A primeira semana do mês de setembro de 2018, no Brasil, foi agitada. Primeiro, um incêndio de grandes proporções destruiu, no dia 3, o museu nacional, relíquia do patrimônio dos brasileiros, que precisava de cerca de R$ 520 mil para se manter1, ou seja, menos do que o custo, considerando 13 salários anuais, que o Estado do Rio de Janeiro tem para manter um procurador ou um juiz, que – é bom que se deixe claro desde o início – não têm tratamento igualitário e nunca ganharam a mesma coisa. Os procuradores sempre estiveram à frente2.
O Judiciário brasileiro, segundo José Pastore3, se caracteriza por muitos funcionários, grandes despesas, enorme lentidão e baixo poder de conciliação dos conflitos. Segundo ele, apenas 12% dos processos foram resolvidos mediante acordo entre as partes; o estoque de casos não solucionados aumentou, entre 2009 e 2016, 31%; e em 2016, a taxa de congestionamento de processos não solucionados chegou a 73%, apesar de o Poder Judiciário ter, à sua disposição, quase meio milhão de funcionários. Em números absolutos, a Justiça emprega a mesma quantidade de habitantes da cidade de Santos4, conforme dados do IBGE.
Os juízes costumam levar a culpa sozinhos, talvez por estarem vinculado ao teto do funcionalismo, ao maior salário pago, ou que deveria ser pago, pelo Estado a um servidor. Ledo engano.
O Rio de Janeiro, mesmo Estado onde ardeu o Museu Nacional, é pródigo em exemplos. Apesar de pagar um salário médio de R$ 26,5 mil mensais a seus coronéis da polícia militar, as forças do Estado não foram capazes de impedir o grave comprometimento da ordem pública que levou à intervenção federal. Aliás, noticiou Anselmo Góis5, que "O pessoal do exército que toca a intervenção federal na segurança ficou espantado (e com certa inveja) com alguns números da folha salarial da PM do Rio. Tem coronel ganhando praticamente o teto de R$ 33 mil. No Rio, para cada coronel na ativa há seis aposentados".
O Estado do Rio também paga, segundo dados do portal da transparência6, R$ 52,5 mil mensais, sem contar a fabulosa participação extraordinária na arrecadação, a um único auditor tributário da Secretaria da Fazenda, quase o dobro do subsídio de um ministro do Supremo, o que não impediu o governador do Estado em exercício, Francisco Dornelles, um procurador da Fazenda Nacional aposentado, de decretar, em 17 de junho de 2016, estado de calamidade pública nas finanças do Estado.
Nas últimas e conturbadas semanas, talvez para tentar dar um argumento para não escandalizar ainda mais a sociedade, os ministros do Supremo se autopropuseram um aumento de 16,38%, bem maior do que a inflação do governo Temer, em troca da extinção do auxílio-moradia7. Logo em seguida, como se tivessem direito ao mesmo percentual, foi a vez dos procuradores da República, por meio do Conselho Superior do Ministério Público Federal, que autopropôs o mesmo reajuste8. Não vai tardar para os defensores públicos tomarem a mesma atitude, já que também podem enviar sua proposta orçamentária. A interpretação da "autonomia" dada pela Constituição a esses órgãos parece desconectá-los da realidade.
Os exemplos fantásticos escondem algo de muito errado: os altos salários não são apenas imorais, como também ilegais. Está na hora de quebrar o tabu e falar sobre isso e mostrar que, ao contrário do senso comum que se propagou com os inegáveis avanços no combate a corrupção, as instituições no Brasil não estão funcionando tão bem assim.
No Brasil, alguns ainda continuam acima da lei. O auxílio-moradia é o mais trágico dos exemplos. Dizer que ele é imoral é esconder sua faceta mais cruel: da forma como vem sendo pago, o auxílio é ilegal e inconstitucional.
