A disciplina dos consórcios públicos - lei nº 11.107/05
Henrique Cartaxo Fernandes Luiz*
Com o advento da Lei n° 11.107, de 06/04/2005 (clique aqui) , o legislador federal procurou editar normas gerais relativas à contratação de consórcios públicos. Entende-se por consórcios públicos aqueles contratos celebrados entre pessoas jurídicas de Direito Público que detêm capacidade política (denominadas de entes da Federação) - a saber, União, Estados, Distrito Federal e Municípios - com vistas à realização de atividades eminentemente públicas, de interesse comum dos consorciados. Há quem diga que estas atividades resumem-se, basicamente, à gestão de bens públicos, fomento do setor privado, poder de polícia, além da prestação de serviços públicos <_st13a_personname w:st="on" productid="em geral. Por">em geral. Por conseguinte, o espectro de atuação dos consórcios públicos é bastante amplo, com possível direcionamento a áreas e finalidades diversas.
Na região norte do Estado de Santa Catarina, por exemplo, existe o Consórcio Ambiental do Quiriri, o qual reúne diversos Municípios, não só daquele Estado, para o desenvolvimento de projetos ambientais e de reciclagem de resíduos sólidos, a partir da coleta seletiva. O êxito deste sistema de gestão compartilhada chamou a atenção do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), que chegou a enviar um técnico para conhecer o seu funcionamento. Existe, também, um enorme campo de atuação potencial para os consórcios públicos relativos a execução de obras e serviços em geral.
Recentemente, prefeitos de Municípios localizados <_st13a_personname w:st="on" productid="em Santa Catarina">em Santa Catarina assinaram um protocolo de intenções para a desapropriação de uma área de <_st13a_metricconverter w:st="on" productid="140.000 m2">140.000 m2, a qual será oferecida ao Governo do Estado para a construção de uma penitenciária. Esta união de esforços certamente amenizará um grave problema de segurança pública, através da atuação conjunta de Município e Estado-membro para esta finalidade.
As possibilidades para a atuação dos consórcios públicos são infinitas - conquanto seja necessária a observância dos preceitos expressos na Lei e na Constituição, para que se tornem viáveis e exeqüíveis na prática. Hipoteticamente, seria possível concentrar sua ação em prol da segurança do trânsito, através do compartilhamento de sistemas modernos de tecnologia de informação, geridos por entidade específica e comum a todos os entes consorciados. Também seria legítimo o incentivo a empresas, através da promoção de medidas capazes de facilitar o acesso a informações, tecnologia e programas de crédito para o desenvolvimento de suas atividades. Enfim, são apenas exemplos que poderão se concretizar á medida que a Lei n° 11.107/05 passe a ser adequadamente interpretada e aplicada para a realização de seus propósitos.
Anteriormente à celebração dos consórcios públicos, impõe-se a elaboração de um protocolo de intenções pelos contratantes, cuja ratificação depende de lei, nos termos do art. 5°da Lei n° 11.107/05. O ente federativo somente fica dispensado desta ratificação na hipótese de haver disciplinado - em momento anterior à subscrição do protocolo de intenções e através de lei - a sua participação no consórcio (art. 5°, § 40). O consórcio público resulta, invariavelmente, na criação de uma nova personalidade jurídica para congregar os consorciados. Trata-se, pois, de entidade própria e específica para promover a gestão compartilhada entre os entes consorciados, a qual pode ser, em última análise, de Direito Privado sem fins econômicos (tratada como verdadeira aberração pela doutrina), ou de Direito Público, dependendo da forma como se organizar. Neste segundo caso, o consórcio público passa a integrar a Administração Indireta de todos os entes federativos contratantes.
Logicamente, a celebração de consórcios públicos, nos termos da Lei n° 11.107/05, prescinde de prévia instauração de processo licitatório. Da mesma forma, não há necessidade (dispensa) de licitação para que possam contratar com a Administração Direta ou Indireta dos entes federativos consorciados, a teor do art. 2°, § 1º, III da referida lei. Nas demais hipóteses, entretanto, remanesce aos consórcios públicos o dever de licitar, na forma da legislação pertinente. Aliás, mesmo nos casos em que são constituídos sob a forma de Direito Privado, devem os consórcios observar as normas de Direito Público, mais especificamente no que toca à realização de licitação, celebração de contratos, prestação de contas e admissão de pessoal (esta regida pela Consolidação das Leis do Trabalho), consoante estabelece o art. 6°, §2° da Lei n° 11.107/05.
A propósito, os contratos geradores de despesas aos entes federativos consorciados - inclusive mediante a transferência de recursos à pessoa jurídica criada para congregá-los - subordinam-se ao regime da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n° 101/2000 - clique aqui). Logo, necessitam ser precedidos da estimativa de seu impacto orçamentário-financeiro, além de compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias, a fim de que reste comprovada a existência de dotação específica e suficiente para a assunção destas despesas pelos entes federativos contratantes.
O propósito deste Artigo não reside no esgotamento das questões e inovações trazidas por esta lei (até mesmo por serem relativamente incipientes para a comunidade jurídica), mas sim apresentar os seus contornos e implicações principais. Dentro desta perspectiva a finalidade precípua vislumbrada pelo legislador através da normatização dos consórcios públicos - principalmente pela forma como esta ocorreu - ampara-se na conjugação de esforços pelos diversos entes que compõem a Federação, em prol do enfrentamento de problemas que lhes são comuns, com a perspectiva do alcance de resultados mais satisfatórios para todos eles e, em última instância, para os próprios cidadãos. Neste sentido, em que pese a existência de severas críticas e acirradas discussões doutrinárias em relação a aspectos técnicos adotados pela Lei n° 11.107/05, não há dúvidas de que todos esperamos a concretização dos objetivos e finalidades preconizados pelo legislador, através da edição desta lei de caráter nacional. Ora, dentro de um cenário em que vigora a deterioração dos serviços públicos prestados pelo Estado, toda e qualquer iniciativa legislativa que eventualmente possa melhorar este panorama deve ser acolhida com muita esperança e otimismo.
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* Advogado do escritório Peregrino Neto & Beltrami Advogados
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