Em parecer emitido em julho passado, o deputado relator da Lei de Diretrizes Orçamentárias favoreceu um aumento no fundo eleitoral. Essa possibilidade de ampliação dessa despesa pública tem gerado polêmica.1 Para contribuir para esse debate democrático, este artigo busca respostas à seguinte pergunta: Como tem sido a questão de financiamento de campanha tratada no direito eleitoral de outros países democráticos?
Para esta breve comparação, o artigo examina, inicialmente, a evolução do sistema brasileiro de votação e de financiamento de campanhas eleitorais. Em seguida, resume a experiência dos Estados Unidos e a de algumas outras democracias. Por fim, apresenta algumas conclusões e opiniões deste articulista.
O sistema brasileiro
Em 1932, isto é, durante o Governo Provisório de Getúlio, um decreto2 mudou o sistema de votação de uma maioria simples em cada distrito para um sistema de lista partidária. Na ocasião, acreditava-se ser essa a medida acertada para reduzir o chamado coronelismo.
Terá sido essa decisão acertada? Autores contemporâneos têm criticado os sistemas baseados em listas de partidos porque não exigem responsabilização,3 tendem à busca de lucro,4 não criam nenhum vínculo entre eleitores e representantes eleitos5 e – para interesse específico neste artigo - requerem campanhas políticas caras.6 A literatura especializada indica ademais que quanto menor for o distrito eleitoral maior será a representatividade7 e menores serão a corrupção e 8 os custos de campanha9.
Esses estudos se viram corroborados quando a Operação Lava Jato demonstrou que as doações de empresas para campanhas políticas foram usadas para alimentar vários esquemas de corrupção.10 Essa revelação terá sido considerada quando em setembro de 2015, no âmbito de ação proposta pela OAB, por 8 votos a favor e 3 contrários, o STF declarou inconstitucionais as doações de empresas para campanhas eleitorais. Ao deliberar sobre o tema, os ministros se referiram aos conceitos de conflito de interesses e abuso de poder econômico para justificar a decisão.11
Cerca de dois anos depois, isto é, em outubro de 2017, para compensar a proibição de doações de empresas, o Congresso elevou as dotações de um fundo público, inicialmente para o valor de R$ 1,7 bilhão, sob o argumento de haver necessidade de os partidos políticos financiarem suas campanhas. O recente parecer do relator da proposta orçamentária, citado no início deste artigo, propõe que o fundo seja aumentado em R$ 2 bilhões, isto é, para R$3,7 bilhões apesar das críticas públicas de que os parlamentares não deveriam se apropriar de dinheiro público para campanhas. Aprovou limites generosos para gastos em campanhas: Presidente R $ 70 milhões no primeiro turno e metade desse montante no caso de um segundo turno; Governador de R $ 2,8 milhões a R $ 21 milhões, dependendo do número de votos em um estado; Senador, de R $ 2,5 milhões a R $ 5,6 milhões; Deputado federal: R $ 2,5 milhões e Deputado estadual ou distrital: R $ 1 milhão.12
Verifica-se, portanto, que a legislação eliminou uma fonte de corrupção (doações empresariais a campanhas políticas), mas, por outro lado, onerou o público em geral com a ampliação de fundo partidário. Como outras democracias têm tratado da questão do financiamento de campanhas eleitorais?