O pagamento indiscriminado do auxílio-moradia foi restabelecido em favor da magistratura federal na liminar concedida na ação ordinária 1.773, pelo ministro Luiz Fux, que declarou, à ocasião, que um juiz não pode ser "menos do que promotor"9.
A decisão foi concedida após movimento dos juízes federais, que passaram a suspender processos, alegando que trabalhavam como escravos – isso mesmo, como escravos -, após a aprovação do PL 2201/1110 criando uma questionável gratificação em favor dos membros do Ministério Público.
A revolta da toga, que resultou na concessão da liminar e no aumento travestido de auxílio, ocorreu quando a habilidosa presidente da República Dilma Rousseff, ao invés de barrar o projeto inteiro, vetou apenas o artigo 17 do projeto, que estendia a gratificação por acumulo de função aos magistrados federais em razão do vício de iniciativa legislativa, já que a proposta legislativa partiu do procurador-geral da República.
Para não ficar para trás, na corrida desvairada para ver quem consegue mais privilégios, a procurador-geral da República, insatisfeita com a nova gratificação, resolveu, por portaria, se valer de créditos extraordinários, que só podem ser usados para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública (art. 167, §3º, da CF), para conceder uma indenização, o auxílio-moradia, para os procuradores "morarem" na República Federativa do Brasil.
Será que, sem o auxílio, todos os procuradores emigrariam?
A insensata corrida salarial de 2014, que parece ter ficado esquecida com tantos acontecimentos que se sucederam, parece se repetir, em 2018, com o aumento de 16,38%, como moeda de troca de um aumento acima da inflação, no velho toma-lá-dá-cá.
Mas, nesse momento, o que é importante é saber que o presidente Temer, ao consolidar as propostas orçamentárias dos três poderes e dos órgãos autônomos e enviar mensagem ao Congresso Nacional, pode conceder o reajuste apenas aos magistrados, com base no art. 61, §1º, inciso II, alínea d, c/c art. 84, inciso XXIII, da Constituição.
Com efeito, os aumentos salariais deveriam decorrer do aumento da produtividade e não de efeitos cascata, vinculações legais ou do princípio da simetria.
Porém, esse "princípio da simetria", da forma como vem sendo aplicado, não passa de um eufemismo em busca de privilégios. Não existe uma igualdade absoluta entre a magistratura e o Ministério Público, que justifique essa caminhada de mãos dadas, pelo menos quando o assunto é remuneração.
O § 4º do art. 129 da Constituição Federal diz que se aplica ao Ministério Público, no que couber, o disposto no art. 93 da mesma Constituição, que trata do Estatuto Constitucional da Magistratura. O §4º do art. 134 da mesma Constituição diz que se aplica à Defensoria Pública, "no que couber, o disposto no art. 93 e no inciso II do art. 96 desta Constituição Federal". Pelo menos no texto constitucional, a Defensoria Pública é mais "simétrica" à magistratura do que o Ministério Público. Mas, nem por isso, se manteve o auxílio-moradia em benefício dos defensores públicos federais e estaduais.
A simetria, "no que couber", definitivamente, não é sinônimo de igualdade. E quem rememorou isso foi a Associação Nacional do Ministério Público, ao ajuizar a ADIn 5985, requerendo ao STF o reconhecimento do direito do procurador e do promotor se candidatarem nas eleições, sem deixar o cargo. Naquela ação, a ANPR citou manifestação da presidência da República numa outra ADIn, na qual destacou que "não se haverá, pois, de pretender tratamento igualitário para a magistratura e para o Ministério Público, quando a própria Constituição fez o discrímen, sob pena de cometer-se a inconstitucionalidade de riscar a parte permissiva do dispositivo".
Existe uma diferença estrutural entre as carreiras da magistratura nacional e do Ministério Público, que se fragmenta nos Estados. Com efeito, na ADPF 482/DF, o procurador-geral da República sustentou que não existe uma "estrutura administrativa singular em todo o país, como se apenas houvesse um único ramo ou órgão do Ministério Público brasileiro".
