O pedido de suspensão, típico incidente processual que consubstancia uma medida de contracautela em favor da defesa do interesse público, nos casos em que há risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas, está regulado em uma série de diplomas normativos, tais como: a) Art. 4º, da lei 8.437/92 (Dispõe sobre a concessão de medidas cautelares contra atos do Poder Público e dá outras providências.); b) Art. 15, da lei 12.016/09 (lei do Mandado de Segurança); c) Art. 16, da lei 9.507/97 (lei do Habeas Data); d) Art. 12, §1º, da lei 7.347/85 (lei da Ação Civil Pública) e e) Art. 25, da lei 8.038/90 (Institui normas procedimentais para os processos que especifica, perante o Superior Tribunal de Justiça e o Supremo Tribunal Federal.).
Tal instituto é desprovido de natureza recursal, na medida em que não se destina, à reforma, invalidação, esclarecimento ou a integração de uma decisão judicial1. O escopo do pedido suspensivo é obstaculizar a produção de efeitos de um pronunciamento jurisdicional capaz de ocasionar severos prejuízos à coletividade. Ademais, inexiste previsão legal que atribua ao pedido de suspensão natureza recursal, de tal sorte que fugiria à lógica da taxatividade.
Do mesmo modo, não é possível considerar o pedido de suspensão como um típico sucedâneo recursal, haja vista que a referida expressão, respeitada a vasta controvérsia que paira sobre o tema, é utilizada para se referir àqueles instrumentos que, a despeito de não serem considerados recursos, volvem-se a impugnar determinada decisão judicial. Nesse sentido, a finalidade do sucedâneo é parelha a dos instrumentos recursais, ou seja, busca-se a reforma/invalidação de uma decisão judicial2. Portanto, é descabido alocar o pleito suspensivo na categoria jurídica dos sucedâneos recursais.
Superadas as discussões quanto à natureza jurídica do instituto, cumpre assinalar que a competência para a apreciação do pedido de suspensão é do Presidente do Tribunal ao qual competir conhecer do respectivo recurso3. Assim, por exemplo, se o magistrado da Vara da Fazenda Pública de Alagoas profere uma decisão interlocutória que defere uma tutela provisória de urgência contra o Estado de Alagoas, o Presidente do Tribunal de Justiça de Alagoas - TJAL será o competente para analisar eventual pleito suspensivo direcionado pelo Poder Público, pois competiria ao TJAL julgar eventual agravo de instrumento interposto contra o pronunciamento jurisdicional.
Ressalte-se que, no exemplo acima exposto, caso o Presidente do TJAL indeferisse o pedido de suspensão, seria cabível agravo interno contra a decisão proferida, além de ser possível o direcionamento de novo pleito suspensivo ao Superior Tribunal de Justiça - STJ ou ao Supremo Tribunal Federal - STF, a depender, respectivamente, se se trata de matéria infraconstitucional ou constitucional.
É de bom alvitre destacar que esse eventual novo pedido de suspensão vertido ao STJ ou ao STF independeria, para o seu cabimento, da interposição do agravo interno ou, quando interposto este recurso, do seu regular processamento4.
Como visto, a legislação de regência atribui ao Presidente do Tribunal ao qual competir julgar o respectivo recurso a competência para deliberar sobre o pedido suspensão, abrindo espaço, portanto, para as discussões sobre a possibilidade de seu manejo no âmbito dos Juizados Especiais da Fazenda Pública, diante das peculiaridades da sua estrutura jurisdicional.
Em caráter preliminar, cumpre deixar claro que a competência atribuída aos Juizados Especiais Fazendários, nos termos do art. 2º, da lei 12.153/09, é absoluta. Assim, compete aos Juizados Especiais da Fazenda Pública processar, conciliar e julgar causas cíveis de interesse dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, até o valor de 60 (sessenta) salários-mínimos.
Percebe-se, nessa linha, que ao autor não é facultado optar pela tramitação de sua demanda no juízo comum ou no juizado especial, posto que, se a sua causa está enquadrada nos limites da lei 12.153/09, ela tramitará, obrigatoriamente, segundo os termos do procedimento especial.
Observando-se os lineamentos procedimentais dos Juizados Especiais da Fazenda Pública, é imperioso destacar que o duplo grau de jurisdição se corporifica no papel outorgado às Turmas/Colégios5 Recursais, as quais terão o papel de rever decisões proferidas por juízes singulares. Com efeito, na hipótese de ser interposto Recurso Inominado contra uma determinada sentença, haverá apreciação da pretensão recursal por um Colegiado composto por juízes em exercício no primeiro grau de jurisdição, preferencialmente integrantes do Sistema dos Juizados Especiais, em consonância com o que prevê o art. 17, da lei 12.153/09.
