Introdução
Preceito instituído pela lei 12.651, de 25 de maio de 2012, o Cadastro Ambiental Rural (CAR), sob um paradigma fundamental de aspectos e características de incidência negativa resultantes de sua implantação e vigência, é o objeto fundamental da presente pesquisa.
Este registro público eletrônico, juntamente com seus coadunados parâmetros normativos, foi disposto pelo legislador com o escopo de contribuir diretamente para a regularização de propriedades e posses rurais na perspectiva ambiental.
O advento do Cadastro Ambiental Rural é uma conjuntura comumente debatida, em virtude de deter consigo características e requisitos inovadores inerentes à concentração de institutos jurídico-ambientais pautados na composição de parâmetros norteadores da regularidade específica nesta questão.
É evidente que em virtude das reestruturações cadastrais originaram-se novas normas e políticas públicas nesta sistemática, atinentes à regularidade do imóvel e simultaneamente do proprietário, o que consequentemente ocasionou a existência de aspectos e características de incidência negativa. O CAR é um complexo aglomerado de regras que detém consigo características maliciosas ao meio ambiente e ainda apresenta um vasto conjunto de diretrizes cadastrais incompreensíveis, imprecisas, burocráticas, contraditórias e inconsistentes.
Diante de pesquisas bibliográficas é visível a ausência de estudos aprofundados referentes à temática de consequências adversas oriundas do CAR. Por casualidade, isto se explica pelo fato de ser um instituto ambiental de vigência recente, com padrões ainda em implantação. Inobstante isso, para fins de enriquecimento teórico quanto ao assunto, para a inserção de dados gerais na ciência jurídico-ambiental, é perfeitamente defensível o estudo nesse sentido.
Caracterização histórica
Em face da evidente vinculação existente, é quase impossível se referir ao CAR sem estabelecer assim um parâmetro precedente de correspondência com os institutos ambientais, desenvolvidos nas últimas décadas,referentes à preceitos preservacionistas e restritivos, tais como, com maior enfoque, as reservas legais e áreas de preservação permanente. À vista disso, com o forçoso intuito inicial de apresentar dados e fatos históricos, demonstra-se necessária à exposição de conhecimentos a respeito da origem do objeto de pesquisa ora tratado.
A idealização legislativa sobre se ter um cuidado em relação a preservar parte das matas em imóveis rurais foi inicializada em 1920, época em que foi formada uma comissão para elaborar o anteprojeto da primeira norma neste sentido. Posteriormente, em 23 de janeiro de 1934, o então presidente Getúlio Vargas, impulsionado por uma instigação ambiental preservacionista e demonstrando os resultados dos primeiros esforços supramencionados, sancionou o decreto 23.793/34, que foi considerado o primeiro Código Florestal brasileiro.
O Código Florestal de 1934 não adotou a expressão “Reserva Legal”, o que representava tal contenção protetiva ambiental na época era a “quarta parte”, consistente na restrição do uso de vinte e cinco por cento de vegetação nativa dos imóveis rurais. O inconformismo por parte de madeireiros e fazendeiros foi inevitável, visto que não havia no país, até então, nenhuma exigência normativa com tais prescrições.
Passadas algumas décadas, pela lei 4.771, de 15 de setembro de 1965, o segundo Código Florestal foi instituído. Este diploma introduziu como regras as proporções de 20%, 30% e 80% para áreas a serem preservadas em cada imóvel, isto de acordo com a região e as características vegetais específicas, além de disciplinar melhor as áreas de Preservação Permanente.
Ao referirem-se à evolução e evidenciação das normas ambientais precedentes, Farias, Coutinho e Melo dizem o seguinte:
A partir da década de 1950 e mais enfaticamente a partir da década de 1960, começou a surgir uma legislação voltada ao controle das atividades exploratórias dos recursos naturais. É o caso da água, da fauna e da flora, que passaram a ser regidos por um arcabouço normativo próprio, do qual cabe destacar o seguinte:Velho Código Florestal (lei 4.771/65);Código de Caça ou Lei de Proteção à Fauna (lei 5.197/67);Código de Pesca (decreto-lei 221/67);Código de Mineração (decreto-lei 227/67) e Lei de Responsabilidade por Danos Nucleares (lei 6.453/77).Essa legislação era marcada pela setorialidade, pois somente os recursos naturais com valor econômico recebiam proteção jurídica, visto que o meio ambiente ainda não era considerado um bem autônomo.(ANTUNES, 2014, p. 17).
Neste passo, é importante destacar as leis 7.511/86 e 7.803/89, as quais trouxeram significativas alterações ao Código de 1965, em relação à esta temática, tais como a não permissão do desmatamento de áreas nativas, expansão dos limites das APPs, adoção do termo “Reserva Legal”, inscrição das RL sem cartório à margem da matrícula do imóvel e a vedação da alteração da destinação em determinados casos.
