Tal como ocorre na iniciativa privada, o setor público também imprescinde de recursos humanos para a execução de suas atividades cotidianas. Esses recursos humanos, nos âmbitos da Administração Pública Direita (em seus mais diversos níveis, isto é, federal, estadual e municipal) ou Indireta (tais como autarquias e fundações), são denominados de agentes administrativos que se constituem por pessoas físicas que "sob variados vínculos, seja estatutário ou celetista, de forma definitiva ou transitória e algumas vezes sem qualquer liame, prestam serviços à Administração Pública ou realizam atividades de sua responsabilidade"1, mediante remuneração paga pelo erário.
Diante dessa conceituação é possível depreender que os agentes administrativos podem ser categorizados de três formas, a saber: (i) os estatutários (servidores ou funcionários públicos propriamente ditos); (ii) os celetistas (empregados públicos); e (iii) os temporários. Apesar de o presente texto ter como objetivo elencar os principais direitos dos servidores públicos, importante delinear as principais características das demais categorias.
Assim, será considerado empregado público àquelas pessoas que são vinculadas funcionalmente ao Estado, por meio do regime de direito privado, isto é, sob o regime contratual da Consolidação das leis Trabalhistas ("CLT")2, mas que, ainda assim, submetidas a certos princípios de direito público, tal como, por exemplo, a necessidade de aprovação em concurso público para sua investidura.
Por outro lado, os agentes administrativos temporários são aqueles que, por necessidade excepcional e de relevante interesse público (artigo 37, inciso IX da Constituição Federal de 1988), são contratados pela Administração Pública para tão somente exercer uma função pública específica e por tempo determinado, por meio de um regime contratual especial de direito público. Nesta hipótese específica, é afastada a regra da contratação mediante concurso público, porquanto esses agentes administrativos não ocupam cargo nem emprego público. São regidos pelo disposto na lei 8.745, de 09 de dezembro de 1993.
Já os servidores públicos são aquelas pessoas que estão vinculadas ao Estado em decorrência de uma relação de trabalho de natureza não eventual e, por isso, estão submetidos ao regime de direito público, disciplinado por diploma legal específico, normalmente denominado de Estatuto. Por tal razão, diz-se que os servidores públicos estão sujeitos a um "regime estatutário" próprio e diferenciado. No que diz respeito a este aspecto, é pacífico o entendimento de que o "cargo ou função pública pertence ao Estado e não ao agente; desta forma, poderá o Estado ampliar, suprimir ou alterar os cargos e funções, não gerando direito adquirido ao agente titular"3.
Neste mesmo sentido, preconiza Celso Antônio Bandeira de Mello4 que, "o Estado, ressalvadas as pertinentes disposições constitucionais impeditivas, deterá o poder de alterar legislativamente o regime jurídico de seus servidores, inexistindo a garantia de que continuarão sempre disciplinados pelas disposições vigentes quando de seu ingresso. Então, benefícios e vantagens, dantes previstos, podem ser ulteriormente suprimidos. Bem por isso, os direitos que dele derivem não se incorporam integralmente, de imediato, ao patrimônio jurídico do servidor (firmando-se como direito adquiridos), do mesmo modo que nele se integrariam se a relação fosse contratual". Verifica-se, no contexto da Administração Pública, que o interesse público prevalece em detrimento do interesse individual.
Certos direitos básicos dos servidores públicos estão previstos na Constituição Federal de 1988 ("CF/88"), em especial, nos artigos 39 a 41. Ato contínuo, no âmbito federal, a lei 8.112, de 11 de dezembro de 1990 ("Estatuto do Servidor Público") representa o regime jurídico dos servidores públicos federais, estabelecendo, dentre outras coisas, outros direitos e deveres desses agentes administrativos no exercício de suas funções. Nada impede, não obstante, que outros direitos sejam atribuídos aos servidores públicos pelas Constituições estaduais e/ou leis ordinárias dos entes da Federação e de municípios.
O acesso aos cargos, funções e empregos públicos é possível a todos os brasileiros e estrangeiros, desde que preencham os requisitos legais, requisitos estes presentes no artigo 5° do Estatuto do Servidor Público, quais sejam: (i) ter a nacionalidade brasileira; (ii) gozar de direitos políticos; (iii) estar quite com as obrigações militares e eleitorais; (iv) ser maior de idade; e (v) ter aptidão física e mental. Adicionalmente, para que haja a nomeação de um servidor público ou de um empregado público é imprescindível a realização e a aprovação em um concurso público de provas ou de provas e títulos, consoante artigo 37, inciso II da CF/88, exceto nos casos de nomeações para cargos em comissão e de contratação de agentes temporários; todavia, nestes últimos casos, são desprovidos de estabilidade, benefício este voltado exclusivamente aos servidores públicos.