Evidencia-se, dessa forma, que as Turmas/Colégios Recursais dos Juizados Especiais da Fazenda Pública, assim como de todo o Microssistema dos Juizados Especiais, não se equiparam aos Tribunais de Justiça ou Tribunais Regionais Federais, possuindo estrutura, funcionamento e composição que refletem as especificidades do procedimento especial disposto nas leis 9.099/95, 10.259/01 e 12.153/09. Inclusive, vale destacar que não é possível a interposição de Recurso Especial contra as decisões proferidas pelas Turmas Recursais.
Frente ao exposto, emerge o seguinte questionamento: É possível verter à Turma Recursal um pedido de suspensão de uma decisão proferida por um juiz singular do Juizado Especial da Fazenda Pública?
A provocação se faz pertinente, pois, de acordo com o que fora descrito em linhas pretéritas, os diversos diplomas normativos que tratam do pedido de suspensão, especialmente a lei 8.437/92, dispõem que a competência para apreciação do requerimento é do Presidente do Tribunal ao qual couber conhecer do respectivo recurso.
Nesse diapasão, considerando que, na estrutura dos Juizados Especiais da Fazenda Pública, as Turmas Recursais estão alocadas enquanto instâncias de revisão, diferenciando-se, como se disse, dos Tribunais, é que se complexifica o debate sobre a acomodação do pleito suspensivo.
O pedido de suspensão é medida típica de contracautela voltada ao resguardo, como já mencionado anteriormente, do interesse público6, ou seja, busca-se evitar prejuízos potenciais à ordem, à saúde, à segurança e à economia, exsurgindo, portanto, como um instrumento salutar em qualquer tipo procedimento.
Imagine-se, a título exemplificativo, que, em determinado caso, é deferida uma tutela provisória que resulta no bloqueio de valores de certo ente federativo correspondente a 80% (oitenta por cento) do seu orçamento anual. Nessa hipótese, diante dos delineamentos da situação concreta, é possível vislumbrar grave risco não apenas à economia pública, mas a todo o complexo de medidas estruturantes de políticas voltadas à coletividade, de tal sorte que o uso do pedido de suspensão se apresenta como uma via adequada à contenção de danos.
Com a criação dos Juizados Especiais da Fazenda Pública, uma parcela substancial das demandas propostas contra os Estados, o Distrito Federal e os Municípios foi deslocada para essa estrutura do Poder Judiciário, ensejando, portanto, a necessidade de um maior aprofundamento quanto a todos aspectos da tramitação processual neste procedimento especializado.
No que pertine ao uso do pedido de suspensão nos Juizados Especiais da Fazenda Pública, é preciso sublinhar que não se vislumbram óbices ao seu manejo, de acordo com as seguintes razões:
- O pedido de suspensão é medida a ser utilizada em quaisquer tipos de procedimentos, nos casos que possam gerar grave lesão à ordem, saúde, segurança e economia, ou seja, não se poderia subtrair do Poder Público (principal legitimado ativo) a possibilidade de se valer do referido instrumento apenas porque houve a criação de um procedimento especializado, cuja competência é absoluta para apreciar causas envolvendo a Fazenda Pública. Se assim fosse, seria estabelecida uma distinção desarrazoada entre as demandas que tramitam na justiça comum e aquelas em apreciação nos juizados especiais fazendários. Ademais, inexiste legislativamente quaisquer vedações ao manejo do pleito suspensivo nos juizados, nem, tampouco, há incompatibilidade com o seu rito;
- O fato de os diplomas normativos que versam sobre o pedido de suspensão aludirem, quando do trato da competência, ao Presidente do Tribunal não significa o impedimento de interpretar tais enunciados legais, de acordo com a estrutura organizacional dos Juizados Especiais Fazendários. Assim, tendo em vista que a instância revisional ordinária, no procedimento especial dos juizados, é o Colegiado Recursal, compete ao Presidente deste órgão a análise dos pedidos de suspensão manejados pelos regulares legitimados7;
- O Supremo Tribunal Federal, diante da viabilidade de cabimento do Recurso Extraordinário contra as decisões proferidas pelas Turmas Recursais, admite o uso do pedido de suspensão, a ser apreciado pelo Presidente da Suprema Corte, com vistas a obstaculizar a produção de efeitos dos pronunciamentos dos Colegiados Recursais8. Percebe-se, portanto, que o pedido de suspensão não é instrumento alheio aos aspectos procedimentais dos Juizados Especiais Fazendários, de modo a evidenciar a autorização para o seu uso regular também nos casos em que se postula à Turma Recursal que suspenda os efeitos de uma decisão prolatada por juiz singular dos juizados.
