O veto presidencial e a necessidade dos sindicatos prestarem contas ao Tribunal de Contas da União sobre a contribuição sindical
Francisco Ribeiro Mendes*
Foi bastante noticiado através dos meios de comunicação o veto presidencial ao artigo 6º do Projeto de Lei nº. 1990/07 (nº. 88/07 no Senado Federal), que "dispõe sobre o reconhecimento formal das centrais sindicais para os fins que especifica, altera a Consolidação das Leis do Trabalho - CLT (clique aqui), aprovada pelo Decreto-Lei nº. 5.452, de 1º de maio de 1943, e dá outras providências".
O artigo 6º do Projeto de Lei nº. 1.990/07 estabelecia a necessidade das unidades sindicais prestarem contas ao Tribunal de Contas da União, em face da percepção da contribuição sindical1, nos seguintes termos:
"Art. 6º Os sindicatos, as federações e as confederações das categorias econômicas ou profissionais ou das profissões liberais e as centrais sindicais deverão prestar contas ao Tribunal de Contas da União sobre a aplicação dos recursos provenientes das contribuições de interesse das categorias profissionais ou econômicas, de que trata o art. 149 da Constituição Federal (clique aqui), e de outros recursos públicos que porventura venham a receber."
Referido projeto, aprovado pelo Senado e Câmara dos Deputados, foi sancionado com a supressão do artigo acima transcrito por veto do Presidente República. O aludido projeto foi transformado na Lei nº. 11.648/082 (clique aqui) , publicada em 31 de março de 2008, mesma data do veto, através de edição extra do Diário Oficial da União.
Sem olvidar do fato que a Lei nº. 11.648/2008 representa um marco histórico para o movimento sindical, necessário analisar mais a fundo o veto presidencial ao seu artigo sexto que, a nosso ver, adiante-se, não se coaduna com o Princípio Republicano.
Nessa esteira, necessário traçar breve panorama sobre os aspectos que permeiam o trato da matéria.
Veto Presidencial
O processo legislativo é previsto e disciplinado, em linhas gerais, pela Constituição Federal. As espécies normativas vêm previstas no art. 59 do Texto Maior. Já o veto presidencial, conforme narrado, é previsto no art. 663 da Constituição Federal.
Manoel Gonçalves Ferreira Filho4 esclarece que o veto parcial foi uma originalidade prevista na reforma constitucional de 26. Com a inserção do instituto, visa-se permitir ao Presidente expungir, dos textos legislativos, disposições que não guardem relação com a matéria regulada ou que resultem de chantagem política, acrescentados maliciosamente durante o debate parlamentar.
O mesmo autor5 salienta que no caso de veto parcial apenas o texto vetado é submetido ao reexame do legislativo, sancionando-se o resto do projeto.
Portanto, estamos diante de situação na qual o 'veto parcial' fica pendente de apreciação por parte do Poder Legislativo, pelo prazo de trinta dias (art. 66, §4º CF/88). Não sendo apreciado no prazo trintídio, ocorre o chamado trancamento de pauta, devendo o Legislativo apreciar o veto na ordem do dia da sessão imediatamente posterior ao término do prazo, ficando suspensas as outras votações até apreciação final do veto.
Nos termos do artigo 104 do Regimento Comum do Congresso Nacional:
Art. 104. Comunicado o veto ao Presidente do Senado, este convocará sessão conjunta, a realizar-se dentro de 72 horas, para dar conhecimento da matéria ao Congresso Nacional, designação da Comissão Mista que deverá relatá-lo e estabelecimento do calendário de sua tramitação.
§ 1º O prazo de que trata o § 4º do art. 66 da Constituição será contado a partir da sessão convocada para conhecimento da matéria.
§ 2º A Comissão será composta de 3 Senadores e 3 Deputados, indicados pelos Presidentes das respectivas Câmaras, integrando-a, se possível, os Relatores da matéria na fase de elaboração do projeto.
Desta forma, verifica-se, no caso concreto ora tratado, que até o dia 15 de maio do corrente poderá o Legislativo Federal, por maioria absoluta dos Deputados e Senadores, em voto secreto, derrubar o veto presidencial, fazendo valer a disposição do art. 6º do Projeto 1990/2007, agora Lei nº. 11.648/2008.