Diante da necessidade de uma padronização adaptada à realidade ambiental do país e após numerosas alterações, estabelecidas por medidas provisórias, leis e demais normas específicas, foi instituído o novo Código Florestal, por intermédio da lei 12.651, de 25 de maio de 2012. Neste momento, de inovação legislativa, ocorre a transfiguração da temática de RLs, APPs e demais áreas tuteladas em um novo dispositivo, denominado Cadastro Ambiental Rural (CAR), que, como elucidado anteriormente, é o tema objeto do presente estudo, adiante aprofundado.
O advento do cadastro ambiental rural (CAR)
Marco contemporâneo da regularização ambiental nacional, o CAR é disciplinado pelos artigos 29 à 30 da lei 12.651, de 25 de maio de 2012. Sendo que em virtude de seu caráter complementar, é imprescindível considerar também os decretos 7.830/12 e 8.235/14, juntamente com as instruções normativas nº 2 e 3 / 2014, do Ministério do Meio Ambiente.
Desde logo, é relevante destacar o conceito do CAR, o qual está devidamente previsto no artigo 29 do Código Florestal, verbis:
Art. 29. É criado o Cadastro Ambiental Rural - CAR, no âmbito do Sistema Nacional de Informação sobre Meio Ambiente - SINIMA, registro público eletrônico de âmbito nacional, obrigatório para todos os imóveis rurais, com a finalidade de integrar as informações ambientais das propriedades e posses rurais, compondo base de dados para controle, monitoramento, planejamento ambiental e econômico e combate ao desmatamento.
As propriedades e posses rurais, por obrigação, devem ter sua inscrição efetivada no CAR, é uma imposição abrangente e desprovida de exceções. Por outro enfoque é pertinente demonstrar que, mesmo por ter esse perfil cadastral, não se pode atribuir ao CAR natureza de título constitutivo do direito de propriedade ou posse.
Como se pode notar da legislação ambiental já mencionada, existem alguns requisitos básicos para a inscrição dos imóveis rurais no CAR. O proprietário ou possuidor rural deve ser devidamente identificado, a propriedade ou posse devem ser comprovadas por documento hábil e a identificação do imóvel será por meio de memorial descritivo e planta legalizada, dentro das características e indicações previstas.
No âmbito de abrangência direta e indireta do CAR, estão as reservas Legais, áreas de Preservação Permanente, remanescentes de vegetação nativa, áreas de uso restrito, áreas de interesse social/utilidade pública e áreas consolidadas. No entanto, alguns destes itens não são inscritos ou regidos propriamente pelo CAR, neste contexto o que existe é um vínculo onde tais elementos montam uma sistematização geradora de dependência.
De modo geral, detém maior destaque em relação à aplicação do CAR as reservas legais e áreas de preservação permanente, por serem estas unidades de maior amparo ao meio ambiente e de maior preponderância ecológica.
A Relação Direta com reservas legais e áreas de preservação permanente
Reservas legais e áreas de preservação permanente são dois mecanismos normativos de suma importância para o CAR. Defini-los e adentrar nas suas noções básicas é perfeitamente plausível para a compreensão prévia do assunto essencialmente abordado neste estudo.
No que tange ao caráter determinativo de aplicação, as RLs e APPs são voltadas para a preservação e proteção ambiental de áreas excepcionalmente constituídas e determinadas. Inobstante isso, é essencial a demonstração da definição de ambas as disciplinas, frente ao que se vê dos incisos II e III do artigo 3º do Código Florestal, verbis:
Art. 3.º Para os efeitos desta Lei entende-se por:
[...]
II - Área de Preservação Permanente - APP: área protegida, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas;
III - Reserva Legal: área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, delimitada nos termos do art. 12, com a função de assegurar o uso econômico de modo sustentável dos recursos naturais do imóvel rural, auxiliar a conservação e a reabilitação dos processos ecológicos e promover a conservação da biodiversidade, bem como o abrigo e a proteção de fauna silvestre e da flora nativa;
[...]
Diferentemente do que ocorrem com reservas Legais, as APPs não necessitam de registro no CAR. Nesse contexto, é comum certa confusão, há a difusão de expressões incoerentes no sentido de conceder às APPs a obrigatoriedade de inscrição. Na análise das implementações oriundas do novo Código Florestal nota-se o motivo desta equivocada dedução.
Como inovação do novo diploma, tem-se que as APPs podem ser computadas no cálculo do percentual da Reserva Legal, para qualquer imóvel, independentemente de seu tamanho, desde que cumpridas às exigências impostas. Há uma compensação de área, uma complementação, não se pode estabelecer uma concepção que outorgue às áreas de Preservação Permanente a característica de objeto específico de registro, o que é passível de registro neste contexto são as RLs, servindo as APPs de meio suplementar excepcional.
