Digressões sobre a legislação antiterrorismo e a Lei de Segurança Nacional

Terrorismo e crime político são conceitos diretamente relacionados. Em obra clássica sobre o tema, Heleno Fragoso conclui que "o terrorismo é um fenômeno essencialmente político" e que "pretender equiparar o terrorismo à criminalidade comum é desconhecer o seu sentido histórico e jurídico"¹. Por vezes, essa imbricada relação leva à criminalização de movimentos e ativistas políticos, considerados terroristas por governos – prática particularmente comum na repressão a movimentos de resistência a regimes autocráticos. Isso ocorreu no Brasil, por exemplo, com os movimentos de resistência à ditadura civil-militar de 1964-85, bem como, no resto do mundo, com grupos e ativistas pelos direitos civis, como os Panteras Negras, nos Estados Unidos, e até com estadistas como Nelson Mandela.

Essa experiência histórica nos leva a olhar com reservas e consternação às propostas de criação de tipos penais, leis, forças tarefas, ou outros mecanismos voltados ao chamado combate ao terrorismo. No Brasil, não faltaram alertas diante da proposta, dos debates e da aprovação da lei 13.260/2016 – a chamada Lei Antiterrorismo – e dos projetos subsequentes que têm por escopo emendá-la – sempre para ampliar a sua incidência. Agora, a bola da vez é um projeto de lei para reformar a legislação antiterrorismo e criar órgãos de inteligência e vigilância (PL 1595/2019) – projeto esse que, em meio aos debates sobre a inconstitucionalidade da Lei de Segurança Nacional, foi requentado e ganhou comissão especial para deliberação na Câmara dos Deputados². O tema merece algumas considerações.

No Brasil, é sintomático que – até a entrada em vigor da lei 13.260/2016 – a prática de atos terroristas era (e ainda é) tipificada no artigo 20 da Lei de Segurança Nacional (lei 7.170/1983) – muito embora o texto legal não tenha a cautela de descrever no que consistiriam esses atos, limitando-se a falar em "atos de terrorismo". Fruto da Doutrina de Segurança Nacional, implementada pela ditadura civil-militar de 1964-85, a Lei de Segurança Nacional tinha como objetivo principal, justamente, reprimir dissidentes e opositores políticos do regime, e sua leitura deve partir desse contexto.

Diversamente da experiência totalitária dos regimes nazi-fascistas europeus, as ditaduras civís-militares da América Latina não se calcavam na figura de algum líder, mas a substituíam por uma concepção tecnocrática da política e de uma institucionalidade balizada pela chamada Doutrina de Segurança Nacional³. Essa ideologia, por sua vez, é concebida a partir de duas premissas. A primeira, segundo a qual o mundo era dividido em dois blocos hegemônicos: um liderado pelos Estados Unidos, outro pela União Soviética. A segunda, de que mesmo em um país capitalista havia pessoas que propunham modelos sociais e ideologias do bloco oposto – e essas pessoas deveriam ser combatidas, neutralizadas e eliminadas. Dessas ideias decorrem as noções de inimigo interno, guerra interna e segurança nacional como modelos de política, inclusive, criminal⁴.

No Brasil, essa nova institucionalidade foi sendo implementada a partir do golpe de 64, materializando-se através da Constituição de 67, dos Atos Institucionais e das leis de segurança nacional – sendo a de 1983 a derradeira delas. Calcadas na doutrina da segurança nacional e no ímpeto de eliminar aqueles que pensam diferente, essas leis voltam o sistema de justiça criminal  contra dissidentes políticos⁵. Com o tempo, porém, a distinção entre a criminalidade política da comum vai ficando cada vez mais tênue, passando, enfim, o aparato de segurança nacional a voltar-se para toda a população, neutralizando não apenas a oposição existente, mas toda e qualquer oposição virtual que poderia vir a surgir das camadas populares da sociedade⁶.

É claro que a perseguição política na ditadura civil-militar não se deu apenas através dos canais institucionais criados pelo regime. Paralelamente a esses canais, havia um sistema penal subterrâneo, onde sistematicamente se praticava a tortura, o assassinato, o desaparecimento forçado, o sequestro, e toda e qualquer forma de intimidação e de eliminação de inimigos políticos⁷.

Mas a institucionalidade formada a partir da doutrina de segurança nacional é importante para se compreender que a lei 7.710/1983 teve como objetivo principal a perseguição e criminalização de opositores políticos como forma de eliminar toda e qualquer dissidência e perpetuar os grupos golpistas no poder. E foi esse propósito que a lei cumpriu durante a ditadura civil-militar – existindo comoventes relatos do advogado e professor Heleno Fragoso sobre processos políticos da época, em sua obra Advocacia da Liberdade⁸.