Nessa ADPF, foi deferida liminar pelo ministro Alexandre de Moraes. No mesmo sentido, a ministra Carmén Lúcia também deferiu, liminarmente, medida cautelar na ADIn 3.831, decidindo que o Ministério Público não tem caráter nacional.
Se não existe igualdade, por que se paga auxílio-moradia em igual valor para juízes, promotores e procuradores federais e estaduais e por que se propõe um reajuste de igual valor? Por uma razão: o pagamento do auxílio-moradia, como já disse, não é só imoral, mas também ilegal.
O auxílio-moradia só poderia ser pago aos procuradores, conforme prevê o art. 227, VIII, da LC 75/93, lotados em locais "cujas condições de moradia sejam particularmente difíceis ou onerosas", ou seja, localidades inóspitas11. Com efeito:
Art. 227. Os membros do Ministério Público da União farão jus, ainda, às seguintes vantagens:
(...)
VIII - auxílio-moradia, em caso de lotação em local cujas condições de moradia sejam particularmente difíceis ou onerosas, assim definido em ato do procurador-geral da República;
A lei nunca previu a possibilidade de deferimento de auxílio-moradia ao membro do Ministério Público da União lotados onde não seja oferecida residência oficial condigna ao procurador.
Já na magistratura, existe uma diferença. A Lei Orgânica Nacional, sem fazer distinção entre juízes federais e estaduais, previa o seguinte:
Art. 65 - Além dos vencimentos, poderão ser outorgadas aos magistrados, nos termos da lei, as seguintes vantagens:
(...)
II - ajuda de custo, para moradia, nas localidades em que não houver residência oficial à disposição do magistrado.
No primeiro caso, dos juízes, com base na interpretação de uma Lei Orgânica que não fazia distinção entre magistrados estaduais e federais, foi deferida a indenização por decisão judicial.
No segundo caso, do Ministério Público, a despesa foi realizada, à míngua de previsão legislativa na sua Lei Orgânica, porque se "determinou a aplicação do entendimento", por simples portaria.
Entendimento cada um tem o seu, no entanto, lei é lei.
De fato, primeiro veio a portaria PGR/MPU 652/13 que, com bastante exagero, considerou as cidades de Erechim/RS, São Miguel do Oeste/SC e Umuarama/PR, com, respectivamente, IDH de 0,826, 0,801 e 0,80012 (índices similares a europeus) como localidade inóspita ou de difícil condição de vida para justificar o pagamento do auxílio-moradia previsto no art. 227, VIII, da LC 75/93 para os procuradores lá residentes. Posteriormente, a portaria PGR/MPU 71/14 entendeu que qualquer localidade do território nacional seria apta para ensejar o pagamento de auxílio-moradia para um procurador da República residir no Brasil. O Brasil, enfim, foi reconhecido como um território inóspito.
Em que pese a ironia, trata-se do reconhecimento oficial que vivemos num país inóspito compensado por uma indenização de R$ 4,3 mil mensais. Quem sabe sirva de projeto piloto para um programa de renda básica universal, como o que foi testado, numa experiência sociológica, pela Finlândia até esse ano. Porém, no país nórdico, a renda foi dada a desempregados; no Brasil, a agentes do Estado situados entre os 1% mais ricos da população.
Em 2015, adveio a lei 13.242/15, que trouxe as diretrizes orçamentárias para o exercício de 2016 e restringiu o recebimento do auxílio-moradia a hipóteses juridicamente e moralmente aceitáveis, quando o magistrado, promotor ou procurador se deslocarem, temporariamente, de sua cidade de lotação para exercer um mandato ou ação específica e não disponha de imóvel próprio ou funcional.