Adaptação à Nova Sistemática de Cadastramento
Diante das tendências tecnológicas modernistas, é evidente que o CAR surgiu apetrechado de ferramentas e características inovadoras, traçando assim novos métodos de cadastramento de informações referentes aos imóveis e suas áreas tuteladas. A implantação instantânea de uma nova plataforma cadastral, como ocorre neste caso, gera controvérsias, ambiguidades, incoerências e inaptidões técnicas, visto que ocorre a mudança brusca das atividades anteriormente já em fase completa de adaptação para um novo método.
Anteriormente da implantação do CAR, por meio da vigência efetiva do novo Código Florestal, o proprietário que quisesse, por exemplo, regularizar sua Reserva Legal, se dirigia ao órgão estadual encarregado, juntava a documentação determinada, cumpria as demais exigências necessárias, retirava o termo de responsabilidade e depois requeria junto ao Cartório de Registro de Imóveis a averbação da Reserva Legal. Em termos práticos, isto resumia a efetivação da regularização.
Com o CAR os procedimentos ficaram expressivamente diferentes e dificultosos. O próprio proprietário/possuidor ou outra pessoa por ele constituída acessa uma página específica na internet, faz o download de um programa, baixa imagens de satélite e as instala, informa alguns dados de localização do imóvel, seleciona dados característicos do imóvel, identifica o proprietário ou possuidor, responde um questionário, armazena os dados, recebe um protocolo, envia o cadastro, logo recebe o Recibo de Inscrição no CAR e posteriormente recebe uma mensagem confirmando ou não a inscrição.
Após estes procedimentos, as inscrições recebidas pelo Sistema Nacional de Cadastro Ambiental Rural (SICAR) passam por uma análise juntamente com validação. Havendo alguma irregularidade, aquele que promoveu a inscrição será devidamente notificado, para que assim promova a necessária correção/adequação, podendo incorrer nas sanções legais frente à determinados casos e particularidades.
Diante dessa adaptação não efetiva, vislumbrada na criação CAR, Antunes afirma que “o Cadastro Ambiental Rural (CAR) é mais um dos inúmeros cadastros de terras que se tentou ou se tenta implantar no país. Nada nos leva a crer que ele terá destino diverso daqueles que o antecederam”. (ANTUNES, 2014, p. 227).
É visível a complexidade gerada em face de tais inovações referentes à regularidade ambiental, existem muitos empecilhos para que se tenha um cadastramento perfeito e eficiente na órbita ambiental.
Aspectos negativos intrínsecos sob parâmetro comparativo e determinativo
A interpretação específica do CAR e de demais elementos à ele relacionados, no que diz respeito aos seus prós e contras, apresenta-se incongruente quanto ao estabelecimento de um consenso prático e objetivo.
Ao passo de que grande parte dos indivíduos e órgãos envolvidos com este instituto aponta haver mais circunstâncias benéficas do que aspectos consequentes, é pertinente, em contrapartida, expor e aclarar os atributos desfavoráveis marcantes. Não é conveniente sempre exaltar esta aparência exterior, não é prudente sempre outorgar enaltecimentos a um programa a nível nacional recém-desenvolvido, este ainda em fase de adaptação.
Essencialmente, é plausível elucidar e explicitar a relevância de possíveis efeitos prejudiciais, adversos, desfavoráveis e danosos despontados na aplicação de tal diretriz. O CAR, sob um paradigma interligado entre suas inovações e as trazidas pelo Novo Código Florestal, apresenta várias peculiaridades diretas e indiretas que merecem destaque. Adiante demonstrar-se-á, mediante comparação, alguns dos mais relevantes aspectos negativos.
O Cômputo das APPs no Cálculo da Reserva Legal
Como anteriormente mencionado, as APPs podem ser computadas no cálculo do percentual da Reserva Legal, desde que cumpridas às exigências impostas. No antigo código não havia possibilidade nesse sentido. Esta, a princípio, parece ser mudança benéfica, entretanto há algumas fragilidades práticas que merecem ponderação, no sentido de haverem impactos.
Nesse patamar, por ser algo de extremado e abrangentes proporções, resta evidente a inviabilidade do poder público conseguir controlar esse cômputo das APPs na inscrição de reservas Legais no CAR. O impacto ambiental gerado por esta brecha é imensurável, visto que haverá a diminuição de áreas caracteristicamente constituídas em Reserva Legal por efeito da agregação supra referida.
Cabe citar, por seu turno, o trabalho de Laudares, Gomes da Silva e Borges, que assim comentam: “Este cômputo propicia o risco de o poder público não dispor de meios eficazes para controlar a contabilização das APPs computadas no cálculo das RLs, deixando a área de RL de cada imóvel variável e, portanto, difícil de fiscalizar”. (LAUDARES, GOMES DA SILVA, BORGES, 2014, p. 116).
