1. Introdução
Recentemente chegou ao STF a discussão acerca da titularidade da obrigação de arcar com o pagamento do Imposto Predial Territorial Urbano – IPTU, dos imóveis que compõe o Programa de Arrendamento Residencial (PAR), que é um programa promovido pelo Ministério das Cidades, tendo a Caixa Econômica Federal como executor, sendo o agente passivo e ativo representante do arrendamento, e o Fundo de Arrendamento Residencial (FAR) como financiador dos imóveis.
Tal discussão, resultou proferida pelo excelso Supremo Tribunal Federal, a fim de uniformizar a jurisprudência, a partir do instituto da repercussão geral, que apresenta o efeito multiplicador, isto é, o tribunal, de uma única vez, pode decidir uma série de demandas idênticas, que contenham questões relevantes do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, e que ultrapassem os interesses subjetivos da causa.
Neste sentido, por meio do julgamento do REsp 928.902, cujo relator foi o ministro Teori Zavascki, o Tribunal, por maioria, considerou a obrigação tributária como sendo da Caixa Econômica Federal, para arcar com o IPTU, a taxa de coleta e a remoção de lixo e a de sinistro, dos imóveis que integram o Programa de Arrendamento Residencial.
Considerando que a propriedade dos imóveis deste programa pertence à União, no mesmo julgado, o STF decidiu pelo reconhecimento da imunidade tributária do Ente para arcar com tal tributo, sob o fundamento do princípio da imunidade recíproca, que obriga aos entes tributantes a não imposição de tributos uns aos outros.
Neste diapasão, desenvolver-se-á o presente artigo, a fim de elucidar a questão, esclarecendo pontos essenciais do Programa habitacional e das questões tributárias que pairam sobre esta matéria.
2. Noções sobre o programa de arrendamento residencial (PAR)
A Caixa Econômica Federal é uma instituição financeira, instituída sob a forma de empresa pública, dotada de personalidade jurídica de direito privado, cuja constituição foi autorizada por meio do decreto-lei 759, de 12 de agosto de 1969. Conforme se verifica no artigo º, deste decreto-lei, vejamos:
“Art 1º Fica o Poder Executivo autorizado a constituir a Caixa Econômica Federal - CEF, instituição financeira sob a forma de emprêsa pública, dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e autonomia administrativa, vinculada ao Ministério da Fazenda.”
Por empresa pública, entenda-se que a totalidade do capital da instituição pertence integralmente à União, conforme se extrai do decreto-lei 200, em seu artigo º, inciso II, que conceitua:
“II - Emprêsa Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criado por lei para a exploração de atividade econômica que o Govêrno seja levado a exercer por fôrça de contingência ou de conveniência administrativa podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito. (Redação dada pelo Decreto-Lei nº 900, de 1969)”
Dentre as inúmeras finalidades desta instituição, o artigo 2º, alínea “c” do decreto-lei 759, de 12 de agosto de 1969, expõe acerca da atuação no setor habitacional, com objetivo de facilitar e promover a aquisição de casa própria, mormente pelas classes de menor renda da população brasileira. Assim, observe-se que a atuação da Caixa Econômica Federal no setor habitacional encontra-se devidamente positivado no ordenamento jurídico brasileiro, sendo competência inafastável da União a atividade de promoção de meios de facilitação de aquisição de imóveis pelas classes menos favorecidas.
Nesta senda, criaram-se inúmeros programas habitacionais a fim de garantir o acesso à programas facilitadores para aquisição do imóvel próprio. Nas décadas de 1960 até o fim da década de 1980, o Banco Nacional de Habitação (BNH) promoveu a construção de inúmeros conjuntos habitacionais a fim de atender as demandas das populações de baixa renda sem condições de adquirir imóveis próprios pelos programas convencionais de financiamento oferecidos pelas instituições financeiras privadas, para estas construções foram utilizados recursos advindos da arrecadação do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) (AZEVEDO & ANDRADE Apud. BONATES, 2008, Pág. 147).
Em 2001, por meio da lei 10.188, foi criado o Programa de Arrendamento Residencial (PAR) com opção de compra, como forma de facilitar o acesso à moradia para famílias de baixa renda. Este programa habitacional foi desenvolvido de forma que o imóvel seria disponibilizado por meio de arrendamento mercantil, ou leasing, no qual o imóvel compõe o patrimônio do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR) e permanece sob a propriedade fiduciária da Caixa Econômica Federal (CEF), isto é, a CEF é o agente executor do programa e o FAR é o agente financiador.
Assim, a Caixa é o agente passivo e ativo representante do arrendador, sendo que atualmente, o programa é destinado à população com renda de até R$ 1.800,00 (um mil e oitocentos reais). A gestão do programa fica a cargo do Ministério das Cidades.