Enganaram-se, porém, aqueles que, com o fim da ditadura e a promulgação da Constituição de 1988, apostaram na revogação ou no desuso da Lei de Segurança Nacional de 1983.

Mesmo sob os ares e promessas democráticas da Constituição de 1988, a Lei de Segurança Nacional seguiu – e segue – sendo utilizada pelas agências de persecução penal. E segue sendo utilizada sob as mesmas premissas e com a mesma finalidade de trinta anos atrás: reprimir movimentos políticos.

Um dos episódios emblemáticos de uso da Lei se Segurança Nacional para reprimir movimentos sociais, já sob a égide da Constituição de 1988, ocorreu em 2008. Tratou-se de ação penal movida pelo Ministério Público Federal contra participantes do Movimento dos Trabalhadores Rurais sem Terra – MST, por decorrência da ocupação da Fazenda Coqueiros, em Carazinho, no Rio Grande do Sul. Na ocasião, o Ministério Público Federal imputou aos sem terra os tipos penais dos artigos 16, 17, 20 (atos de terrorismo) e 23 da Lei de Segurança Nacional. Para tanto, a acusação valorou as finalidades políticas do MST, afirmando que a ocupação tinha por objetivo forçar o governo federal a promover uma reforma agrária "na marra", dizendo que os sem terra utilizariam táticas de guerrilha, e acusando o movimento de buscar edificar um Estado paralelo, com suporte de grupos internacionais, etc.

Sobre o episódio, há minuciosos estudos de caso, como o de Fernanda Vieira⁹ e o de Davi Tangerino, Salo de Carvalho e Fabio Roberto D'Ávila¹⁰.

Por outro lado, o uso da Lei de Segurança Nacional para criminalizar opositores políticos ganhou novos contornos a partir do governo Bolsonaro. Saudosistas e incentivadores do terrorismo de Estado e da ditadura civil-miliar, o presidente e seus seguidores estimulam a abertura de investigações policiais contra aqueles que os criticam, acusando-os por crimes contra a segurança nacional. Assim, ora originadas de representações partidas do ministério da Justiça, ora iniciadas por delegados de polícia que, diante do quadro político, sentem-se confortáveis para tanto, pululam inquéritos e ações criminais contra críticos do governo, instaurados a partir da Lei de Segurança Nacional.

A prática vem ganhando a atenção da sociedade, e a Folha de São Paulo publicou estudo sobre o aumento do número de investigações balizadas na Lei de Segurança Nacional durante esse período¹¹. Os alvos são políticos de oposição, como o ex-presidente Lula¹², chargistas e jornalistas como Renato Aroeira, Ricardo Noblat¹³ e Hélio Schwartsman¹⁴, pessoas públicas, como o youtuber Felipe Neto, e tantas outras pessoas e ativistas que, em algum momento, manifestaram-se criticamente ao governo – chegando a ser investigadas, detidas ou presas.

A ilegitimidade e inconstitucionalidade dessa prática é evidente. E a Lei de Segurança Nacional tem mais um encontro marcado com o Supremo Tribunal Federal, que debruçar-se-á sobre sua constitucionalidade ao julgar as ADPFs 797 e 799, ajuizadas, respectivamente, pelo Partido Trabalhista Brasileiro e pelo Partido Socialista Brasileiro – seguidas de outras ações semelhantes propostas por outros partidos. Na ocasião, espera-se, o Supremo deve declarar inconstitucional e suspender a eficácia de dispositivos da Lei de Segurança Nacional que permitem esse tipo de uso autoritário do sistema de justiça criminal.

E é exatamente nesse contexto que devemos voltar as atenções para as iniciativas do Congresso Nacional, especialmente àquelas que propõem a reforma da legislação antiterrorista do país. Corremos riscos de que o entulho autoritário da doutrina de segurança nacional – agora sob o escrutínio do Supremo Tribunal Federal – seja sorrateiramente reintroduzido ao ordenamento jurídico, com nova roupagem, através desse tipo de legislação.

Aliás, o recrudescimento da legislação de terrorismo, com o objetivo confesso de neutralizar opositores políticos, é uma dos intentos declarados de Bolsonaro, desde a campaha eleitoral. Lembremos, por exemplo, quando, ainda candidato, ele defendeu ampliar o escopo da Lei Antiterrorismo para criminalizar o MST e o MTST¹⁵. Ou lembremos que, diante de protestos e mobilizações sociais, a base governista propôs o PL 3019/2020, que amplia a Lei Antiterrorismo para considerar movimentos "antifas" ou "antifascistas" como organizações terroristas.