Por força do art. 98, §4º, e art. 127, §5º, da Constituição Federal, a magistratura e a promotoria lhe deveriam obediência. No entanto, para a Frente Associativa da Magistratura e do Ministério Público - Frentas, simplesmente, os artigos aprovados em lei eram, simplesmente, indevidos13. A LDO14 passou a valer menos que a portaria PGR/MPU 71/14.
Curiosamente, no PARECER 802/17 requerido pela então subprocuradora-geral da República, Drª Raquel Dodge, a PGR consignou que o "Nesse contexto, no âmbito do Ministério Público da União, o procurador-geral da República, com fundamento na simetria constitucional entre os regimes jurídicos da magistratura nacional e do Ministério Público, determinou a aplicação do entendimento firmado na decisão emanada do ministro Luiz Fux, dada na ação originária 1.773/DF, aos membros da instituição, para conceder o auxílio moradia previsto no art. 227, inciso VIII, da lei complementar 75/93, desde que não seja oferecida residência oficial condigna ao membro na localidade de sua lotação".
Não sei se é pior admitir que o pagamento de um auxílio no Ministério Público se deu, à revelia da lei, em virtude da aplicação de um "entendimento" ou dar a entender art. 227, VIII, da LC 75/93, fala em "residência oficial condigna ao membro na localidade de sua lotação".
O mais incrível é que a limitação legal para pagamento do auxílio-moradia era velha conhecida da procuradoria-geral da República. No julgamento do MS 25.838 no STF, a Associação Nacional dos Procuradores da República – ANPR impugnou a decisão do TCU que entendeu ser ilegal a portaria 495/95 do PGR, que regulamentou auxílio-moradia no âmbito do Ministério Público da União fora das hipóteses do art. 227, VIII, da LC 75/93, e foi vencida no processo, resultando inclusive na revogação da portaria.
Em outras palavras, o Ministério Público já havia admitido que não poderia regulamentar o pagamento do auxílio-moradia além das localidades inóspitas, mas, depois de ter aprovada uma lei que lhe deu uma gratificação, para não ficar para trás dos juízes, também se autoconcedeu, por portaria, o auxílio-moradia.
Por realizar despesas sem autorização legal, a presidente da República, Dilma Rousseff, perdeu o cargo. Já os membros do Ministério Público, por fato parecido, ganharão um aumento. Apenas a título de curiosidade, a inflação de 2017 foi de 4,08% e a de 2018 é projetada em 4,15%15. A proposta de reajuste é o dobro.
"Mudam-se os tempos, mudam-se as vontades".
Ao contrário do que ocorre com o Poder Judiciário, o presidente da República tem legitimidade para propor projetos de lei sobre a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União. Trata-se de uma questão de conferir (ou retirar) legitimidade democrática às propostas dessas instituições autônomas, que exercem uma função essencial à justiça, mas com ela não se confundem.
A legitimidade do procurador-geral da República e do defensor-geral Federal, que é concorrente, só veio mais tarde, por força das EC 19/98 e 74/13, respectivamente. Como o texto da Constituição não contém palavras inúteis, devendo se extrair dele a máxima efetividade possível, algum sentido deve ser emprestado para o art. 61, §1º, II, d, da Constituição, especialmente quando se trata de se restabelecer o respeito à ordem jurídica.
Se ao presidente da República cabe, na separação dos poderes adotada pela Constituição, consolidar o orçamento global da União16, também lhe incumbe o poder constitucional de enviar mensagem modificativa ao Congresso Nacional das propostas recebidas, especialmente dos órgãos autônomos, que não são um Poder da República, com base no art. 84, XXIII, e no art. 129, §§4º e 5º, da CF, ainda mais se a proposta estiver em desacordo com a Lei de Diretrizes Orçamentárias17, o que, infelizmente, vem ocorrendo desde 201618. E isso já foi feito em outras ocasiões, pelo Chefe do Poder Executivo, em 2011 e 2012. Os freios e contrapresos estão garantidos porque o Congresso pode, como Poder da República, alterar essa proposta. E o Judiciário, como Poder, pode julgar, em abstrato, a constitucionalidade da lei. O que a sociedade não pode é aceitar calada o discurso que todos estão submetidos a lei, pois quem deveria lhe proteger, o Ministério Público, se coloca acima dela.