A estabilidade é, pois, garantia constitucional que se efetiva após três anos de exercício do cargo ou função (artigo 41) e que somente poderá ser afastada e, consequentemente, o servidor público ser demitido, nos seguintes casos: (i) em virtude de sentença judicial transitada em julgado; (ii) mediante processo administrativo disciplinar, assegurada a ampla defesa; ou (iii) mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma da lei, assegurando-se igualmente a ampla defesa5. O período entre a investidura e a estabilidade do servidor público é chamado de estágio probatório.
Os direitos e deveres dos servidores públicos na CF/88
Consoante artigo 39 da CF/88, será instituído regime jurídico único e planos de carreira para os servidores da Administração Pública Direta e Indireta, com o objetivo de garantir tratamento isonômico entre eles. Esse regime jurídico é o estabelecido no Estatuto do Servidor Público.
Mais adiante, a CF/88, no artigo 39, § 1°, dispõe que se aplicam aos servidores públicos alguns direitos dispostos no artigo 7° desse mesmo diploma legal, artigo este que trata de direito de trabalhadores do setor privado.
Assim, estão garantidos aos servidores públicos os seguintes direitos: (i) salário mínimo, fixado em lei com reajustes periódicos que lhe preservem o poder aquisitivo, inclusive para aqueles que percebem remuneração variável; (ii) décimo terceiro salário com base na remuneração integral ou no valor da aposentadoria; (iii) adicional noturno; (iv) salário família pago em razão do dependente do trabalho de baixa renda, nos termos da lei; (v) duração do trabalho não superior a oito horas diárias e quarenta e quatro semanais, facultada a compensação de horários e a redução da jornada; (vi) repouso semanal remunerado, preferencialmente aos domingos; (vii) hora extra de, no mínimo, cinquenta por cento à do normal; (viii) férias anuais remuneradas com, pelo menos, um terço a mais do que o salário normal; (ix) licença maternidade, sem prejuízo do emprego e do salário, com duração de cento e vinte dias; (x) licença paternidade, nos termos da lei; (xi) proteção do mercado de trabalho da mulher, mediante incentivos específicos, nos termos da lei; (xii) redução dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de saúde, higiene e segurança; e (xiii) proibição de diferença de salários, de exercício de funções e de critério de admissão por motivo de sexo, idade, cor ou estado civil.
Também serão assegurados aos servidores um "regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas" (artigo 40), vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados, ressalvados os servidores: (i) portadores de deficiência; (ii) que exerçam atividade de risco; e (iii) cujas atividades sejam exercidas sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física.
Por fim, a CF/88 permite o direito à livre associação sindical e o direito de greve (conforme definido em legislação específica), nos termos do artigo 37, respectivamente, incisos VI e VII.
Os direitos, vantagens e deveres dos servidores públicos no Estatuto do Servidor Público Federal
O Título III do Estatuto do Servidor Público prescreve os direitos e as vantagens dos servidores públicos no âmbito federal.
Como forma de retribuição pecuniária pelo exercício do cargo público, o servidor tem direito a vencimentos, cujo valor é previamente fixado em lei, sendo estes irredutíveis, como também não passíveis de arresto, sequestro ou penhora, exceto nos casos de prestação de alimentos resultantes de decisão judicial.
Contudo, nos termos do artigo 42, é vedada a percepção mensal, a título de remuneração6, de "importância superior à soma dos valores percebidos como remuneração em espécie, a qualquer título, nos âmbitos dos respectivos Poderes, pelos ministros de Estado, por membros do Congresso Nacional e ministros do Supremo Tribunal Federal", excluídas dessa limitação as vantagens previstas no artigo 61, incisos II a VII7.
Além dos vencimentos, os servidores públicos poderão ter direito às seguintes vantagens: (i) indenizações; (ii) gratificações; e (iii) adicionais. Ao passo que as indenizações não são incorporadas ao vencimento, as gratificações e os adicionais incorporam-se, nos casos e nas condições indicadas em lei.
De acordo com o artigo 51, constituem indenização ao servidor público: (i) ajuda de custo; (ii) diárias; (iii) transporte; e (iv) auxílio-moradia. A ajuda de custo destina-se "a compensar as despesas de instalação do servidor que, no interesse do serviço, passar a ter exercício em nova sede, com mudança de domicílio em caráter permanente" (artigo 53). Já as diárias são destinadas a "indenizar as parcelas de despesas extraordinárias com pousadas, alimentação e locomoção urbana" (artigo 58) quando o servidor precisar se afastar da sede em caráter eventual ou transitório para outro ponto do território nacional ou para o exterior (assim, se deslocamentos são exigências permanentes do cargo, ele não fará jus a essa vantagem). Por sua vez, as indenizações de transporte são devidas quando o servidor utiliza meios próprios de locomoção para execução de serviços externos, por força das atribuições próprias do cargo (artigo 60). E, por fim, o auxílio-moradia consiste "no ressarcimento das despesas comprovadamente realizadas pelo servidor com aluguel de moradia ou com meio de hospedagem administrado por empresa hoteleira" (artigo 60-A) e serão devidas se atendidos os requisitos dispostos no artigo 60-B8.