Razões do Veto
Consoante as razões aduzidas no veto presidencial, depreende-se que o Presidente da República, por força do § 1º do artigo 66 da Constituição Federal, interpretou como inconstitucional o dispositivo retro mencionado, consoante mensagem encaminhada ao Presidente do Senado Federal6.
Fundamentou Sua Excelência, em síntese, que "o art. 6º viola o inciso I do art. 8º da Constituição da República", in verbis:
Art. 8º É livre a associação profissional ou sindical, observado o seguinte:
I - a lei não poderá exigir autorização do Estado para a fundação de sindicato, ressalvado o registro no órgão competente, vedadas ao Poder Público a interferência e a intervenção na organização sindical;
Verifica-se, portanto, que o veto presidencial se pautou pelo acatamento ao Princípio da Autonomia Sindical, o qual, conforme, data vênia, erroneamente se interpretou, estaria "ameaçado" pela fiscalização do Tribunal de Contas da União.
Nessa linha de raciocínio, poder-se-ia imaginar um cenário no qual também as Universidades Públicas deixarão de prestar contas em nome da autonomia universitária (art. 207 da CF/88). Depois delas, o Executivo e o Judiciário deixarão de prestar contas ao Tribunal de Contas da União, em nome da independência dos 'Poderes' (art. 2º). No fim dos tempos, com os Tribunais de Contas já às moscas, nem mesmo aqueles que recebem verbas por força da Lei de Incentivo à Cultura vão prestar contas, porque, afinal, gozam de liberdade de criação cultural (art. 5º, IX).
Vê-se, de logo, que não se pode acatar a adoção de critérios discriminativos considerando as condições específicas e a natureza peculiar de cada ente moral, a fim de se criar exceções ao controle do Tribunal de Contas da União.
Visto este aspecto, imperioso elucidar qual o conteúdo jurídico do Princípio da Autonomia Sindical.
O Princípio da Autonomia Sindical
Nos dizeres de Mozart Victor Russomano, "não se pode falar em liberdade sindical absoluta sem se admitir que exista, em determinado sistema jurídico, sindicalização livre, autonomia sindical e – em nosso juízo – pluralidade sindical"7.
Vê-se, portanto, que são três os aspectos que norteiam a liberdade sindical. Com efeito, interessa-nos, neste momento, analisar especificamente o princípio da autonomia sindical, consagrado no inciso I do artigo 8º da Constituição Federal.
Nessa esteira, Russomano ensina que o princípio da autonomia sindical significa que o sindicato "é o senhor único de suas deliberações, não podendo ficar submetido ao dirigismo exercido por forças ou poderes estranhos à sua organização interna".
Na seqüência, concluindo a sua lição, o mesmo autor faz relevante ressalva, narrando que "o Estado tem o direito (e o dever, inclusive) de exercer vigilância sobre o comportamento dos sindicatos, em defesa de suas próprias finalidades sociais".Por fim, ressalta que "não há como negar ao Estado competência para intervir na vida sindical, a fim de normalizar seu funcionamento e ajustá-lo ao fiel desempenho de sua missão histórica".
Como ocorre, é assente na doutrina que a autonomia sindical possui limites, estando circunscrita ao interesse público que a legitima, portanto, o Estado se encontra incumbido de fiscalizar o uso da verba a que fazem juz os sindicatos, notadamente visando garantir o cumprimento da sua função social.
Da competência e fiscalização pelo Tribunal de Contas da União
No Brasil, o Tribunal de Contas da União surgiu em 7 de novembro de 1890, por iniciativa do então Ministro da Fazenda, Rui Barbosa, através do Decreto nº. 966-A, norteado pelos princípios da autonomia, fiscalização, julgamento, vigilância e energia
Logo após, ganhou sede constitucional, através do artigo 89 da Constituição da República de 24 de fevereiro de 1891, constando, de lá para cá, em todas as Constituições Nacionais.