O contrato de arrendamento mercantil é regulado atualmente pela lei 7.132, de outubro de 1983, que altera a lei 6.099 de 12 de setembro de 1974, em suma, consiste na transferência da posse do bem móvel ou imóvel ao arrendatário, mediante pagamento mensal ao arrendador, sendo que a propriedade do bem continua a cargo do arrendador. Ao final do prazo estabelecido em contrato, o arrendatário conta com três opções: renovação do contrato de arrendamento, a critério do arrendador; devolução do bem arrendado; ou quitação do valor do bem para aquisição deste. Em termos práticos, o imóvel pertence à União e é administrado pela Caixa Econômica Federal; o beneficiário do programa paga mensalmente uma taxa de arrendamento, por um período médio de 15 anos e, ao final deste período, o beneficiário pode optar pela aquisição do imóvel por meio da quitação ou financiamento do valor restante ou pela devolução do imóvel e encerramento do contrato. Desta forma, em nenhum momento a propriedade do imóvel é transferida ao beneficiário durante o arrendamento, apenas ao final do contrato se assim o desejar, desde que adquira legalmente o imóvel, pelos meios acima descritos.
3. Imposto predial territorial urbano - IPTU
O IPTU, é disciplinado pelos artigos 32 ao 34 do Código Tributário Nacional, o qual dispõe que o IPTU é de competência dos Municípios e tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de um bem imóvel localizado na zona urbana do Município. Encontra-se previsto na Constituição Federal de 1988, em seu artigo 156, o qual dispõe acerca dos impostos de competência dos Municípios.
A lei municipal estabelece as áreas urbanizáveis conforme os requisitos mínimos de melhoramentos, construídos ou mantidos pelo poder público, sendo eles: meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais; abastecimento de água; sistema de esgotos sanitários; rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar; e escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três) quilômetros do imóvel. Frise-se que estes requisitos não são cumulativos, bastando que estejam presentes ao menos dois deles, para considerar a presença do fato gerador do referido imposto.
O contribuinte responsável pelo pagamento do imposto é o proprietário do imóvel, seja pessoa física ou jurídica, sendo que todos os imóveis, sejam destinados à habitação, atividades empresariais ou industriais devem recolher o imposto devido.
A base de calculo do IPTU considera o valor venal do imóvel, isto, é o valor de venda atribuído ao bem, considerando as condições normais de mercado, assim, quanto mais valorizado o imóvel, maior o valor a ser pago a título de IPTU.
A questão em análise, em suma, se apresenta na titularidade da obrigação de pagar o IPTU, nos casos dos imóveis abrangidos pelo Programa de Arrendamento Residencial. Neste caso, considerando que os referidos imóveis se mantêm sob a propriedade da União, o STF entendeu pelo reconhecimento da imunidade tributária destes imóveis, com fundamento no disposto no artigo 150, inciso VI, alínea “a”, da Constituição Federal.
4. Imunidade tributária recíproca - STF - REsp 928902 SP – Tema 884 STF
Recentemente, chegou ao STF a discussão acerca da titularidade da obrigação de arcar com o IPTU, a taxa de coleta e remoção de lixo e a de sinistro dos imóveis que integram o Programa de Arrendamento Residencial. O caso chegou ao STF por meio de recurso extraordinário interposto em execução fiscal pelo Município de São Vicente – São Paulo, em face da Caixa Econômica Federal. No processo principal, de exceção de pré-executividade, a Caixa alegou, em suma, que o imóvel a que se referem os tributos questionados na demanda integram o Programa de Arrendamento Residencial e, consequentemente são de propriedade da União, sendo, portanto, abrangidos pelo instituto da imunidade tributária recíproca disposto no artigo 150, inciso VI, alínea “a”, da Constituição Federal, que traz uma série de garantias asseguradas ao contribuinte, por meio de limitações ao poder de tributar do Estado.
A imunidade tributária é a não incidência do tributo em determinada hipótese definida pela Constituição, trata-se de uma limitação ao poder de tributar do Estado, conforme dispõe a “Seção II” da Constituição Federal. Portanto, a imunidade é uma imposição constitucional de proibição do exercício de instituir tributos em determinadas matérias, estas vedações são impostas à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, consoante o texto do caput do artigo 150, da Carta Magna.
O inciso VI, em sua alínea “a”, do artigo 150, da CF/88 consubstancia o instituto da imunidade recíproca, no qual se veda que os entes tributantes instituam impostos uns sobre os outros. Neste sentido, tendo em vista que os imóveis arrendados pela Caixa Econômica Federal sob a égide do Programa de Arrendamento Residencial, permanecem sob a propriedade da União, em conformidade com o entendimento do Excelso Supremo Tribunal Federal, estes imóveis estão cobertos pela imunidade tributária recíproca, sendo vedado ao Município instituir impostos sobre patrimônio da União.
