medida provisória posterior disciplina as relações jurídicas decorrentes da anterior, ao invés do decreto-legislativo fazê-lo, violando a letra da Constituição e, quando convertida em lei, esta o faz.

A medida provisória posterior tem sempre convalidado³³ a anterior.

De qualquer modo, o vazio eventual deixa de existir.

Exemplo significativo, com reflexos de suma importância, dá-nos, o artigo 6º da MP 1763-61, de 14 de dezembro de 1999, que dotou, a partir da data do seu vencimento, os títulos da dívida pública de poder liberatório para pagamento de qualquer tributo federal, de responsabilidade de seus titulares ou de terceiros, pelo seu valor de resgate, sem qualquer restrição. Esta MP teve todos seus atos convalidados pela MP 1763-62, de 13 de janeiro de 1999, que, por sua vez, repetiu o artigo 6º, in litteris. A MP 1763-63, de 11 de fevereiro de 1999, convalidou, sem restrição, todos os atos praticados com base na MP 1763-62, todavia o artigo 6º não foi repetido, literalmente, pois sofreu alteração, isto é, o poder liberatório dos títulos somente se daria, em relação aos referidos no artigo 2º da citada medida provisória. A última medida provisória (MP 2096/89, de 25 de janeiro de 2001), que se converteu na Lei 10179, de 6 de fevereiro de 2001, também fez a mesma restrição.

Há de se entender, portanto, que, naqueles períodos em que vigoraram as medidas provisórias liberatórias, na sua plenitude, sem qualquer condicionamento, os títulos, quaisquer títulos, receberam novo alento e as relações delas decorrentes foram convalidadas per semper.

OMISSÃO DA COMISSÃO MISTA

Se o relator designado ou a Comissão Mista não apresentar projeto de decreto legislativo regulando as relações jurídicas, decorrentes da medida provisória alterada, não examinada ou rejeitada, no prazo de 15 dias, contado da decisão ou da cessação de sua vigência, qualquer Senador ou Deputado poderá apresentá-lo, perante sua Casa respectiva, a qual deverá submetê-lo à Comissão Mista, para oferecimento de parecer³⁴.

MANTENÇA DAS RELAÇÕES JURÍDICAS

O legislador introduziu disposição que, em muito contribuirá para a estabilização das relações jurídicas, semelhante à proposta por nós apresentada, mantendo as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante a vigência das medidas provisórias, se o Congresso Nacional não editar o decreto legislativo até sessenta dias após a rejeição ou perda de sua eficácia³⁵ .Este preceito é decorrência do § 11 do artigo 62.

EXTINÇÃO DA COMISSÃO MISTA

Significativo preceito está contido na Resolução do Congresso Nacional, sob comento, impedindo a Comissão Mista de se extinguir até que esta publique o referido decreto legislativo ou até a expiração do prazo previsto no § 2º do artigo 11 da Resolução citada.

Pergunta-se qual a situação das relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados, nesse período de sessenta dias.

Sem dúvida, essas relações ficam mantidas. Outra não poderia ser a resposta, visto que a solução deve ser dada, obedecendo ao critério sistemático e à finalidade do dispositivo, como o fez o legislador, inteligentemente, na hipótese abrangida pelo § 11 do artigo 62 da CF, c/c o § 2º do citado art. 11 da RCN 1/2002, e de forma criativa. Não se deve recusar a interpretação segundo a razão e a lógica, para que o dispositivo não caia no vazio e a indicação da norma não seja inócua.

SANÇÃO DO PROJETO DE LEI DE CONVERSÃO³⁶

Se o projeto de lei de conversão for aprovado, será encaminhado ao Presidente da República, pela Casa onde foi concluída a votação, para sanção, e deverá o Congresso Nacional, por meio de decreto legislativo, disciplinar as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados, durante a vigência da medida provisória, não abrangidas pelo projeto de lei de conversão, que se transformou na lei³⁷.