O sistema dos Estados Unidos
O tema de doações empresariais para campanhas políticas sofreu evolução diametralmente oposta à do Brasil, pois, de início, houve a proibição e, posteriormente, sua liberação. A proibição ocorreu, em 1907, durante a presidência de Theodore Roosevelt que defendeu a proibição de doações empresariais para campanhas políticas. Em resposta a esse pedido, o senador Benjamin Tillman patrocinou, e o Congresso aprovou lei que proibiu tais contribuições e exigiu a informação completa das fontes da campanha.13 Desde seu início, porém, a Lei Tillman apresentaria pontos fracos. Não continha disposições para sua execução e os candidatos não tinham obrigação de divulgar contribuições. Não tardou para que empresas logo instruíssem seus empregados a fazerem contribuições pessoais para um candidato em troca de bonificações no final do ano. As empresas continuaram, pois, a contribuir para campanhas políticas através de seus empregados.14
Nos anos e décadas seguintes, novos limites seriam impostos. Na presidência de William H. Taft, o Congresso aprovou o Lei Federal sobre Práticas Corruptas (1910) que estabeleceu limites para o valor que o candidato para a Câmara dos Deputados poderia gastar na obtenção da indicação e na eleição.15 O Congresso alterou a legislação em 1911 para que suas disposições incluíssem os candidatos ao Senado dos Estados Unidos e nas eleições primárias. Exigiu divulgações financeiras por candidatos e estabeleceu limites para despesas de campanha: US $ 5.000 para a Câmara de Deputados e US $ 10.000 para o Senado, ou o valor determinado pela lei estadual, se menor.16 Em 1925, em resposta a um escândalo,17 o Congresso alterou a Lei Federal sobre Práticas Corruptas para ampliar as exigências de prestação de informações.18 Em 1939, o Congresso aprovou a Lei de Prevenção de Atividades Políticas Perniciosas, proposta pelo senador Carl Hatch. A Lei Hatch19, cujo objetivo principal era reduzir os níveis de corrupção,20 proibiu a solicitação de contribuições de campanha, uma medida que reduziu os gastos de campanha durante o quarto de século seguinte.21 A Lei de Campanha para Eleições Federais - FECA (1971) consolidou leis anteriores reguladoras dos gastos de campanha política e arrecadação de fundos. Concentrou-se na divulgação de contribuições para campanhas federais, criando assim exigências para candidatos federais e partidos políticos.22 Os comitês de campanha, no entanto, continuaram livres das restrições estabelecidas pela nova lei.23
A liberação de doações empresariais teve início em 1976, quando, no caso Buckley v. Valeo24, a Suprema Corte examinou a questão das contribuições para campanha política. Os demandantes, vários senadores federais, solicitaram uma medida declaratória e cautelar relativa ao seu entendimento de que a FECA violava os direitos de liberdade e o devido processo legal. A Suprema Corte concordou que aquela lei violara os direitos de liberdade e suprimira os limites de gastos impostos aos candidatos, ao declarar que pessoas ou grupos estavam “livres para gastar tanto quanto quisessem para promover o candidato e seus pontos de vista”.25 A decisão da Suprema Corte causou controvérsia que ainda persiste. Um autor expressou a opinião no sentido de que a decisão enfraqueceu o objetivo da FECA de evitar a corrupção porque invalidou os limites de gastos, distinguindo-os das contribuições.26 Outro notou que Buckley causou uma corrida por fundos de campanha.27
A polêmica sobre o tema aumentaria ainda mais quando, no caso Citizens United v. Federal Election Commission (2010),28 a Suprema Corte decidiu por 5 a 4 votos que o governo não pode restringir os gastos das empresas em campanhas políticas. A Corte defendeu a ideia de ser direito das empresas, com base na Primeira Emenda constitucional (relativa à liberdade de expressão), apoiar candidatos como desejarem. Afirmou que “despesas independentes, incluindo aquelas feitas por empresas, não dão origem a corrupção ou a aparência de corrupção”.29 As críticas à decisão tomada pela Suprema Corte em Citizens United têm sido intensas. Uma autora argumentou que o tribunal concedeu a “pessoas e empresas ricas o direito de gastar tanto dinheiro quanto quiserem para tentar influenciar eleições e políticas”.30 Na mesma linha, outro jurista opinou que Citizens United “indiscutivelmente harmonizou a lei de financiamento de campanha sobre a questão da constitucionalidade de limites de gastos em empresas [..], mas, ao fazer isso, a Corte ampliou outros aspectos incoerentes e significativos da sua jurisprudência para o financiamento de campanhas”.31
A questão de financiamento de campanhas eleitorais não constitui, portanto, ponto pacífico nos meios políticos e jurídicos dos Estados Unidos. As regras atuais encontram-se entre outras igualmente muito criticadas, entre as quais as relativas à manutenção de arcaico sistema de Colégio Eleitoral para eleições presidenciais e as que permitem gerrymandering, isto é, a reconfiguração política de distritos eleitorais para favorecer partido na situação.
Algumas outras democracias
A comparação de países no tocante a financiamento de campanhas políticas apresenta dificuldade metodológica, uma vez que há diferenças não apenas no tocante à permissibilidade de doações empresariais, mas também a outros elementos, tais como limites para cada contribuição, ou para dispêndio total por candidatura. Tomando em conta estes dois últimos aspectos, um instituto (International Institute for Democracy and Electoral Assistance) apresentou os seguintes grupos de países, tais como resumidos por Paul Waldman32:
1. Países sem limitações seja para contribuições, seja para despesas de candidatos: Austrália, República Checa, Dinamarca, Estônia, Alemanha, Luxemburgo, Países Baixos, Noruega, Espanha, Suécia, Suíça e Turquia
2. Países com limites tanto para gastos quanto para contribuições: Bélgica, Canadá, Chile, França, Grécia, Irlanda, Israel, Japão, Coreia do Sul, Polônia e Eslovênia.