Estas áreas presumidamente liberadas certamente serão usadas de forma a suprimir a vegetação excedente, visto que não há supervisionamento efetivamente minucioso que faça valer de forma imperativa a imposição do inciso I do artigo 15 do Código Florestal, que estatui vedação ao uso do remanescente nessas condições. Abordando a temática vislumbrada, Machado comenta:
A APP continuará com o mesmo regime legal de proteção, isto é, não há influência do regime jurídico da Reserva Legal sobre a APP. A área da APP não fica diminuída, havendo, sim, diminuição da área territorial da Reserva Legal. O imóvel rural que tiver mais APPs poderá possibilitar maior diminuição de Reserva Legal sempre que as condições dos três incisos do art. 15 forem conjuntamente respeitadas. (MACHADO, 2013, p. 901).
Surgem repulsivas vertentes para que ocorram inserções de APPs no cômputo de maneira inadequada, evasiva e totalmente contrária aos precedentes normativos fortificados neste âmbito regulatório específico. A maleabilidade é inevitável, visto ser a fiscalização ineficaz, oriunda de análise superficial e desamparada de rigor técnico próprio.
Insegurança Jurídica e não Publicidade Frente à Desnecessidade da Averbação de Reserva Legal na Matrícula do Imóvel
Outra característica adversa bastante significante, que se ergueu interligada à inserção do CAR em âmbito nacional, é a dispensa da averbação da Reserva Legal em Cartório competente, que era procedida à margem da matrícula em que é o objeto o imóvel rural a ser regularizado neste âmbito.
Antes da inovação fundada pela nova lei, a obrigatoriedade de se ter a RL declarada e publicizada na matrícula era prescrita no parágrafo 8º, artigo 16 da lei 4.771/65 (revogada), com redação originada da MP 2.166-67/01. Este preceito detinha consigo reputada base principiológica no sentido de conferir efetiva publicidade das áreas reservadas junto à inscrição registral imobiliária. Correto seria preservar tal determinação na legislação atual, pois haveria assim uma concentração de todas as informações do imóvel em sua inscrição de maior importância, que é a matrícula.
A desobrigação de se averbar a Reserva Legal em cartório, assunto reformado no novo Código, é oriunda do parágrafo 4º, artigo 18 da lei 12.651/12. Em relação à este dispositivo, vale notar a contribuição de Santos, que assim diz:
Esse dispositivo vai ao revesso da eficiência e da segurança jurídica que se teria caso se mantivesse a obrigatoriedade de averbar a reserva. A sistemática registral no Brasil, a exemplo de outros ramos do Direito, também é regida por princípios norteadores. Figura dentre eles um de grande importância, que tem o justo condão de trazer a eficiência e segurança, trata-se do princípio da concentração. O princípio da concentração consiste na convergência de todas as relevantes informações sobre o imóvel em um único lugar, que no caso seria a sua matrícula, o que facilitaria a vida dos usuários, uma vez que teriam como uma única certidão, o conhecimento preciso da situação jurídica da propriedade. (SANTOS, 2012, p. 145).
O registro público eletrônico, incontestavelmente, é ferramenta útil a ser considerada frente ao desenvolvimento tecnológico mundial, o qual abrange até cadastramentos de ordem jurídico-ambiental. No entanto, vislumbra-se que o CAR constitui cadastramento específico, na maioria dos casos se refere somente à reservas Legais, em algumas vezes à APPs. Não são inscritas e descritas neste instrumento informações detalhadas dos imóveis, propiciando assim a não concentração de dados, que é razão de insegurança jurídica e ineficiência. Fica clara uma oposição aos preceitos fundamentais, demonstrados por Silva:
O Código Florestal exara norma cogente, clarividente, no sentido de impor ao direito de propriedade uma restrição, a qual deve ser inscrita num registro público eletrônico de âmbito nacional. Cumpre-nos destacar que um dos principais objetivos da inscrição no CAR é conferir publicidade, perante terceiros ou eventuais adquirentes do imóvel rural, do ônus de preservação incidente sobre a gleba de terra definida como de Reserva Legal, definindo seus limites e confrontações, uma vez que pode ser demarcada em qualquer área da propriedade. O intuito é proporcionar segurança jurídica, ordem e estabilidade às relações interpessoais. Uma vez cadastrada a Reserva Legal, fica vedada a alteração de sua destinação. (SILVA, 2015, p. 328).
As informações de livre acesso a serem alcançadas na consulta do CAR de um imóvel rural são superficiais. É disponibilizada apenas a denominação do imóvel, módulos fiscais, município, cadastra-te, área do imóvel e data de entrada no sistema. Os dados e detalhes completos são acessíveis somente pelo proprietário/possuidor, conforme consta da página de Consulta ao CAR na Internet.