Em adição aos vencimentos e as vantagens acima elencadas, serão deferidos aos servidores públicos as seguintes retribuições, gratificações e adicionais:
(i) retribuição pelo exercício de função de direção, chefia e assessoramento, na qual lei específica disporá sobre o assunto;
(ii) gratificação natalina, correspondente a um doze avos da remuneração a que o servidor fizer jus no mês de dezembro, por mês de exercício no respectivo ano;
(iii) adicional pelo exercício de atividades insalubres, perigosas ou penosas sobre o vencimento, devido aos servidores que trabalharem com habitualidade em locais insalubres ou em contato permanente com substâncias tóxicas, radioativas ou com risco de vida. Assim sendo cessadas as condições de risco, cessa o pagamento deste adicional;
(iv) adicional pela prestação de serviço extraordinário, equivalente a um acréscimo de cinquenta por cento em relação à hora normal de trabalho, para atender a situações excepcionais e temporárias, respeitado o limite máximo de duas horas por jornada;
(v) adicional noturno, consistindo em serviços prestados em horário compreendido entre 22 horas de um dia e 05 horas do dia seguinte e com acréscimo de vinte e cinco por cento no valor-hora, computando-se cada hora como cinquenta e dois minutos e trinta segundos;
(vi) adicional de férias, correspondendo a um acréscimo de um terço da remuneração. A este respeito, as férias terão duração de trinta dias, podendo ser parceladas em até três etapas, e poderão ser acumuladas, até o máximo de dois períodos;
(vii) outros, relativos ao local ou à natureza do trabalho; e
(viii) gratificação por encargo de curso ou concurso, devida ao servidor que, em caráter eventual, (a) atuar como instrutor em curso de formação, de desenvolvimento ou de treinamento regularmente instituído no âmbito da administração pública federal; (b) participar de banca examinadora ou de comissão para exames orais, para análise curricular, para correção de provas discursivas, para elaboração de questões de provas ou para julgamento de recursos intentados por candidatos; (c) participar da logística de preparação e de realização de concurso público envolvendo atividades de planejamento, coordenação, supervisão, execução e avaliação de resultado, quando tais atividades não estiverem incluídas entre as suas atribuições permanentes; e (d) participar da aplicação, fiscalizar ou avaliar provas de exame vestibular ou de concurso público ou supervisionar essas atividades9.
A despeito dos direitos, vantagens e adicionais acima elencados, os servidores públicos possuem direito de se ausentar no serviço, em virtude de licenças, afastamentos e concessões, cujas hipóteses serão a seguir listadas.
Nos termos do artigo 81, será concedida licença ao servidor público: (i) por motivo de doença, inclusive em pessoa da família, precedidas de exame por perícia médica oficial, sendo vedado o exercício de atividade remunerada durante o período de licença; (ii) por motivo de afastamento do cônjuge ou companheiro, isto é, nas hipóteses em que o servidor precise acompanhar o cônjuge ou o companheiro deslocado para outro ponto do território nacional, para o exterior ou para o exercício de mandato eletivo dos Poderes Executivo e Legislativo (nestes casos, a licença poderá ser por prazo indeterminado e sem direito à remuneração); (iii) para o serviço militar; (iv) para atividade política, sem direito à remuneração; (v) para capacitação, podendo ou não ser remunerado; (vi) para tratar de interesses particulares, a critério da Administração Pública, desde que não esteja em estágio probatório, pelo prazo de até três anos consecutivos, sem remuneração; e (vii) para desempenho de mandato classista10.
Consoante artigo 93, os afastamentos dos servidores públicos serão possíveis nos seguintes casos: (i) para servir a outro órgão ou entidade para exercício de cargo em comissão ou função de confiança ou em outros casos desde que previstos em lei específica; (ii) para exercício de mandato eletivo; (iii) para estudo ou missão no exterior; e (iv) para participação em programa de pós-graduação stricto sensu no País.
