Petróleo
Daniel Ramos Dantas*
Inicialmente me causou surpresa o artigo da Sra. Guilhermina Lavos Coimbra, (Migalhas 1.971 - 28/8/08 - "Petróleo" - clique aqui), acerca da propriedade do petróleo brasileiro. Seu artigo usa de dados isolados, informa de modo incompleto e usa referências que não são compatíveis com a realidade.
A Lei do Petróleo está entre as melhores e mais completas leis já elaboradas no país. É Fato que a mesma serve de modelo para os mais diversos países que iniciam a exploração comercial em larga escala, quando não é copiada na íntegra por alguns países africanos.
Ainda quanto a Lei 9.478/97 (clique aqui), não existem incoerências substanciais a ponto de causar dúvidas em sua interpretação, muito pelo contrário, por sua clareza e detalhismo, causa até espanto quando é sugerida incoerência.
Em seu art. 21, da referida lei, realmente temos que todo o direito do produto da lavra dessas jazidas pertence à União, mas a Sra. Guilhermina não informa ao leitor o final do artigo, 'cabendo sua administração à ANP'.
Fala ainda que em seu art. 26, a lei dá propriedade e livre gozo ao concessionário que extrai o petróleo, o que também não é verdade.
E por fim cita o art. 177 da CF/88 (clique aqui), sem ao menos se dar o trabalho de ler esse claro artigo constitucional por completo; em seu § 1º consta que 'a União poderá contratar com empresas estatais ou privadas a realização das atividades previstas nos incisos I a IV deste artigo observadas as condições estabelecidas em lei'.
Dessas considerações legais é importante tecer alguns comentários específicos:
Se no art. 21 temos que cabe à Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Bicombustíveis – ANP, administrar tal patrimônio da União, fica evidente que é permitido à exploração desse bem público, devendo essa exploração ser controlada pela Agência.
A ANP é uma autarquia especial de direito público, e como tal, têm seu corpo técnico constituído por servidores públicos concursados e por cinco diretores indicados pelo presidente da república e sabatinados pelo senado federal. Outro ponto relevante quanto à ANP é que os diretores têm grande autonomia se comparados aos demais cargos de confiança política, como secretários e ministros de estado, por exemplo, nela os diretores têm garantia legal de um mandato de quatro anos.
Assim, a ANP é um braço do Estado e zela por todos os bons princípios da boa e proba administração pública. Dito isto, de maneira resumida, as jazidas pertencem à União e são gerenciadas pela Agência especialmente constituída para tal.
Já em relação ao art. 26 da mesma lei, a inverdade colocada no artigo é que a propriedade sai da União e vai diretamente para o concessionário. Ocorre a transferência da propriedade no momento em que os hidrocarbonetos emergem a superfície. O que não é verdade é que a União não seja compensada por isso; nem que a concessionária faça o que bem entender com o resultado obtido, todo o processo é controlado pela ANP.
A realidade é que o petróleo e o gás natural estão localizados no subsolo, e historicamente tudo que se encontra no subsolo é do governo. Quando a concessionária explora a jazida é tributada por tal atividade, pagando Royalties e participação especial por exemplo.
Os Royalties não são um imposto, por suas características e por não serem definidos legalmente como tal. Os Royalties são uma compensação financeira frente à depreciação do patrimônio público, as jazidas. As Jazidas, segundo definição do Art. 6°, inciso XI, são reservatórios ou depósitos já identificados e possíveis de serem postos em produção, e, portanto, a propriedade da união se restringe ao momento em que o petróleo se encontra em subsolo, podendo, através da contratação com concessionários, transferi-la no instante em que deixa de ser jazida e passa à superfície - frise-se novamente, sendo recompensada por isso mediante royalties e participações especiais.
Já a participação especial é uma nova compensação, sua ocorrência é observada quando ocorre uma grande vazão de hidrocarbonetos. Se uma jazida produz muito, é justo que incida sobre ela uma nova tributação, que pode chegar aos quarenta por cento.
Desse modo, mas uma vez fica explicito que a lei do petróleo é muito boa no estimulo à produção, ao mesmo tempo em que beneficia consideravelmente a União, fato esse decorrente do bom arcabouço remuneratório.
Quanto ao art. 177 da CF/88 não se faz necessário comentar, basta a leitura do seu § 1º, parágrafo ocultado pela Sra. Guilhermina.
No decorrer do artigo é colocado que o preço do petróleo tende 'irreversivelmente à subida', o que não condiz com a verdade também. O preço do petróleo está alto, e assim até poderá se manter, em virtude da OPEP. Os filiados a esse verdadeiro cartel internacional acordam reduções na produção, forçando a subida dos preços para o sustento de suas ditaduras. O preço do petróleo tende a se estabelecer num patamar levemente superior à época da "guerra ao terrorismo"; apesar de que não haverá surpresa se por algum motivo especulativo o mesmo venha a subir.
A Sra. Guilhermina afirma que a média recebida por todos os países do mundo é de 84%, maior inverdade não poderia ter sido dita. Esse percentual só é encontrado países que uma simples e rasa perfuração é suficiente para jorrar petróleo em quantidades colossais. O dado apresentado é a taxação máxima encontrada no mundo e não a média.