Não há a demonstração pública, com coordenadas geográficas e disponibilização de mapas digitais, da localização das áreas a serem protegidas e preservadas. É impossível precisar se a propriedade rural está efetivamente legalizada quanto à este cadastro. Não é possível a consulta à dados indicativos de área de servidão administrativa, APPs, áreas de uso restrito, remanescentes de vegetação nativa e constatação de irregularidades. É demonstrada assim uma ineficiência deste programa, visto ter o mesmo o condão originário de preservação ambiental cumulada com publicidade.
A desobrigação quanto ao procedimento supramencionado é perfeitamente criticada, como faznotar Lehfeld, Carvalho e Balbim, que assim dizem:
A desobrigação instalada pela novel legislação não se mostra coerente com princípio de direito ambiental já consolidado, o do não retrocesso. O registro do imóvel rural em Cartório, com todos os dados a ele inerentes, especialmente as áreas ambientais protegidas, respeita os princípios da publicidade e concentração, trazendo ao seu proprietário a eficácia de seu direito perante terceiros e à sociedade, segurança jurídica quanto à identificação e destinação desses bens ambientais registrados. Desconsiderar a importância desse procedimento, tomando-o facultativo, é verdadeiramente retroceder. (LEHFELD, CARVALHO, BALBIM, 2013, p. 155).
A efetivação em cartório gera maior publicidade à reserva Legal, sendo que qualquer pessoa pode requerer emissão de certidão do imóvel, na qual conste a averbação que explicita características geograficamente delimitadas juntamente com maiores e mais relevantes informações. Por ser de mais fácil e acessível verificação, as averbações cartorárias conferem segurança jurídica eficaz pertinente à situação do imóvel, conferem maior confiabilidade e exposição transparente.
Inaptidão Técnica para o Proprietário/Possuidor Realizar a Inscrição
Diferentemente do desígnio inicial almejado, o preenchimento dos dados referentes ao CAR, no sistema disponibilizado, mesmo por ter natureza declaratória, mostra-se complexo, de difícil manuseio, exige uma série de conhecimentos teóricos e práticos, de habilidades fluentes em informática. Como é algo ainda em fase de implementação, não foi estabelecido um padrão para as inscrições, para o fornecimento dos dados ao sistema. Os órgãos responsáveis não disponibilizam meios ou orientações claras para se facilitar o lançamento das informações.
Um dos propósitos do CAR consiste na idealização de alternativas que simplifiquem e acelerem os processos de regularização ambiental dos imóveis, posto que os métodos anteriores demonstrassem morosidade procedimental e baixo número de processos legalizados. Como implementação desta premissa, como novidade no novo Código Florestal, como tendência fundamentalmente simplificativa, surgiu-se a faculdade de lançamento por parte dos proprietários e posseiros, retirando com isso a obrigatoriedade de um técnico na realização das atividades de registro eletrônico.
Esta é uma questão que desperta ênfase, isto por conta da inaptidão técnica dos donos de imóveis rurais para tais incumbências, a concessão da responsabilidade de preenchimento não deveria abarcar tais indivíduos. Esta possibilidade incluída pela nova norma traz consigo dúvidas quanto à integridade dos elementos constitutivos do registro eletrônico. reservas Legais e APPs, por exemplo, são temas de expressiva e coletiva importância, e por isso devem ser demarcadas e auferidas frente ao uso de equipamentos de precisão, que estabeleçam coordenadas geográficas exatas.
A demarcação digital do perímetro das áreas a serem preservadas e protegidas ocorre de forma considerada imprecisa, ambígua e desprovida de exatidão. Para tal feito é realizado download de imagens de satélite, nas quais, após serem carregadas no sistema, são indicadas por marcação linear ilustrativa as posições dimensionais de reservas legais, APPs e áreas de uso restrito, por exemplo.
Até para profissionais da área, os quais estão acostumados com a demarcação in loco dos mais diversos tipos de imóveis, há determinada complicação em precisar numa imagem perímetros tomando por base somente uma noção superficial da localização correta. Não se pode permitir que fosse feito um “desenho” da parcela objeto do CAR, não é viável e nem seguro fazer a demarcação presumidamente inexata e irregular. Abrir esse precedente gerou, sem sombra de dúvidas, a falta de qualidade do mecanismo, em termos fundamentais pautados na prevalência de integridade registral.
No momento da ilustração linear pode haver o risco de marcação sobre imóveis confinantes até então sem registro, que não sejam de propriedade ou posse do cadastrante, o que representaria o surgimento de conflitos no momento em que o confrontante realizasse seu CAR. Há também a possibilidade de marcação de áreas que ultrapassem o percentual exigido, uma vez que a maioria dos proprietários/possuidores não tem instrução hábil que possibilite conhecerem demarcações geográficas sem vistoria física integral de seus imóveis.
Para o manuseio do CAR necessita-se, por parte dos detentores dos imóveis, o conhecimento e interpretação do Código Florestal juntamente com demais normas específicas, dos documentos cartorários das propriedades e das imagens de satélites. Pode-se mencionar outros fatores essenciais complementares, de grande importância, tais como se ter um computador disponível com acesso à internet.