A Constituição Federal de 1988 trouxe novidades de extrema relevância no que se refere à fiscalização externa dos atos de natureza contábil, financeira e orçamentária do Poder Público, incluindo-se aqueles praticados pela Administração Pública seja Direta ou Indireta.
Consoante nos ensina Carlos Ayres Britto, "o Tribunal de Contas da União não é órgão do Congresso Nacional, não é órgão do Poder Legislativo". Com base nessa premissa, o eminente doutrinador assevera "que os julgamentos legislativos se dão por um critério subjetivo de conveniência e oportunidade, critérios, esse, que é forma discricionária de avaliar fatos e pessoas. Ao contrário, pois, dos julgamentos a cargo dos Tribunais de Contas, que só podem obedecer a parâmetros de ordem técnico-jurídica; isto é, parâmetros de subsunção de fatos e pessoas à objetividade das normas constitucionais e legais"8.
Para Valmir Campelo, "o TCU é hoje, no ordenamento jurídico brasileiro, o ente máximo de auxílio ao Congresso Nacional no controle externo da administração pública federal"9. Ainda, necessário reconhecer que o Tribunal de Contas da União é uma Corte autônoma, vinculada ao Poder Legislativo, dotada de competência própria, sendo certo que suas Decisões fazem coisa julgada administrativa.
A competência do Tribunal de Contas da União, de cunho constitucional, saliente-se, está consagrado no artigo 71 da Carta Magna, neste sentido, se depreende que uma lei infraconstitucional não possui o condão de afastar a competência do Tribunal de Contas da União.
Não obstante, com a promulgação da Lei Orgânica do TCU, Lei nº. 8.44310, de 16 de julho de 1992 (clique aqui), restaram definidas a estrutura e o funcionamento do órgão. Ainda, não se escusa ressaltar que leis diversas acabaram por conferir ao TCU novas atribuições, como exemplo cita-se a Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar nº. 101, de 4 de maio de 2000 (clique aqui).
Sem olvidar das atribuições conferidas ao Tribunal de Contas da União, consoante o parágrafo único do artigo 70 da Carta Magna, tem o dever de prestar contas "qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária".
Com efeito, Valmir Campelo leciona que "as competências do TCU podem ser agrupadas em oito grandes categorias, que podem ser denominadas funções: fiscalizadora, judicante, sancionadora, consultiva, informativa, corretiva, normativa e de ouvidoria"11.
Desta forma, constata-se que são diversos os meios de atuação do TCU, sendo certo que, por meio de nenhum deles a Egrégia Corte de Contas interfere no mérito administrativo, ou seja, no juízo de conveniência e oportunidade sobre a gestão das pessoas que se submetem ao seu crivo.
Por outro lado, os meios postos à disposição dos contribuintes, no intuito de fiscalizar o uso do dinheiro público que lhes é reclamado, não são hábeis a coibir a má gestão financeira dos sindicatos.
A importância da auditoria pública, in casu, que deve ser realizada pelo Tribunal de Contas da União, além de ser medida preventiva, é de suma importância para impedir e punir desvios de finalidade, estabelecida na lei e nos estatutos, por parte dos dirigentes sindicais.
Ainda, imperioso salientar que o contribuinte também arca com o custo de manter o Tribunal de Contas, com sua estrutura física e quadro operacional, ao dispor, justamente, dos interesses da coletividade, notadamente na fiscalização do bem público.
Neste sentido, Carlos Ayres Brito12 ensina que "tão elevado prestígio conferido ao controle externo e a quem dele mais se ocupa, funcionalmente, é reflexo direto do princípio republicano".
Princípio Republicano
O Princípio Republicano está presente em incontáveis passagens, dentro de nosso texto constitucional, a começar pelo seu artigo 1º, que estabelece:
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:
Trata-se de Princípio inequivocamente estruturante de nosso ordenamento jurídico, portanto, inafastável pelas autoridades incumbidas em promover a aplicação das normas constitucionais e infraconstitucionais.
Neste particular, valiosa é a lição de Geraldo Ataliba13, no que tange à incidência do Princípio Republicano no controle de gastos de verbas públicas, ao afirmar ser "imperativo interpretar todos os preceitos constitucionais pertinentes ao controle financeiro e fiscalização orçamentária, bem como referentes à responsabilidade pelos bens e valores públicos, à luz das exigências do princípio republicano".