Mas, – pode perguntar-se o leitor – como a legislação antiterrorismo poderia reverter-se em instrumento de criminalização política? Essa não seria uma possibilidade remota? Realmente corremos esse risco?

As lições de Heleno Fragoso sobre a natureza política do crime de terrorismo nos dão pistas disso. E isso é especialmente agravado quando nos defrontamos com os problemas vivenciados mundo afora nas tentativas de elaborar taxativamente algum tipo penal de terrorismo – problemas que decorrem da própria dificuldade de se definir juridicamente o fenômeno.

Afinal, o que é terrorismo? Certamente, podemos citar exemplos e episódios que, sem sombra de dúvidas, constituem terrorismo: os ataques de 11 de semtembro de 2001, nos Estados Unidos, atentados a bomba em trens, etc. Mas citar exemplos não é o mesmo que definir. Que elementos constituem, juridicamente, um ato terrorista? O que diferencia um ato terrorista de um não terrorista? Agentes do Estado podem incorrer em terrorismo? Enfim, qual é o limite entre uma ação terrorista e uma conduta atípica para essa definição?

O termo terrorismo – e a qualidade "terrorista" – nem sempre significou a mesma coisa. Na verdade, seu significado costuma mudar conforme o inimigo que se busca combater. Originalmente concebido como uma prática de Estado, no período do Terror da Revolução Francesa, o termo passou a abranger iniciativas revolucionárias de caráter marxista e anarquista na Europa e nos Estados Unidos, entre o Século XIX e a Primeira Guerra Mundial; correspondeu a movimentos nacionalistas e de libertação nacional contra o colonialismo, no Século XX; foi empregado contra movimentos de resistência a ditaduras; e, agora, é comumente empregado no sentido de um terrorismo internacional vinculado à questão islâmica¹⁶.

Outro elemento que dificulta a definição jurídica de terrorismo é a tentativa de se alcançar um conceito universal definitivo – o que decorre da internacionalização da chamada "guerra ao terrorismo", a partir do Século XXI, encabeçada pelos Estados Unidos. O problema é que a luta política e as ações violentas que a permeiam manifestam-se de formas diversas nos diferentes locais do planeta. Por isso, nem sempre a ideia típica de terrorismo de um lugar será igual à de outro. O resultado é que, ao se elaborar uma lei penal antiterrorista visando uma definição universal para o fenômeno, ou o tipo penal fica restrito e deixa de abarcar condutas que poderiam, eventualmente, ser consideradas terroristas, – o que dificulta a formação de consensos – ou é elaborado de forma demasiadamente ampla, buscando abarcar toda e qualquer conduta que possa, virtualmente, ser considerada terrorista em algum contexto – e, por tabela, acaba abarcando uma série de condutas que nada têm a ver com terrorismo.

No campo do Direito Penal Internacional, por exemplo, foram inúmeras as tentativas de se definir o terrorismo como crime internacional contra a humanidade. Isso ocorreu, ao menos, em quatro ocasiões, em convenções de juristas em 1954, 1991, 1995, e 1998 – convenções voltadas à elaboração de um Código Penal internacional¹⁷. Ao final desses debates, o crime de terrorismo foi deixado de fora do Estatuto de Roma, ante à dificuldade de definí-lo juridicamente – e só veio a ser considerado crime contra a humanidade posteriormente, não por força de tratado internacional, mas de precedente do Tribunal Penal Internacional¹⁸.

Diante desse quadro, invariavelmente a política criminal antiterrorista opta por leis abertas, com tipos penais amplos, criminalizando miríades de condutas em potencial, abandonando o preceito liberal e constitucional de que a lei penal deve ser taxativa.

Assegurado pelo artigo 5º, XXXIX da Constituição Federal, o princípio da taxatividade da lei penal demanda clareza na formulação de um tipo legal, vedando tipificações vagas, genéricas ou demasiadamente abertas¹⁹. Um tipo penal demasiadamente aberto ou cujos conceitos não são compreensíveis, no fundo, não tipifica nada, não dá qualquer segurança e abre a possibilidade de interpretações diversas, ao gosto de quem aplica a lei, permitindo o decisionismo e o autoritarismo. Não por acaso, Nilo Batista ressalta que, em regimes autoritários, as leis voltadas à repressão de dissidentes se valem dessa técnica de formulação de tipos penais²⁰. Por isso, a Constituição da República a proíbe.