Em contrapartida, é perceptível que nem todos dispõem de tais condições e conhecimentos.Poucos conhecem teoricamente as regras e diretrizes gerais, existe desconhecimento sobre quais são os percentuais corretos, diferenciar quais são as áreas a serem preservadas e protegidas exige compreensão dos critérios legais, há regiões no país onde não se tem acesso à Internet. Sobre debilidades de tal ordem, Laudares, Gomes da Silva e Borges enfatizam o seguinte:
Não é simples compreender a legislação florestal, a qual possui uma série de termos técnicos e situações particularizadas, conforme desmatamento e tamanho da propriedade. Os cadastros inseridos conterão uma série de erros e imprecisões, fazendo com que o trabalho desses órgãos seja, muitas vezes, maior do que seria no caso dos cadastros serem elaborados por técnicos qualificados. (BORGES, 2014, p. 118).
Em grau comparativo, cabe mencionar que as atividades referentes à regularização das áreas que hoje são objeto CAR, eram feitas anteriormente por profissionais credenciados, tanto na delimitação dos perímetros como na esfera administrativa. A probabilidade de maleabilidade e inconsistências era menos vigente.
Possível Responsabilização e Consequências Diretas aos Proprietários/Posseiros
O não cadastramento ou a realização do CAR de forma incorreta e irregular traz aos titulares da obrigatoriedade de realização da inscrição uma possível responsabilização em virtude de tais ocorrências.
O último prazo atualmente vigente para a regularização do CAR, estendido por prorrogação, é o dia 05 de maio de 2016. Tem-se que a não inscrição, depois de vencido o último prazo, é conjecturada como infração administrativa ambiental federal, conforme se observa do artigo 55 do decreto 6.514/08, havendo imposição ao pagamento de multas consideradas elevadas, com incidência a partir de 11 de junho de 2012.
Impor prazos finais e multas em certos casos é plausivelmente entendido como necessário para a normatização de sistemas, programas e obrigatoriedades gerais, mas desde que já estejam devidamente implementados, sob integral, fluente e desembaraçada funcionalidade. Como já observado, não é possível considerar o CAR como uma obrigatoriedade cadastral de funcionalidade normalizada, de fácil acesso, que apresente aplicação descomplicada.
Consequentemente, surgem resistências em se proceder ao registro fundado pela dificuldade enfrentada. Contudo, por receio da aplicação de sanções, é feito o CAR de muitas propriedades de forma debandada, mediante informações imprecisas, que não refletem correspondência à realidade dimensional geográfica do imóvel.
A qualidade, integridade e exatidão das informações lançadas no sistema ficam comprometidas quando há o amedrontamento ocasionado por punições de tal ordem. A promoção deste registro não pode ser forçada por meios de natureza obliquamente coercitiva, que interligam o ato de inscrição à um receio intimidante, a um vencimento de prazo inadequado que, via de regra, não admitirá mais prorrogações.
Nesta mesma linha de considerações, demonstrando a seriedade e amplitude das responsabilidades que recaem sobre os detentores dos imóveis, Lehfeld, Carvalho e Balbim afirmam que:
Destaca-se que a inércia do órgão competente em manifestar-se acerca da consistência ou mesmo da pendência de informações e documentos implica na efetivação da inscrição do imóvel rural junto ao CAR, podendo beneficiar-se o proprietário de todos os efeitos legais. Sendo as informações do CAR declaradas pelo responsável pelo imóvel, este se responsabiliza pela sua veracidade e legitimidade, podendo sofrer sanções em caso de informações falsas, enganosas ou omissas. Responsabiliza-se o proprietário, possuidor ou representante legalmente constituído, ainda, pela atualização das informações de maneira periódica ou sempre que houver qualquer alteração de natureza dominial ou possessória. (BALBIM, 2013, p. 183).
Numa análise do parágrafo 3º do artigo 29, da lei 12.651/12, é visível que a interpretação da norma inviabiliza uma nova prorrogação de prazo, por consequência do uso da faculdade estabelecida, a qual se concretizou por meio de decreto presidencial estendendo o limite de registro até o mês de maio de 2016.
Alcançado o último prazo, não podendo haver mais cadastramentos, é relevante se questionar o que acontecerá com os imóveis que por ventura não tiveram sua situação regularizada, que não foram inscritos. Estender penalidades no tempo seria algo muito evasivo, que contrariaria diversos princípios e normas basilares, a perpetuidade é uma consequência inegável caso se interprete a norma em seu sentido literal.
Anteriormente ao advento do Cadastro Ambiental Rural não havia estipulação de prazos para que fossem seguidos os critérios normativos assim discriminados. A liberdade conferida ao proprietário tinha preponderância mesmo que em comparação ao atual mecanismo houvesse um número menor de propriedades com situação regularizada.