VETO DO PROJETO DE LEI DE CONVERSÃO

Se o projeto de lei de conversão for vetado, poderá o veto ser rejeitado e o projeto de lei de conversão convertido em lei. Da mesma forma, deverá o decreto legislativo disciplinar as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante a vigência da MP e não abrangidos pelo projeto de lei de conversão que se transformou na lei.

PROJETO DE LEI DE CONVERSÃO NÃO VETADO

Se o projeto de lei de conversão não for vetado, certamente deverá o Congresso Nacional disciplinar as relações jurídicas decorrentes da medida provisória, referentes à matéria não abrangida.

Se não o fizer, aplica-se o § 11 (conservar-se-ão vigentes essas relações).

Também deverão ser disciplinadas as relações decorrentes da medida provisória convertida em projeto de lei de conversão e sancionado este, na parte não abrangida por ela.

E, se não o for, também se aplicará o § 11, sob pena de essas relações ficarem sem cobertura.

A medida provisória, que sofrer alteração no Congresso Nacional, com o acréscimo ou supressão de dispositivos, deve ser encaminhada ao Presidente da República para sanção ou veto, afim de que prevaleça a comunhão de vontades entre o Executivo (detentor da prerrogativa constitucional de editar a MP) e o Legislativo, visto que a parte modificada, em virtude da conversão da MP³⁸ em PLC³⁹ não tem como fonte a medida provisória, mas sim o Congresso Nacional. Assim, também se expressa Caio Tácito citado pelo Relator Ministro Maurício Correa.

VIGÊNCIA DA MEDIDA PROVISÓRIA

Se o projeto de lei de conversão tiver alterado a redação da medida provisória, esta ficará mantida, in integris, enquanto aquele não for sancionado ou vetado⁴⁰.

MEDIDA PROVISÓRIA APROVADA

Se a medida provisória for aprovada, pelo Legislativo, in integris, sem alteração do mérito, o Presidente da Mesa do Congresso Nacional promulgará o texto como lei e mandará publicar, no Diário Oficial da União.

MEDIDA PROVISÓRIA REJEITADA

Caso a medida provisória tenha sido rejeitada por uma das Casas do Congresso Nacional, o Presidente desta Casa deverá comunicar, prontamente, ao Presidente da República, fazendo então publicar no Diário Oficial da União ato declaratório de sua rejeição.

Não poderá obviamente o Chefe do Executivo reeditar a medida provisória enjeitada, sob pena de fraudar a vontade do Parlamento e a Constituição emendada que impede a reedição.

MEDIDAS PROVISÓRIAS ANTERIORES À EMENDA

Todas as medidas provisórias, editadas em data anterior à da publicação desta Emenda, continuarão em vigor até que outra as revogue, explicitamente, ou o Legislativo sobre elas se manifeste definitivamente. Indaga-se qual a solução, se medida provisória ulterior não revogar expressamente a editada antes da EC 32, mas tratar da mesma matéria de forma diferente e incompatível sem revogá-la expressamente. Não haverá qualquer dificuldade na solução desse problema, se aplicarmos o § 1º do artigo 2º da Lei de Introdução ao Código Civil. O artigo 2° da Emenda Constitucional nº 32 realmente quer que medida provisória ulterior revogue explicitamente a medida provisória editada em data anterior, todavia o intérprete deve encontrar uma saída viável para situações não previstas, como na hipótese aventada acima.

ESTADOS – DISTRITO FEDERAL – MUNICÍPIOS

O Estados, o Distrito Federal e os Municípios também podem editar medidas provisórias, desde que tenham inscrito nas respectivas Constituições e nas Leis Orgânicas, autorização para tal. Alguns Estados e Municípios já o fazem ou, pelo menos, inserem nos Atos Maiores a autorização para assim procederem.

A decisão do STF chancelou a constitucionalidade desse procedimento⁴¹. Entre outras, as Constituições dos Estados do Tocantins, Acre, Santa Catarina, Amapá e Piauí também outorgam essa prerrogativa ao Chefe do Executivo, assim como a Lei Orgânica do Município de Palmas, no Estado de Tocantins⁴².