Frente ao exposto, inexistem razões que possam afastar a aplicabilidade do pedido de suspensão nos Juizados Especiais da Fazenda Pública, pois a subtração deste incidente processual de contracautela pode significar, em muitos casos, prejuízo irreversível à ordem, saúde, segurança e economia públicas.
Basta imaginar uma situação hipotética na qual, à revelia de determinado enunciado normativo estadual, são prolatadas decisões judiciais, em processos plúrimos nos Juizados Especiais da Fazenda Pública, que determinam o restabelecimento de determinada gratificação a certa categoria de servidores. Tal caso revela a conveniência do uso do pedido de suspensão, até mesmo como fator de contenção de um deletério efeito multiplicador9 10.
Imprescindível, assim, que não seja tolhido o direito de utilização do pleito suspensivo, nos Juizados Fazendários.
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1 O conceito de recurso cunhado por José Carlos Barbosa Moreira é amplamente aceito pela doutrina processual brasileira: “Recurso é o remédio voluntário idôneo a ensejar, dentro do mesmo processo, a reforma, a invalidação, o esclarecimento ou a integração de decisão judicial que se impugna.” (MOREIRA, José Carlos Barbosa. Comentários ao Código de Processo Civil. Rio de Janeiro: Forense, 2013, p.233.)
2 No mesmo sentido, pronuncia-se Marcelo Abelha Rodrigues: “Neste ponto vale gizar, também, que o requerimento de suspensão de execução de decisão judicial não deve ser caracterizado como sucedâneo recursal, vez que, embora não sendo um recurso como os demais sucedâneos, destes difere porque não apresenta a finalidade recursal.” (RODRIGUES, Marcela Abelha. Suspensão de segurança: sustação da eficácia de decisão judicial proferida contra o Poder Público. 4ª ed. Salvador: Juspodivm, p. 99.). Acompanhando esses argumentos, há precedente do Superior Tribunal de Justiça:
AGRAVO INTERNO. SUSPENSÃO DE LIMINAR. GRAVE LESÃO À ORDEM, À ECONOMIA, À SAÚDE E À SEGURANÇA PÚBLICAS. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO. ANÁLISE DO MÉRITO DA CONTROVÉRSIA. PROPOSIÇÃO COMO SUCEDÂNEO RECURSAL. INVIABILIDADE.
1. O deferimento do pedido de suspensão está condicionado à demonstração de que a manutenção da decisão impugnada causa efetiva e grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.
2. A suspensão de segurança é medida excepcional que não tem natureza jurídica de recurso, razão pela qual não admite a devolução do conhecimento da matéria de mérito da controvérsia - no caso, relacionado ao retardamento do processo licitatório para construção do novo edifício sede do CREA-SP, em razão de liminar que suspendeu o edital do certame, por suposta nulidade.
3. Agravo interno provido. Pedido de suspensão indeferido. (STJ - AgInt na SLS n. 3.160/SP, relatora Ministra Maria Thereza de Assis Moura, Corte Especial, julgado em 21/6/2023, DJe de 3/7/2023.)
Em linha divergente, manifestam-se Fredie Didier Jr e Leonardo Carneiro da Cunha (DIDIER JR., Fredie. CUNHA, Leonardo Carneiro da. Curso de Direito Processual Civil. Vol. 3. 20ª ed. São Paulo: Juspodivm, 2023, p. 126.) e Araken de Assis (ASSIS, Araken. Manual dos recursos. 10ª ed. São Paulo, 2021, p. 1054.).
3 Essa previsão está estampada no caput do art. 4º, da Lei 8.437/92: Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.
4 Sobre o tema, existe precedente do Superior Tribunal de Justiça:
AGRAVO REGIMENTAL. SUSPENSÃO DE LIMINAR. PLEITO INDEFERIDO PELO PRESIDENTE DO TRIBUNAL A QUO. FORMULAÇÃO DE NOVO PEDIDO PERANTE O SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. AGRAVO INTERNO NA CORTE DE ORIGEM. DESNECESSIDADE.
Nos processos de incidência da Lei n. 8.437, de 30.6.1992, o ajuizamento de novo pedido de suspensão junto ao Superior Tribunal de Justiça, após negado o primeiro pelo Presidente do Tribunal a quo, não se condiciona à interposição ou ao julgamento de agravo interno na origem. Precedente: AgRg na SL n. 96-AM. Agravo provido, a fim de que seja decidido o mérito do pedido de suspensão. (AgRg na SLS n. 370/PE, relator Ministro Barros Monteiro, Corte Especial, julgado em 6/6/2007, DJ de 13/8/2007, p. 280.)