Outro ponto relativamente negativo que logra destaque neste cenário é a possibilidade de não concessão de crédito agrícola aos detentores dos imóveis rurais que não tiverem se inscrito no CAR até 28 de maio de 2017, conforme se pode notar do artigo 78-A do atual Código Florestal, que assim dispõe: “Após 5 (cinco) anos da data da publicação desta Lei, as instituições financeiras só concederão crédito agrícola, em qualquer de suas modalidades, para proprietários de imóveis rurais que estejam inscritos no CAR”.
A medida imposta por tal artigo, se aplicada de forma branda, pode vir a se tornar um grande entrave ao desenvolvimento econômico do país, visto que o agronegócio em geral desempenha papel importante na economia nacional, sendo implementado quase que em sua integralidade por financiamentos rurais concedidos aos proprietários/posseiros pelas instituições financeiras.
É certo que esta determinação forçaria ou incentivaria o produtor rural, o agropecuarista ou o simples proprietário/posseiro a alcançar sua regularização quanto ao CAR, mas há a possibilidade disto se gravar com insucesso, de vir a ser uma imposição que não conseguiu alcançar sua destinação originária almejada.
Como já mencionado, podem surgir diversas circunstâncias que não concedam à propriedade a regularidade fixada legalmente. Por via de consequência não é viável nem prudente interligar por dependência a perspectiva ambiental e econômico-financeira com o intuito de desenvolver integralmente o Cadastro Ambiental Rural, sendo que este ainda apresenta debilidades que impedem que seja considerado mecanismo estável.
Mesmo diante de tais possibilidades e ocorrências, o esforço primordial é plausível, a iniciativa é merecedora de enaltecimentos. Se o CAR fosse desenvolvido perfeitamente de forma íntegra, sem nenhuma inconsistência, esta disposição seria um fator cooperante valoroso.
A Anistia Florestal
Em meio às inovações oriundas da lei 12.651/12, guardando relação vinculatória com o Cadastro Ambiental Rural, está a anistia florestal. Tal denominação terminológica não é reconhecida como expressão de cunho jurídico-ambiental, porém há o entendimento de que esta figura, considerando o dispositivo a ela atrelado, ilustra remissão/perdão no que se refere às áreas rurais consolidadas.Esta espécie de anistia se estabelece quando o proprietário ou posseiro infrator se registra junto ao CAR.
Preliminarmente, faz-se pertinente a demonstração do conceito legal de área rural consolidada, o qual vem devidamente disposto no inciso IV do artigo 3º do Código Florestal, verbis:
Art. 3.º Para os efeitos desta Lei entende-se por:
[...]
IV - área rural consolidada: área de imóvel rural com ocupação antrópica preexistente a 22 de julho de 2008, com edificações, benfeitorias ou atividades agrossilvipastoris, admitida, neste último caso, a adoção do regime de pousio;
[...]
Conforme se nota do que foi estatuído nas novas disposições do Código Florestal, essa medida ora referida tem o condão de admitir supressões vegetais e suas modificações feitas até 22 de julho de 2008, ficando assim evidente que desmatamentos procedidos de forma ilegal foram consequentemente abarcados, o que então gera a referida anistia florestal.
Torna-se impossível não tratar este dispositivo como um retrocesso, o que era irregular foi regularizado. Por via de seus efeitos vários proprietários/posseiros que praticaram ilícitos ambientais até a data a pouco mencionada foram perdoados da responsabilização administrativa e criminal que sobre eles deveria incidir.
É de se questionar o motivo pelo qual a legislação dá aos infratores ambientais este prêmio, sendo que ao invés disto deveria tratá-los de modo à prever meios para que se exista o efetivo processamento responsabilizador e a reparação dos danos que por ventura foram causados ao meio ambiente, à coletividade.
O entendimento de tal questão pressupõe a necessária demonstrar o que dispõe os parágrafos 4º e 5º do artigo 59 do novo Código Florestal, verbis:
Art. 59. (...).
[...]
§ 4.º No período entre a publicação desta Lei e a implantação do PRA em cada Estado e no Distrito Federal, bem como após a adesão do interessado ao PRA e enquanto estiver sendo cumprido o termo de compromisso, o proprietário ou possuidor não poderá ser autuado por infrações cometidas antes de 22 de julho de 2008, relativas à supressão irregular de vegetação em áreas de Preservação Permanente, de Reserva Legal e de uso restrito.
§ 5.º A partir da assinatura do termo de compromisso, serão suspensas as sanções decorrentes das infrações mencionadas no § 4.º deste artigo e, cumpridas as obrigações estabelecidas no PRA ou no termo de compromisso para a regularização ambiental das exigências desta Lei, nos prazos e condições neles estabelecidos, as multas referidas neste artigo serão consideradas como convertidas em serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente, regularizando o uso de áreas rurais consolidadas conforme definido no PRA.