Na seqüência, o renomado autor14 assevera:
"A Constituição atribui primordialmente ao Congresso Nacional o exercício da fiscalização financeira e orçamentária (art. 70) da União, postulando idêntica função, no âmbito dos Estados, para as Assembléias Legislativas (arts. 34, VII, "a" e "d", e 75). Por outro lado, prevê que o Legislativo será auxiliado tecnicamente, no desempenho dessas atribuições, pelo Tribunal de Contas (art. 71).
Ao tipo de controle assim desempenhado atribui-se a qualificação de 'controle externo', que compreende atividade de auditoria financeira e orçamentária e 'julgamento das contas dos administradores e demais responsáveis por bens e valores públicos'."
Como se vê, não há falar em Princípio Republicano sem falar em controle de bens públicos. E não há falar neste sem pensar a incidência daquele.
Para Roque Antonio Carrazza15, em lição sobre o princípio republicano e tributação, "em termos genéricos, é que, numa República, o Estado, longe de ser o senhor dos cidadãos, é o protetor supremo de seus interesses materiais e morais".
Nessa esteira, não há no presente caso, como entendeu o Presidente da República, quaisquer conflitos de princípios constitucionais, o princípio da autonomia sindical, assaz importante no Estado Democrático de Direito, não será mitigado, nem muito menos afastado ante o Princípio Republicano, que legitima a atuação do Tribunal de Contas da União no zelo da res publica.
Assim, necessário analisar qual a natureza jurídica da contribuição sindical, notadamente se esta se reflete em coisa pública.
Da natureza tributária da contribuição sindical trasladada em res publica
Conforme preceitua o artigo 3º do Código Tributário Nacional, "tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada".
Os tributos brasileiros são classificados, segundo Geraldo Ataliba16, em impostos, taxas e contribuições. Os impostos são tributos não vinculados, isto é, independem de qualquer atividade estatal, e seu recolhimento não tem qualquer finalidade específica. Já as taxas e as contribuições são destinadas ao custeio de determinada atividade, seja ela direta ou indiretamente relacionada ao contribuinte.
Nos termos do artigo 149 da Constituição Federal, "compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas...". Daí serem tributos vinculados.
Wagner Balera conceitua "contribuição como os tributos destinados a custear despesas decorrentes da atuação da União no interesse das categorias profissionais ou econômicas e de sua intervenção nos domínios econômico e social"17.
Neste sentido, como é cediço, a Carta Política abarcou duas espécies de contribuições corporativas: a confederativa (art. 8º, IV da CF) e a sindical (art. 8º, IV, c/c art. 149 da CF e Capítulo III da CLT).
Como bem anotou o Pretório Excelso:
"A contribuição confederativa, instituída pela assembléia geral — CF, art. 8º, IV — distingue-se da contribuição sindical, instituída por lei, com caráter tributário — CF, art. 149 — assim compulsória. A primeira é compulsória apenas para os filiados do sindicato". (RE 198.092, Rel. Min. Carlos Velloso, julgamento em 27-8-96, DJ de 11-10-96)18.
Ratificando posicionamento, a Súmula nº. 666 do STF dispõe que a contribuição confederativa de que trata o art. 8º, IV da Constituição só é exigível dos filiados ao sindicato respectivo.
Para o Ministério do Trabalho e Emprego19:
"A contribuição sindical está prevista nos artigos 578 a 591 da CLT. Possui natureza tributária e é recolhida compulsoriamente pelos empregadores no mês de janeiro e pelos trabalhadores no mês de abril de cada ano. O art. 8º, IV, in fine, da Constituição da República prescreve o recolhimento anual por todos aqueles que participem de uma determinada categoria econômica ou profissional, ou de uma profissão liberal, independentemente de serem ou não associados a um sindicato. Tal contribuição deve ser distribuída, na forma da lei, aos sindicatos, federações, confederações e à "Conta Especial Emprego e Salário", administrada pelo MTE. O objetivo da cobrança é o custeio das atividades sindicais e os valores destinados à "Conta Especial Emprego e Salário" integram os recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador". (negrito aposto)
Desde logo, vê-se que a contribuição prevista na Lei nº. 11.648/08, possui natureza tributária, já que o produto de sua arrecadação, cogente por força de lei, é destinado ao cumprimento das finalidades que ensejaram sua criação.