3. Países com limites para gastos, mas não para doações: Áustria, Hungria, Itália, Nova Zelândia, Eslováquia e Reino Unido.
4. Países com limites para contribuições, mas não para gastos: Finlândia e Estados Unidos.
Waldman observa que, se não houver limites para contribuições, aumentará o risco de corrupção. Na linha deste último argumento, o Secretário-Geral da OCDE, Angel Gurría, tratou de meios para evitar captura política do financiamento político por uma minoria rica. Afirmou não haver consenso acadêmico sobre a influência diretas de doações no resultado de eleições, mas concluiu que “a possível existência causal de ligação entre gastos de campanha e desempenho eleitoral deveria ser suficiente para ficarmos alertas”. Para exemplificar esse risco, citou estudo acadêmico de 2013 que indicara que as empreiteiras no Brasil poderiam ter a expectativa de obter impulso substancial em contratos – ao menos 14 vezes o valor de suas contribuições – ao fazerem doações para candidato do partido situacionista que vencesse as eleições.33
Algumas conclusões este articulista
O direito brasileiro limita gastos de campanha e proíbe as doações empresariais. Impõe, por outro lado, ônus elevado aos contribuintes de impostos, uma vez que, dado ser sistema de votação proporcional por partidos, os candidatos a deputados devem fazer campanha em áreas amplas. A solução mais eficaz para reduzir ou mesmo eliminar esse gasto público seria, pois, o retorno ao voto distrital. Tal medida atingiria não apenas o objetivo de redução orçamentária, mas também – e sobretudo - contribuiria para maior representatividade dos eleitos e sua responsabilização (accountability, ou necessidade de prestar contas aos eleitores). Parecem, no entanto, remotas, no momento, as probabilidades políticas de retorno ao voto distrital puro, dados os interesses partidários já estabelecidos. Para esse tema, porém, caberia outro artigo especificamente sobre sistemas de votação, vantagens e desvantagens.
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1 Eloiza Amaral, Fast Markets, “Movimentos e entidades políticas reagem a proposta de aumento do fundo eleitoral”, em 11 de julho de 2019, e Eliane Cantanhede, O Estado de São Paulo, 9 de agosto de 2019; Estadão Conteúdo, Veja, “Relator prevê mais que o dobro de dinheiro para fundo eleitoral em 2020”, em 10 julho de 2019.
2 Decreto 21.076, de 24 de fevereiro de 1932 – Parte IV, Capítulo II- Da representação proporcional.
3 Torsten Persson, Guido Tabellini, e Francesco Trebbi, Electoral Rules and Corruption 1 J. of Eur. Econ. Ass’n (2003), p. 958-983, concluíram que “[a] maioria dos candidatos eleitos por listas de partidos – e, portanto, com menor responsabilização individual – está associada a mais corrupção”. Eles acrescentaram: “[o]s países que votam predominantemente para pessoas tendem a ter menos corrupção do que aqueles que votam predominantemente em listas de partidos”.
4 Jana Kunicová &, Susan. Rose-Ackerman, Electoral Rules and Constitutional Structures as Constraints on Corruption, 35 Brit. J. Pol. Sci. 575 (2005), p. 35, observaram que os sistemas de representação proporcional são “mais suscetíveis à busca de criação de monopólios do que os sistemas de pluralidade”.
5 Julie K Faller, Nahomi Ichino &, Adam Glynn, Electoral Systems and Corruption, 2013, Annual Meeting of the American Political Science Association, Chicago. (29/08/2013-01/09/2013), não encontraram provas de que os sistemas de representação proporcional criem um vínculo entre os eleitores e os políticos a quem esses eleitores possam responsabilizar por corrupção.
6 Eric C. C Chang. Electoral Incentives for Political Corruption under Open-List Proportional Representation, 67 J. Pol., 716 (2005), observou que “numa representação proporcional de lista aberta em que os votos pessoais custam caros, mas são críticos para que os políticos ganhem eleições, a incerteza eleitoral dos políticos em relação às chances de ganhar eleições os leva à corrupção para financiar campanhas”.
7 John Carey & Simon Hix, The Electoral Sweet Spot: Low-Magnitude Proportional Electoral Systems. 55 Am. J. Pol. Sci. 383, 2011, concluíram que os sistemas eleitorais de eleitorado pequeno com muitos membros tendem a ter parlamentos altamente representativos e um número moderado de partidos no parlamento e no governo. Argumentaram que uma “representação proporcional de tamanho pequeno” propicia um bom equilíbrio entre os ideais de representação e de responsabilização”.