Já que o exemplo não veio de dentro, do órgão que a Constituição investiu de garantias e poderes para defender a ordem jurídica e do regime democrático, caberá agora ao presidente da República, que não quer ser a Geni, consertar esse desacerto moral e legal. Se não o fizer não vai ter jeito: "Joga pedra na Geni! Ela é feita pra apanhar! Ela é boa de cuspir! Ela dá pra qualquer um! Maldita Geni!
E, para acabar na poesia, já que o direito até agora não nos socorre, fico com Camões: "Continuamente vemos novidades, diferentes em tudo da esperança; do mal ficam as mágoas na lembrança, e do bem, se algum houve, as saudades".
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1 A manutenção do Museu Nacional custava, por ano, menos que um juiz do Supremo. Ele precisava de 520 mil para se manter, mas não recebia verbas integrais desde 2014. Museu não tem lobby, não tem bancada.
3 Remuneração e desempenho do Judiciário.
5 Interventores ficam espantados com salários de coronéis da PM do Rio.
7 Por reajustes, Toffoli e Fux propõem a Temer fim de auxílio-moradia.
8 MPF aprova reajuste de 16,38% em salário de procuradores da República.
9 AGU diz que decisão de Fux sobre auxílio-moradia de juízes é ilegal.
10 Juízes federais suspendem processos para pressionar governo por gratificação.
11 Portaria PGR/MPU 652/13.
12 Ranking decrescente do IDH-M dos municípios do Brasil. Atlas do Desenvolvimento Humano. Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) (2010).
13 Nota pública - Frentas – LDO.
14 Embora as carreiras remuneradas que exercem uma função essencial à justiça tenham sua disciplina afeta à lei complementar, como é o caso da magistratura, defensoria e da advocacia pública, a criação de indenizações não está adstrita à reserva do legislador complementar. Os fundamentos para tal afirmação estão na ADI 4822/PE, na qual o ministro Marco Aurélio, comparando a sistemática da CF/69 com a CF/88, concluiu que lei ordinária pode fixar verba indenizatória para a magistratura. Segundo ele, "a redação original do inciso V do artigo 93, ao cuidar de limites e escalonamento para a fixação dos 'vencimentos' dos magistrados, não autoriza dizer da exigência de lei complementar para disciplinar todo e qualquer assunto relativo apagamentos em favor dos integrantes da carreira. A situação não veio a ser modificada com a emenda constitucional 19, de 1998, que alterou esse inciso para definir a figura do 'subsídio' como forma exclusiva de remuneração dos magistrados e impor novos parâmetros e escalas. Sob a óptica textual, estabelecer limites à previsão de política remuneratória, em relação ao legislador complementar, não significa entregar a este o monopólio sobre todos os elementos da disciplina (...)".
15 Economistas do mercado sobem para 4,15% estimativa de inflação para 2018.
16 Mensagem 62.
17 Auxílio-moradia é pago sem obedecer LDO.
18 A portaria PGR/MPU 652/13, com bastante exagero, as localidades inóspitas para pagamento do auxílio-moradia previsto no art. 227, VIII, da LC 75/93. Posteriormente, a portaria PGR/MPU 71/14 entendeu que qualquer localidade do território nacional seria apta para ensejar o pagamento de auxílio-moradia para um procurador da República residir no Brasil. É, em que pese a ironia, o reconhecimento oficial que vivemos num país inóspito compensado por uma indenização de R$ 4,3 mil mensais. Quem sabe sirva de projeto piloto para um programa de renda básica universal, como o que foi testado pela Finlândia até esse ano.
19 "Não vou ser a Geni", diz Temer.
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*Rodrigo Siqueira de Andrade é advogado.