O procedimento traçado na Resolução 1/2001 do Congresso Nacional poderá servir de modelo para as esferas estaduais, do Distrito Federal e municipais. E os Estados e Municípios que utilizam as medidas provisórias, deverão adaptar suas Constituições e leis orgânicas, bem como os regimentos das Assembléias e Câmaras Municipais às normas da CF 88, atualizada pela EC 32/2001, quanto ao prazo, objeto das medidas provisórias, matérias já aprovadas pelo órgão legislativo, pendente de sansão, projeto de lei conversão, prorrogação, proibição de reedição, mantença das relações jurídicas, na hipótese de o Legislativo omitir-se etc., visto que, na palavra da Corte Maior de Justiça, os Estados-membros devem, necessariamente, obedecer às diretrizes do figurino federal, inclusive tendo em vista a aliterações introduzidas pela EC 32/2001⁴³. Esta orientação aplica-se, sem dúvida, ao Distrito Federal e aos Municípios⁴⁴.
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¹Este artigo é a síntese de um capitulo do livro Medidas Provisórias – Instrumento de governabilidade, Editora NDJ, São Paulo, 2003, no prelo.

²José Afonso da Silva também assim pensa, Cf. Curso de Direito Constitucional positivo, p. 39.

³Neste sentido, Jorge Miranda, Constituições políticas de diversos países, pp. 1 e ss.

⁴Cf., de Ronaldo Poletti, Da Constituição à Constituinte, Forense, 1986, p. 20.

⁵Cf. op. cit. p. 575..

⁶O Congresso Nacional aprovou essa Resolução e o Presidente do Senado Federal promulgou-a, nos termos do parágrafo único do artigo 52 do Regimento Comum, aprovado pela Resolução nº 1, de 1970, e suas alterações posteriores, publicado no Diário do Congresso Nacional de 12 seguinte. A última alteração do Regimento Comum ocorreu, em 9 de maio de 2002 (Resolução do Congresso Nacional – RCN 1). Fonte: site do Senado Federal – www.senado.gov.br . O texto integral do Regimento Comum está disponível nesse site.

⁷Cf., entre outros, os §§ 5º e 9º.

⁸Apud A Constituição na Visão dos Tribunais cit. , volume 2, p. 612.

⁹Cf. artigo 5º: Aos líderes, compete, além de outras atribuições, indicar os representantes de seu partido nas Comissões. .

¹⁰Cf. artigo 2° da Resolução 1/2002.

¹¹Cf. artigo 3ª, § 1º, c/c o artigo 15 da Resolução do Congresso Nacional 1/2002.

¹²Cf. § 4º do artigo 4º da citada Resolução 1/2002.

¹³Cf. § 5º do artigo 4º.

¹⁴Cf. artigo 4º da Resolução CN 1/2002.

¹⁵A publicação da medida provisória far-se-á no Diário Oficial da União.

¹⁶Publicação no Diário Oficial da União. Cf. artigo 5° caput da Resolução CN 1/2002.

¹⁷Cf. artigo 6º

¹⁸Cf. ADIMC1667-DF, Relator Ministro Ilmar Galvão, Pleno, maioria.

¹⁹Cf., por exemplo, o Capítulo II do Título VI da CF.

²⁰Cf. § 5º do artigo 62, in verbis: “A deliberação de cada uma das Casas do Congresso Nacional sobre o mérito das medidas provisórias dependerá de juízo prévio sobre o atendimento dos pressupostos constitucionais”.

²¹Cf. artigo 2º, § 1º, da cit. Resolução 1/2002.

²²Cf. § 6º do artigo do artigo 2° da RCN – Resolução do Congresso Nacional 1/2002.

²³Cf. artigo 6° da RCN 1/2001.

²⁴Resolução do Congresso Nacional.

²⁵Cf. Resolução CN 1/2002.

²⁶Este preceito deve-se comungar com o § 8º do artigo 62.

²⁷Cf. § 6ºdo artigo 7º da RCN 1/2002.

²⁸Cf. § 7º do artigo 62 da CF, com a nova redação dada pela EC 32/2001, c/c o artigo 10 da RCN 1/2002.