Mas seguir essa proibição imporia um impasse intransponível à política criminal antiterrorista. Sem que se consiga alcançar uma definição taxativa, legisladores se valem do discurso de emergência – precisamos combater o terrorismo! – e editam leis excepcionais, que não se submetem aos preceitos constitucionais, repletas de tipos penais abertos, criminalizações desproporcionais, penas elevadíssimas, e medidas processuais de exceção.

Dessa forma, a lei tipifica atentados a bomba, mas também capitula como terrorismo condutas como "atentar contra a integridade física de pessoa" (art. 2º, §1º,V da lei 13.260/2016), que, a rigor, poderia ser simplesmente um crime de lesão corporal. Da mesma forma, a manifestação de apoio a uma ação considerada ilegal poderá vir a ser tipificada como apologia ou incitação. Atos preparatórios são tipificados autonomamente e reuniões podem ser interpretadas como crime de associação.

Sem critérios objetivos para separar ações terroristas das não terroristas (ainda que eventualmente criminosas), a distinção será o significado político do ato interpretado – a natureza política apontada por Heleno Fragoso. A capitulação penal, então, passa por interpretar o ato como atentatório à segurança do Estado – ou seja, se carrega um conteúdo político, como um ato de protesto, de contestação, etc. – ou não. Nada muito diferente da Lei de Segurança Nacional.

E esse escrutínio ficaria a cargo das autoridades do sistema de justiça criminal – a começar pela polícia, passando por Ministério Público e Magistratura. Isso inclui, é bom lembrar, as mesmas autoridades que vêm considerando crime contra a segurança nacional o ato de criticar o presidente da república na internet. Seria difícil imaginá-los aplicando expansivamente a legislação antiterrorismo – essa que se propõe ampliar ainda mais?

Por outro lado, creio que um leitor com maior fé na independência do Poder Judiciário poderá considerar mínimos os riscos de criminalização política. Afinal, – pode-se argumentar – nossos juízes hão de coibir interpretações expansivas e antidemocráticas da legislação antiterrorimo e absolverão aqueles que vierem a ser injustamente acusados.

E isso é verdade. Assim como, certamente, os diversos inquéritos instaurados para investigar críticos do governo com fundamento na Lei de Segurança Nacional serão arquivados, julgados improcedentes, ou mesmo trancados pela via do habeas corpus.

Mas a previsível absolvição em uma acusação dessa natureza – ainda que se possa contar com isso – não significa que a criminalização de opositores políticos não tenha alcançado seu fim. Pelo contrário. Prisões arbitrárias, intimações para depor, a imposição de medidas cautelares, buscas e apreensões, ou meramente a instauração de investigações e de ações penais são capazes de intimidar e de amordaçar aqueles que estariam dispostos a criticar o governo, seja ele qual for. Especialmente críticos "anônimos", cuja submissão a algum inquérito arbitrário não tomaria maiores espaços dos noticiários.

E é assim que, a pretextos truístas – afinal, ninguém quer ver atos terroristas praticados no país – setores conservadores do Legislativo podem buscar reintroduzir no ordenamento o entulho autoritário da doutrina de segurança nacional, hoje imbutida na questionada Lei de Segurança Nacional que, esperamos, parece prestes a ser restringida pelo Supremo Tribunal Federal.

Por isso, cuidado, meu bem. Há perigo na esquina.

Não precisamos de leis mirabolantes ou de supertipos penais, elaborados além dos limites constitucionais. Não nos beneficiaremos da criação de novos e poderosos órgãos de inteligência para nos bisbilhotar. Não devemos dar cartas brancas ou poderes quase absolutos a esses aí, que não hesitam em usar a Lei de Segurança Nacional para perseguir críticos do governo. Não carecemos de um Leviatã.

Do que verdadeiramente precisamos é reafirmar o Estado de Direito, impor limites à força estatal e conter o quadro sistêmico de abusos de autoridade. Devemos fazer valer os compromissos da Constituição de 1988 e da ordem democrática por ela inaugurada. Não há poder ou força legítima fora da Constituição.

A pior espécie de terrorismo – essa sim a que nos ameaça e que deve ser alvo das leis penais – é o terrorismo de Estado. O terrorismo praticado a partir de governos, milícias e agências policiais. O daqueles que ameaçam e que bradam por aventuras golpistas, por um novo AI-5, que exaltam torturadores e assassinos. O terrorismo cuja violência e intimidação pretende assegurar nas cadeiras da República agentes de uma política tirana e genocida.

É contra esses crimes que devemos nos precaver.

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João Vicente Tinoco
Advogado criminalista, sócio de Arthur Lavigne Advogados Associados; Mestre em Teoria do Estado e Direito Constitucional pela PUC-Rio; Membro do Instituto Brasileiro de Ciências Criminais.