8 Eric C. C Chang &, Miriam A. Golden, Electoral Systems, District Magnitude and Corruption, 37, Brit. J. Pol. Sci.115, 2007, mostraram que a corrupção política se agrava na medida em que cresce o tamanho do distrito. No mesmo sentido, Joanna Dzionek-Kozlowska. Political Corruption and Electoral Systems Seen with Economists’ Lenses, 17 Annales. Ethics in Econ. Life 2014, p. 90, admitiu haver “correlação entre o tipo de sistema eleitoral e a corrupção”.
9 Bruce Bartlett. The Ultimate Congressional Reforms, Forbes, April 30, 2010, propôs distritos menores para o Congresso como forma de reduzir a corrupção pois um distrito grande exige campanhas dispendiosas, “capacita os lobistas e leva à corrupção”.
10 Deltan Dallagnol. A luta contra a corrupção. Rio de Janeiro: Primeira Pessoa, 2017, p. 203, informa que, ao propor dez medidas para combater a corrupção, os promotores decidiram não incluir projetos de leis relativos ao sistema de votação embora reconhecessem que mudanças políticas são necessárias para combater a corrupção.
11 Supremo Tribunal Federal conclui julgamento sobre financiamento de campanhas eleitorais, Supremo Tribunal Federal, 17/09/2015.
12 Lei no. 13.488, de 6 de outubro de 2017.
13 Mark Grossman, Political Corruption in America. An Encyclopedia of Scandals, Power and Greed. Amenia, NY: Grey House Publishing, 2008, 280-281.
14 Asghar Zardkoohi, On the Political Participation of the Firm in the Electoral Process, 51 Southern Econ. Ass’n. 805 (1985), observou que executivos, diretores, acionistas e outros associados à organização participavam de atividades políticas em nome da empresa. Assim, concluiu, “fundos virtualmente ilimitados de fontes relacionadas a negócios puderam ser legalmente canalizados para a arena eleitoral através de contribuições individuais de campanha”.
15 Chapter CLIX: Time, Places, and Manner of Election, U.S. Government Publishing Office.
16 Zephyr Teachout, Corruption in America, Cambridge, Massachusetts: Harvard University Press, 2014, p. 188, p. 188.
17 O escândalo da Cúpula do Bule de Chá, em 1922, envolveu um ministro acusado de ter recebido subornos de empresas de petróleo para adjudicar contratos de reservas de petróleo, sem licitação.
18 Trevor Potter & Bryson B. Morgan, The History of Undisclosed Spending in U.S. Elections & How 2012 Became the Dark Money Election 27 Notre Dame J. L. Ethics & Pub. Pol’y 405 (2013).
19 United States Statutes At Large, 76 Cong. Ch. 410, August 2, 1939, 53 Stat. 1147.
20 Dorothy Ganfield Fowler, Precursors of the Hatch Act, 47 The Mississippi Valley Historical Review 262 (1960).
21 Teachout, supra nota 13, p. 311.
22 Joel L. Fleishman, Freedom of Speech and Equality of Political Opportunity: The Constitutionality of the Federal Election Campaign Act of 1971, 51 N.C.L. Rev. 389, 390 (1973), notou que, “[a]trás da nova lei estendiam-se duas décadas de audiências no Congresso, muita pesquisa acadêmica, uma comissão de cidadãos selecionados, uma comissão presidencial, o lobby de grupos de interesse público e esforços do Congresso voltados para a modificação da lei”.
23 Id.
24 Buckley v. Valeo, 424 U.S. 1 (1976).
25 Kenneth A Gross. The Enforcement of Campaign Finance Rules: A System in Search of Reform. 9 Yale L. & Pol’y Rev. 281 (1991)., p. 279.
26 Kenneth J. Levit, Campaign Finance Reform and the Return of Buckley v. Valeo, 103 Yale L. J. 473 (1993),
27 Justin Levitt, Confronting the Impact of Citizens United, 29 Yale L. & Pol. Rev. 218 (2010),
28 Citizens United v. Federal Election Commission, 558 U.S. 310 (2010).
29 Id.
30 Teachout, supra nota 16, p. 7.
31 Richard L. Hasen, Citizens United and the Illusion of Coherence, 109 Mich. L. Rev. 581 (2011).
32 Paul Waldman, How Our Campaign Finance System Compares to Other Countries, The American Prospect, April 4, 2014, https://prospect.org/article/how-our-campaign-finance-system-compares-other-countries , acessado em 15 de agosto de 2019.
33 Angel Gurría, OECD Forum on Financing Democracy and Averting Policy Capture: Remarks by the OECE Secretary-General, 3 December 2014, aqui, acessado em 15 de agosto de 2019.
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