²⁹A publicação far-se-á no Diário Oficial da União, conforme determinação do artigo 10º da Resolução CN 1/2002 cit.

³⁰Cf. §§ 3º e 7º do artigo 62 da CF, com a nova redação dada pela EC 32/2001. Examinem-se os sentidos das expressões reeditar e prorrogar.

³¹Cf. § 7º do artigo 62 cit.

³²Leiam-se as ressalvas analisadas, referentes aos §§ 11 e 12 do artigo 62 da CF.

³³Consulte-se nosso Medidas Provisórias e o Mandado de Injunção, escrito antes da EC 32/2001 em que a não edição de decreto legislativo exigia medida heróica, para supri-lo, in BOLETIM DE DIREITO MUNICIPAL,VOL 8 N 8 P 442 A 449 AGO 1992; BOLETIM DE DIREITO ADMINISTRATIVO, VOL 8 N 11 P 651 A 659 NOV 1992; REVISTA TRIMESTRAL DE JURISPRUDENCIA DOS ESTADOS, VOL 16 N 102 P 57 A 69 JUL 1992; CADERNOS DE DIREITO TRIBUTARIO E FINANÇAS PUBLICAS, VOL 1 P 79 A 88 OUT/DEZ 1992.

³⁴Convalidar significa tornar válido (o ato jurídico)m restabelecer a eficácia ou a validade (de ato ou contrato) (cf. Novo Dicionário Aurélio, Editora Nova Fronteira, 2ºª edição). Segundo o Dicionário Houaiss da língua portuguesa (Editora Objetiva, 1ª edição, 2001), convalidar significa restabelecer a validade anteriormente desfrutada de (ato ou contrato), Etimologia: com + validar.

³⁵Cf. § 2º do citado artigo 11 da RCN.

³⁶Cf. § 2º do artigo 11.

³⁷Projeto de Lei de Conversão – PLC.

³⁸V. observações feitas no item referente à perda da eficácia.

³⁹MP – medida provisória.

⁴⁰PLC – projeto de lei de conversão.

⁴¹Cf. § 12 do artigo 62 da CF. Acerca de algumas dúvidas e os problemas que advém da smedidas provisórias, consulte-se nosso Contratos Administrativos e Programas de Estabilização da Economia, in Revista de Direito Público, da Editora Revista dos Tribunais, julho/setembro de 1990, nº 95, especialmente, à p. 146, item 88.V. os textos das leis e das medidas provisórias citadas, na página da Presidência da República, Planalto: www.planalto.gov.br .Consulte-se nosso O Real e o Plano de Estabilização Econômica, in LTr Suplemento Tributário, 1994, nº 37/94, p. 229 e segs., Revista de Informação Legislativa, do Senado Federal, julho-setembro de 1994, nº 123. Cf., especialmente, na página 198, os itens II e II e nosso Medidas Provisórias ci.

⁴²ADIN nº 425. Requerente: Partido do Movimento Democrático Brasileiro. Requerida: Assembléia Legislativa do Estado de Tocantins. Decisão publicada no DJ de 11 de setembro de 2002 e no DOU, em vista do comando da Lei 9868/99. Ata nº 25, de 4 de setembro de 2002. Em 10 de setembro, a decisão foi comunicada ao Governador de Estado de Tocantins. O Tribunal julgou, por maioria, constitucional a adoção pelo Estado-membro de medidas provisórias.

⁴³Consulte-se ainda,de Uadi Lammêgo Bulos, Constituição Federal anotada, Saraiva, 4ª edição, 2002. Cf.

⁴⁴Cf. ADINs 216, PB, Redator para o acórdão Ministro Celso Mello, RTJ 146/388; 822-RS, Ministro Sepúlveda Pertence, RTJ 150/4882; 1181-2, TO, Ministro Maurício Corrêa, DJ 18.6.97, apud ADIN 425-5.

⁴⁵Cf. no site www.interlegis,gov.br/processo as Constituições dos Estados brasileiros e a Lei Orgânica do DF.
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*Professor, Advogado e Subprocurador-Geral da Fazenda Nacional aposentado

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