Com efeito, os recursos financeiros de que trata o art. 6º da Lei nº. 11.648/08, ora vetado, por sua natureza tributária, integram o patrimônio público (res publica), estando, neste sentido, adstrito à prestação de contas nos termos do artigo 70 da Carta Magna.
Da fiscalização pelo Ministério do Trabalho
Após o veto presidencial ao artigo 6º do Projeto de Lei nº. 1990/07, muito se falou que este posicionamento do Executivo não resultaria em prejuízo a coisa pública, sob o fundamento de que o Ministério do Trabalho e Emprego estaria habilitado para fiscalizar o uso do tributo sindical.
Contudo, consoante se pode extrair da Seção VII da Consolidação das Leis do Trabalho, que trata da gestão financeira dos sindicatos e sua fiscalização pelo Ministério do Trabalho e Emprego, conclui-se que o MTE, em verdade, apenas está apto a expedir "instruções e modelos, bem como plano de contas" para auxiliar na formulação dos orçamentos das entidades sindicais.
Conforme se pode extrair do portal eletrônico do Ministério do Trabalho e Emprego20, "compete ao MTE expedir instruções referentes ao recolhimento e à forma de distribuição da contribuição sindical". Ainda, "o Ministério do Trabalho e Emprego é o órgão competente para conceder o Registro Sindical à organização representativa de categoria profissional ou econômica, com o fim precípuo de zelar pela unicidade sindical".
Vê-se, portanto, que a competência do MTE está atrelada sim, ao repasse de informações para a Caixa Econômica Federal, no sentido de indicar quais entidades podem exercer as atribuições e prerrogativas a que se refere o artigo 1º da Lei 11.678/08, especialmente para fins de destinação do tributo sindical.
Com efeito, não se vislumbra em nenhum momento que o Ministério do Trabalho e Emprego possua competência, meios e mecanismos, nem muito menos traquejo técnico para fiscalizar a gestão dos recursos da contribuição sindical por parte dos sindicatos, federações, confederações e centrais sindicais.
Conclusão
Por tudo, de se destacar que o contribuinte é o principal interessado na atuação das unidades sindicais, pois, além de ser seu provedor através da contribuição sindical, é seu beneficiário direto, desde que, ressalte-se, a entidade cumpra com a sua função precípua.
O princípio da máxima efetividade impõe a escorreita aplicação do erário, em que pese limitado, mas que suga o bolso do contribuinte, neste sentido, o máximo de fiscalização resultará num mínimo de burla aos fins que legitima a autonomia sindical.
Com efeito, os órgãos de controle externo estão em constante evolução, sendo mecanismo imprescindível de cidadania, atuando como precursor na fiscalização da escorreita e eficaz utilização do erário.
Poder-se-ia até cogitar que a fiscalização do tributo sindical venha a ser exercida pela Corregedoria Geral da União. Contudo, a CGU é órgão do Governo Federal, portanto, interno, responsável por assistir direta e imediatamente ao Presidente da República, não se enquadrando, a nosso ver, como o órgão adequado a desempenhar referida tarefa, diante do pouco amadurecimento das nossas instituições e práticas políticas.
Por outro lado, o poder judicante e sancionador do Tribunal de Contas da União, órgão constitucionalmente estabelecido para fiscalizar a res publica, se pautando por parâmetros de ordem técnico-jurídica, incapaz, portanto, de resultar em qualquer ingerência sobre a autonomia sindical, com o devido acatamento aos princípios constitucionais do contraditório e ampla defesa, credenciam referida Corte como assaz hábil para corresponder as expectativas dos contribuintes em face da necessidade de boa gestão do tributo que lhes é imputado.