Em 31 de março de 2016, sob a relatoria do min. Teori Zavascki, foi reconhecida por maioria a repercussão geral do tema. Vejamos:
EMENTA: TRIBUTÁRIO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. IMPOSTO PREDIAL E TERRITORIAL URBANO - IPTU. IMÓVEIS INTEGRADOS AO PROGRAMA DE ARRENDAMENTO RESIDENCIAL – PAR, CRIADO E MANTIDO PELA UNIÃO. MANUTENÇÃO DOS BENS SOB A PROPRIEDADE FIDUCIÁRIA DA CAIXA ECONÔMICA FEDERAL (CEF). APLICAÇÃO DA IMUNIDADE TRIBUTÁRIA RECÍPROCA (CF, ART. 150, VI, “A”). REPERCUSSÃO GERAL CONFIGURADA. 1. Possui repercussão geral a controvérsia relativa à existência ou não de imunidade tributária (CF, art. 150, VI, “a”), para efeito de IPTU, no tocante a bens imóveis mantidos sob a propriedade fiduciária da Caixa Econômica Federal (CEF), mas que não se comunicam com seu patrimônio, segundo a Lei 10.188/01, porque integrados ao Programa de Arrendamento Residencial – PAR, criado e mantido pela União, nos termos da referida lei. 2. Repercussão geral reconhecida. Decisão: O Tribunal, por unanimidade, reputou constitucional a questão. O Tribunal, por maioria, reconheceu a existência de repercussão geral da questão constitucional suscitada, vencidos os Ministros Edson Fachin e Roberto Barroso. Não se manifestou o Ministro Gilmar Mendes. (STF – RG RE: 928902 SP – SÃO PAULO 0006717-52.2013.4.03.0000, Relator: Min. TEORI ZAVASCKI, Data de Julgamento: 31/03/2016, Data de Publicação: CJe-065 08-04-2016)
Somente em 17 de outubro de 2018, com o processo sob a relatoria do min. Alexandre de Moraes, o Tribunal Pleno proferiu a seguinte decisão:
Decisão: O Tribunal, por maioria, apreciando o tema 884 da repercussão geral, deu provimento ao recurso extraordinário para extinguir a execução com relação aos valores cobrados a título de IPTU, condenando-se o recorrido ao pagamento das custas e honorários advocatícios, nos termos do voto do Relator, vencido o Ministro Marco Aurélio. Em seguida, por maioria, fixou-se a seguinte tese: "Os bens e direitos que integram o patrimônio do fundo vinculado ao Programa de Arrendamento Residencial - PAR, criado pela Lei 10.188/2001, beneficiam-se da imunidade tributária prevista no art. 150, VI, a, da Constituição Federal", vencido o Ministro Marco Aurélio. Falaram: pela recorrente, o Dr. Gryecos Attom Valente Loureiro; pelo amicus curiae Associação Brasileira das Secretarias de Finanças das Capitais Brasileiras - ABRASF, o Dr. Ricardo Almeida Ribeiro da Silva; e, pelo amicus curiae Municipio de São Paulo, o Dr. Felipe Granado Gonzáles, Procurador do Município de São Paulo. Ausentes, justificadamente, os Ministros Gilmar Mendes e Ricardo Lewandowski. Presidência do Ministro Dias Toffoli. Plenário, 17.10.2018.
Assim, o Supremo Tribunal Federal decidiu que os imóveis que integram o Programa de Arrendamento Residencial, programa promovido pelo Ministério das Cidades, tendo como agente executor a Caixa Econômica Federal e o Fundo de Arrendamento Residencial como financiador, não estão sujeitos a cobrança do IPTU em razão do instituto da imunidade tributária recíproca.
5. Considerações finais
O Programa de Arrendamento Residencial é mais um dos programas governamentais que visam garantir a viabilidade de aquisição de imóveis pelas classes menos abastadas da sociedade brasileira. Considerando que o contribuinte neste caso é a União, enquanto mantenedora do Fundo de Arrendamento Residencial, fundo financiador do programa, não há que se falar em responsabilidade de pagamento do IPTU por parte do beneficiário do programa, que somente tem a opção de compra ao fim do prazo contratual, eis que firmado sob a forma de arrendamento mercantil.
Neste sentido, mostra-se deveras acertada a decisão proferida pelo STF, eis que o imóvel permanece compondo o patrimônio da União até a oportunização da compra ao beneficiário, ao fim do prazo contratual.
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AZEVEDO, Sérgio de; ANDRADE, Luís A. da Gama. Habitação e poder. Da fundação da casa popular ao banco nacional de habitação. Rio de Janeiro: Zahar, 1982. Apud. BONATES, Mariana Fialho. Revista de pesquisa em arquitetura e urbanismo programa de pós-graduação do departamento de arquitetura e urbanismo eesc-usp. 2008.
CAIXA ECONÔMICA FEDERAL. PAR - Programa de Arrendamento Residencial.
STF. REPERCUSSÃO GERAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO: 928902 SP – SÃO PAULO 0006717-52.2013.4.03.0000, Relator: Min. TEORI ZAVASCKI, Data de Julgamento: 31/03/2016. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.
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*Mariana Tomé Pedroso é advogada. Pós-graduanda do curso de Direito Administrativo. Atualmente é assessora de contratos e processo legislativo da Câmara de Vereadores do município de Castro/PR.