5 Segundo elucida Joel Dias Figueira Júnior, é preferível utilizar a expressão “Colegiado Recursal”: “Em outros termos, Turma designa um órgão integrante de uma Corte ou Tribunal e não um órgão em si mesmo; não há que falar em Turma sem a existência de órgão colegiado ao qual pertence, assim como não há colegiado sem Turma ou Câmara. Sem dúvida, é juridicamente mais adequado referirmo-nos a esses órgãos como Colégios Recursais. (FIGUEIRA JÚNIOR, Joel Dias. Juizados Especiais da Fazenda Pública. São Paulo: Saraiva, 2017, p. 300.
6 Sobre a necessidade de releitura do conceito de interesse público, mormente sob a perspectiva de sua aferição no caso concreto, recomenda-se a leitura do seguinte artigo: FRANCO, Marcelo Veiga; BORGES DO VALE, Luís Manoel. A superação do “interesse público” como conceito jurídico de aferição abstrata e apriorística: a contribuição do “consequencialismo prático” previsto no artigo 20 da LINDB. Revista Acadêmica da Faculdade de Direito do Recife - ISSN: 2448-2307, v. 93, n.2, p. 242-265 Out. 2021. ISSN 2448-2307. Disponível em: https://periodicos.ufpe.br/revistas/ACADEMICA/article/view/251451>
7 Acompanhando esta linha de raciocínio, manifesta-se Leonardo Carneiro da Cunha: “Se cabe recurso para a Turma Recursal, é possível o pedido de suspensão dirigido ao seu Presidente. Em outras palavras, ao Presidente da Turma Recursal cabe apreciar o pedido de suspensão intentado pelo Poder Público ou pelo Ministério Público contra decisão proferida no âmbito dos Juizados Especiais Federais ou dos Juizados Especiais da Fazenda Pública.” (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo. 20ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2023, p. 615.)
8 “Isso porque, conforme expressamente previsto na legislação de regência (Lei nº 8.437/92, art. 4º, caput e Lei nº 12.016, art. 15, caput), compete ao Presidente do Tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, apreciar eventuais pedidos de suspensão, previstos na referida legislação.
Assim, não detendo o Tribunal de Justiça do estado do Paraná competência recursal para conhecer de eventuais insurgências deduzidas contra decisões proferidas nos Juizados Especiais daquele estado, parece intuitivo que lhe falece competência para conhecer de pedidos de suspensão referentes a decisões oriundas desses Juizados.
Pouco importa, para tanto, a circunstância de que os pedidos de suspensão não são dotados de natureza recursal, pois a legislação que rege a matéria prevê, deforma expressa e sem possibilidade de dúvidas, que a competência para conhecer dos pedidos de suspensão se vincula à competência para conhecimento de eventuais recursos que vierem a ser interpostos nos autos.
Como é sabido, em face de decisões proferidas no âmbito dos Juizados Especiais, cabível se mostra, e sempre a depender da matéria em discussão, a interposição de recurso extraordinário, a ser dirigido a esta Suprema Corte e, assim, eventual pedido de suspensão, que tem por objeto a apontada decisão da 4ª Turma dos Juizados Especiais de Curitiba, apenas poderia ter sido endereçado a esta Suprema Corte.” (STF – Medida Cautelar na Reclamação nº 41.963 – Julgamento em 1º de julho de 2020) (Grifos nossos)
9 Em linha de convergência, já se pronunciou o STF: Agravo Regimental em Suspensão de Segurança. 2. Reconhecimento do direito à percepção de vantagem. Execução antes do trânsito em julgado. O Supremo Tribunal Federal pacificou o entendimento segundo o qual a incorporação de vantagens aos proventos ou à remuneração de servidores públicos, sem previsão orçamentária, enseja grave lesão à ordem pública. 4. Impõe-se a suspensão das decisões como forma de evitar o efeito multiplicador, que se consubstancia no aforamento, nos diversos tribunais, de processos visando ao mesmo escopo das ações objeto da presente discussão. Precedentes. 5. Agravo Regimental conhecido e não provido. (SS 3589 AgR, Relator(a): GILMAR MENDES (Presidente), Tribunal Pleno, julgado em 22/04/2010, DJe-091 DIVULG 20-05-2010 PUBLIC 21-05-2010 EMENT VOL-02402-03 PP-00490 LEXSTF v. 32, n. 378, 2010, p. 287-292) )(Grifos nossos)
10 Sobre o tema, é importante rememorar a redação do art. 4º, §8º, da Lei 8.437/92: Art. 4º. § 8o As liminares cujo objeto seja idêntico poderão ser suspensas em uma única decisão, podendo o Presidente do Tribunal estender os efeitos da suspensão a liminares supervenientes, mediante simples aditamento do pedido original.