A coisa pública – contribuição sindical –, justamente pela sua natureza, não pode ser tratada com o desdém como pretende impor o veto de Sua Excelência, que pediu "a Deus" para que os sindicalistas fiscalizem o seu uso.
Evidentemente, o dever de esclarecer como foi gasto o dinheiro público reside na basilar noção de que a verba tirada dos particulares, por ato imperativo do Estado, não pode prestar-se ao custeio de interesses privados, livres de qualquer compromisso com a coletividade. É dizer, não se admite que o Estado retire dos contribuintes para colocar nos cofres de quem pretenda gastar como quer e bem entende, dando margem a todo tipo de benefícios pessoais.
Assim, mesmo prevalecendo à interpretação de Sua Excelência, as centrais sindicais jamais poderão se escusar de prestar contas das parcelas do tributo sindical a que fazem juz, sob pena de inevitável vilipêndio ao artigo 70 da Constituição Federal.
Tal conclusão é decorrência lógica do inafastável Princípio Republicano, conformador do Estado e, portanto, cogente nos seus mais diversos aspectos.
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1 Conforme previsto no Capítulo III da Consolidação das Leis do Trabalho, Decreto-Lei nº 5.452, de 1º de maio de 1943. Saliente-se que a CLT, através do seu artigo 578, denomina referida contribuição de “imposto sindical”.
2 (clique aqui)
3 Art. 66. A Casa na qual tenha sido concluída a votação enviará o projeto de lei ao Presidente da República, que, aquiescendo, o sancionará.
§ 1º - Se o Presidente da República considerar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário ao interesse público, vetá-lo-á total ou parcialmente, no prazo de quinze dias úteis, contados da data do recebimento, e comunicará, dentro de quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto.
4 Curso de Direito Constitucional. 29ª Ed., 2002. São Paulo: Saraiva. p. 193.
5 Ob. Cit. P. 194.
6 Mensagem nº 139, de 31 de março de 2008.
(...)
Art. 6º
"(...)"
Razões do veto
"O art. 6º viola o inciso I do art. 8o da Constituição da República, porque estabelece a obrigatoriedade dos sindicatos, das federações, das confederações e das centrais sindicais prestarem contas ao Tribunal de Contas da União sobre a aplicação dos recursos provenientes da contribuição sindical. Isto porque a Constituição veda ao Poder Público a interferência e a intervenção na organização sindical, em face o princípio da autonomia sindical, o qual sustenta a garantia de autogestão às organizações associativas e sindicais."
Essas, Senhor Presidente, as razões que me levaram a vetar o dispositivo o acima mencionado do projeto em causa, as quais ora submeto à elevada apreciação dos Senhores Membros do Congresso Nacional.
Brasília, 31 de março de 2008. (grifo não presente no original)
7 Russomano, Mozart, Victor. Princípios Gerais de Direito Sindical, 2ª edição, Editora Forense, pg. 70 e SS.
8 O novo Tribunal de Contas, órgão protetor dos direitos fundamentais. Alfredo José de Souza et al.; O Regime Constitucional dos Tribunais de Contas. Ed. Fórum. Belo Horizonte. 2004. p. 176.
9 O novo Tribunal de Contas, órgão protetor dos direitos fundamentais. Alfredo José de Souza et al.; O Tribunal de Contas no Ordenamento Jurídico Brasileiro. Ed. Fórum. Belo Horizonte. 2004. p. 162.
10
11 et. seq.
12 et. seq. p. 189.
13 Em República e Constituição, 2ª ed., Malheiros, 2001, p. 32.
14 Op. Cit., p. 83.
15 Curso de Direito Constitucional Tributário, 23ª Ed., Ed. Malheiros, São Paulo, 2006, p. 58.
16 Hipótese de Incidência Tributária. 6º Edição, Malheiros Editores, São Paulo, 2004, p. 147.
17 Curso de Direito Constitucional Tributário, 23ª Ed., Ed. Malheiros, São Paulo, 2006, p. 58.
18 Hipótese de Incidência Tributária. 6º Edição, Malheiros Editores, São Paulo, 2004, p. 147.
19 (clique aqui)
20 (clique aqui)
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*Advogado do escritório Dal Pozzo Advogados