Por fim, nos termos do artigo 97, poderá o servidor público ausentar-se do serviço, sem qualquer prejuízo: (i) por um dia para doação de sangue; (ii) por dois dias para alistamento ou recadastramento eleitoral; e (iii) por oito dias consecutivos em razão de casamento e/ou falecimento do cônjuge, companheiro, pais, madrasta ou padrasto, filhos, enteados, menor sob guarda ou tutela e irmãos. Nas hipóteses de servidor público estudante, desde que incompatível o horário escolar com o da repartição, será concedida horário de trabalho especial. Da mesma forma, aos portadores de deficiência, quando comprovada a necessidade por junta médica oficial.
Ainda, nos termos do Estatuto do Servidor Público, os servidores públicos têm direito à seguridade social, nos termos do artigo 183 e seguintes, objetivando dar cobertura aos riscos a que estão sujeitos e compreendendo um conjunto de benefícios que serão elencados a seguir.
Ao servidor público os benefícios compreendem em: (i) aposentadoria (por invalidez permanente, compulsoriamente ou voluntariamente); (ii) auxílio-natalidade; (iii) salário-família; (iv) licença para tratamento de saúde; (v) licença à gestante, à adotante e licença paternidade; (vi) licença por acidente em serviço; (vii) assistência à saúde; e (viii) garantia de condições individuais e ambientais de trabalho satisfatórias. Por outro lado, aos dependentes do servidor público os benefícios são: (i) pensão vitalícia e temporária; (ii) auxílio-funeral; (iii) auxílio-reclusão; e (iv) assistência à saúde.
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1 GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 8.ed. São Paulo: Saraiva, 2003, p. 129.
2 Modalidade obrigatória nos casos de empresas públicas e de sociedades de economia mista.
3 PAULO, Marcelo Alexandrino Vicente. Direito Administrativo. 17.ed. São Paulo: Método, 2009, p. 125.
4 MELLO, Celso Antônio Bandeira de Vicente. Curso de Direito Administrativo. 22.ed. São Paulo: Malheiros, p. 244.
5 Por depender de lei complementar específica, a Administração Pública não poderá demitir servidores públicos com base neste dispositivo enquanto não sobrevier regulamentação.
6 A remuneração de um servidor público é a soma dos vencimentos mais eventuais vantagens de caráter individual e as relativas à natureza ou ao local de trabalho a que ele tem direito.
7 São elas: (i) gratificação natalina; (ii) adicional pelo exercício de atividades insalubres, perigosas e penosas; (iii) adicional pela prestação de serviço extraordinário; (iv) adicional noturno; e (v) adicional de férias.
8 São eles: (i) não exista imóvel funcional disponível para uso pelo servidor; (ii) o cônjuge ou companheiro do servidor não ocupe imóvel funcional; (iii) o servidor ou seu cônjuge ou companheiro não seja ou tenha sido proprietário, promitente comprador, cessionário ou promitente cessionário de imóvel no Município aonde for exercer o cargo, incluída a hipótese de lote edificado sem averbação de construção, nos doze meses que antecederem a sua nomeação; (iv) nenhuma outra pessoa que resida com o servidor receba auxílio-moradia; (v) o servidor tenha se mudado do local de residência para ocupar cargo em comissão ou função de confiança do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores, níveis 4, 5 e 6, de Natureza Especial, de Ministro de Estado ou equivalentes; (vi) o Município no qual assuma o cargo em comissão ou função de confiança não se enquadre nas hipóteses do art. 58, § 3o, em relação ao local de residência ou domicílio do servidor; (vii) o servidor não tenha sido domiciliado ou tenha residido no Município, nos últimos doze meses, aonde for exercer o cargo em comissão ou função de confiança, desconsiderando-se prazo inferior a sessenta dias dentro desse período; (viii) o deslocamento não tenha sido por força de alteração de lotação ou nomeação para cargo efetivo; e (ix) o deslocamento tenha ocorrido após 30 de junho de 2006.
9 Ademais, esta gratificação somente será paga se tais atividades forem exercidas sem prejuízo das atribuições do cargo de que o servidor público for titular, devendo ser objeto de compensação de carga horária quando desempenhadas durante a jornada de trabalho (artigo 76, § 2°) e não são incorporadas aos vencimentos ou tampouco poderão ser utilizadas como base de cálculo para quaisquer outras vantagens, inclusive para fins de aposentadoria e pensões (artigo 76, § 3°).
10 Isto é, para o desempenho de mandato em confederação, federação, associação de classe de âmbito nacional, sindicato representativo da categoria ou entidade fiscalizadora da profissão ou, ainda, para participar de gerência ou administração em sociedade cooperativa constituída por servidores públicos para prestar serviços a seus membros (artigo 92).
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*Vladmir Oliveira da Silveira é advogado da Advocacia Ubirajara Silveira, professor de Direito na PUC/SP e professor titular de Direito da Universidade Federal de Mato Grosso do Sul (UFMS).