Para que se haja concessão da aludida anistia é necessário o cumprimento de determinadas condições, as quais são fixadas pelo Programa de Regularização Ambiental (PRA) e assumidas pelos proprietários/posseiros através de termo de compromisso. É relevante explicitar que imposições assim estabelecidas, as quais tem originalmente natureza de serviços compensatórios em prol do meio ambiente, podem não vir a chegar no seu propósito exclusivo, visto que não há garantia de seu cumprimento diante das precárias condições de fiscalização que dispõem os órgãos ambientais encarregados.
O inconformismo referente à anistia é também comentado por Amaral, que assim faz as seguintes considerações:
A lei 12.651/12 regularizou o que antes era irregular ou, simplesmente, transformou em condutas lícitas ações delituosas lesivas à flora praticadas em determinado tipo de área rural e até certo momento histórico, do contrário as “disposições transitórias” dessa lei se mostrariam inúteis e sem propósito algum, não tendo sido esse, por óbvio, o objetivo do legislador.É que a própria criação de programas públicos de recuperação ambiental merece ser tratada como uma espécie de “confissão”, plenamente capacitada para a legalização do estado de ilicitude que caracterizou a ocupação antrópica de parte do território nacional, pois parte do reconhecimento prévio de que as normas de proteção de áreas de preservação permanente, reservas legais ou de uso restrito, então previstas no diploma florestal revogado não haviam sido observadas por determinado período histórico. (AMARAL, 2012, 224).
Muitos indivíduos se enquadram nas características elucidadas, o número de interessados em adquirir esta anistia é grande. Posto isto, surgem debilidades que favorecem a transfiguração do dispositivo em perdão florestal, tais como falta de efetivo capacitado para fiscalização, falta de mecanismos e instrumentos que condicionem irrestritamente o cumprimento por parte de todos, baixo valor impositivo e pouco de interesse dos proprietários/posseiros em cumprir condições que se mostram flexíveis até então.
Frente às disposições da lei 12.651/12, especificamente se referindo ao CAR, pode-se notar inúmeras possibilidades para que se estabeleçam sanções, impedimentos específicos e demais penalidades a serem aplicadas na falta de cadastramento ou cadastramento imperfeito. Convém notar, igualmente, que o Código Florestal é rigoroso nesta questão cadastral, mas flexível quanto à anistia.
A imposição de sanções a indivíduos que não dispõem de condições para se cadastrarem no CAR de forma correta e tempestiva é tratada com maior valor, ao invés de ser implementada com mais tolerância, em vez de admitir exceções e vertentes que colaborem para um desenvolvimento satisfatório do instrumento.
Aplicar brandamente penalidades a pessoas que promovem desmatamento, que viabilizam a biodegradação e geram diretamente outros danos ao meio ambiente, com certeza, é uma medida necessária e importante, que não pode ser maleável, assim como tem sido.
De acordo com a lei antiga, o proprietário/posseiro infrator ambiental era multado e também obrigado a pagar a multa, este deveria restaurar integralmente às áreas desmatadas. A anistia é tão evidente atualmente, que a integral restauração das áreas desmatadas não é necessária, basta restaurar somente uma parte e assim a multa é perdoada. O meio ambiente não merece ser tratado com tanto descaso por aqueles que deveriam o preservar e proteger.
Considerações finais
A pesquisa pautada na elucidação dos aspectos negativos intrínsecos do Cadastro Ambiental Rural se motivou pela importância que detêm o tema na órbita jurídica e ambiental, por ser este instrumento um mecanismo de suma importância para a proteção, preservação e regularidade ambiental.
Fica claro que o CAR é influente na temática ambiental nacional, entretanto, como foi demonstrado, este instituto é sobrecarregado por diversos pontos negativos que obstam o alcance dos preceitos originários do mecanismo, tanto em matéria cadastral geral como no âmbito preservacionista e protetivo.
Por conseguinte, ter explicitado estes pontos desfavoráveis representa contribuição direta para que a matéria tenha justificativa que fundamente seu reexame. Existem diversas particularidades que, em virtude de seus impactos, carecem de alterações pontuais, de imposições não flexíveis e de artifícios técnicos consistentes.
Em face de tais conhecimentos, é necessário que o CAR seja visto de forma crítica por aqueles que o implementaram, existem dispositivos que exigem uma avaliação prática e realista de seus efeitos para que não propiciem consequentes danos ao meio ambiente, o cadastramento precisa ser descomplicado, é indispensável a disponibilização de ferramentas de verificação transparentes que divulguem dados completos e os dados lançados no sistema têm que ser precisos e confiáveis.
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*Samuel de Jesus Vieira é advogado inscrito nos quadros da OAB/GO, e juiz leigo no Tribunal de Justiça de Goiás. Tem experiência em Direito Constitucional, Direito Administrativo, Direito Tributário, Direito Penal e Processual Penal.