Se fizermos uma análise histórica da exploração dos hidrocarbonetos em nosso país veremos que o atual estágio está muito bem consolidado. O Brasil era um país que aparentemente não tinha campos comercialmente viáveis, e somente com o excelente estudo geológico nacional foi que começamos uma insipiente produção, o que culminou com a discussão da exploração comercial e o movimento nacionalista que deu origem à Petrobras.
Essa empresa estatal era detentora e executora do monopólio nacional, e por tal imposição legal agia como bem entendia. Chegado os anos noventa do século passado, especificamente no governo Collor e seu Programa Nacional de Desestatização - PND, a PETROBRAS começa a ter questionada sua capacidade técnica. Surgindo propostas de uma possível venda ou a abertura do mercado à concorrentes. Esse novo movimento que acusava a estatal de ineficiência ganhou corpo e adversários, a solução encontrada foi a proibição da venda da estatal no PND, somada a inclinação do governo em abrir o mercado, quebrando a titularidade do monopólio.
É importante frisar que o governo sempre teve déficits comerciais nas transações envolvendo o petróleo, nem com a suada auto-suficiência, atingida a pouco, se observou o superávit na totalidade das transações, pois ainda importamos alguns subprodutos derivados.
A Emenda Constitucional n°. 9 (clique aqui), que flexibilizou o monopólio, foi o início de uma nova fase nessa área. Com ela tivemos novos agentes ingressando na exploração, estatais ou privadas, estrangeiras e nacionais, deram início a competição que nunca existiu no monopólio da Petrobras.
Frente a essa mobilização comercial a PETROBRAS se capitalizou na BOVESPA e na DowJones, se viu numa nova posição de responsabilidade frente aos novos acionistas, e ficou consideravelmente mais dinâmica. Com a perda da titularidade do monopólio, as áreas que a estatal já tinha explorado continuaram sob sua responsabilidade, o que ficou conhecido como rodada zero.
A estatal, agora vitaminada, conseguiu extrair cada vez mais petróleo, de forma mais eficiente, e agora mais do que nunca virou agente dominador do mercado. Seu know-how é imprescindível às estrangeiras inexperientes, como a GALP (portuguesa) e a BP (inglesa) que formaram consórcio financeiro com a Petrobras e foram 'sorteadas' com as áreas do pré-sal Tupi e Júpiter.
A proposta da nova estatal é muito simples: as áreas do pré-sal que não foram licitadas serão destinadas a nova estatal, enquanto que as já licitadas permanecerão sob as regras atuais. A nova estatal ao que tudo indica será enxuta, com menos de cem funcionários, e como terá capital 100% estatal será totalmente legal à ANP transferir os blocos do pré-sal não licitados para a mesma, afinal ambos são entes da União.
A 'nova legislação', que na verdade será uma nova opção contratual, dará a essa nova estatal a gestão e não a exploração da nova fronteira petrolífera. Ela contratará com quem melhor remunerar a União. Como dito, se uma jazida for muito rentável e de 'fácil exploração' nada impede de que se estabeleça a remuneração de 84%. Igualmente, uma jazida fraca pode ser até comercialmente inviável se instituírem 5% de participação especial. Cada jazida é única, caso em que a legislação deve ter uma gama de opções contratantes.
Outra crítica veemente que faço ao artigo da Sra. Guilhermina é a de que o Brasil deveria seguir o exemplo da Índia e China se 'auto-infraestruturando'. Concordo que parte da nova riqueza seja direcionada para a infra-estrutura nacional, o que não podemos é usar como modelo países que apesar do sucesso econômico, são um fracasso enquanto modelo social-democrático. Na China você não poderia sequer escrever um artigo como esse sem ser preso, e sob essas condições eu me recuso a me espelhar. No decorrer de seu artigo também vemos comparações com países como Irã, Venezuela, Rússia e Malásia. Esses países são exemplos do que devemos fazer, fazermos absolutamente tudo ao contrário.
Por fim a Sra. Guilhermina usa de argumentos inconstitucionais quando discrimina empresas estrangeiras, quando defende que a ANP atua em favor de terceiros e quando coloca que o país deveria seguir o exemplo de países fechados e ditaduras disfarçadas. Não é preciso nem discorrer longos pensamentos sobre a vedação à discriminação entre empresa nacional e a estrangeira legalmente constituída em território nacional; nem sobre o total desconhecimento em relação ao papel da ANP como entidade pública da administração indireta, prestadora de serviços de total acordo com os bons princípios administrativos da probidade e impessoalidade, colocando o interesse público nacional acima de qualquer suspeita; nem há de se falar na comparação com ditaduras disfarçadas, em que seus governantes usam os petrodólares para fins ilícitos, errôneos e corroem suas economias, prejudicando ainda mais suas populações; Também não é necessário muito discorrer sobre o 'protecionismo' comercial do país.
O Brasil é um país em transformação e caminha para o progresso, com ou sem o pré-sal. Ao que tudo indica estamos trilhando o progresso. Nesse momento o importante é agir e não especular, o país precisa mais do que nunca deixar claro que o controle dos gastos públicos é obrigação aos governantes.
Enfim, e em arremedo de conclusão, não há de se apontar qualquer contradição ou mesmo inconstitucionalidade da Lei do Petróleo, sob pena de afrontar posições já consolidadas tanto pelos cientistas do direito que atuam diariamente na matéria, como também os tribunais nacionais que, por muitas vezes, já se posicionaram em relação a tal matéria.
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*Pesquisador do PRH - 36 - Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis
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