Com a edição da lei 12.813, de 16 de maio de 2013, surgiram inúmeros questionamentos acerca do instituto da quarentena, suas implicações e restrições, especialmente sobre o direito à remuneração compensatória de servidores públicos do Poder Executivo Federal submetidos à quarentena.
O instituto da quarentena é um instrumento que fixa um período de tempo, contado a partir da exoneração do agente público, durante o qual fica ele impedido de exercer atividade conexa ou não – a depender do caso –à atividade que exercia anteriormente.
O fundamento é simples: as autoridades públicas têm, por conta dos cargos que ocupam ou das funções que exercem, acesso a informações privilegiadas¹ e, muitas vezes, sigilosas ².
Assim, o objetivo principal da quarentena é garantir que, ao deixar o cargo ou a função, tais autoridades não utilizem essas informações como moeda para conseguir vantagens para si ou para terceiros.
Tal instituto, porém, não é imposto a todos que ocuparam cargos ou exerceram função no âmbito do Poder Executivo Federal³, mas somente à autoridade cuja atividade a ser exercida após sua exoneração implicar, depois da análise da Comissão de Ética Pública (CEP), comprovado4 conflito de interesse que, nos termos do art. 3º, inciso I, da mencionada lei, é caracterizado como a "situação gerada pelo confronto entre interesses públicos e privados, que possa comprometer o interesse coletivo ou influenciar, de maneira imprópria, o desempenho da função pública".
Como nessa situação a autoridade exonerada é impedida de exercer qualquer atividade junto à Administração Pública – direta ou indireta – e ao setor privado, o ordenamento legal assegura ao exonerado, por meio da Medida Provisória 2.225-45/01, a remuneração compensatória durante o período de quarentena.
Destaca-se que inicialmente, a legislação previa que o período de quarentena se daria por, no mínimo, 4 (quatro) meses, conforme MP 2.216-37/01. O prazo, entretanto, foi majorado pela lei 12.813/13.
Art. 6º Os titulares de cargos de Ministro de Estado, de Natureza Especial e do Grupo- Direção e Assessoramento Superiores - DAS, nível 6, bem assim as autoridades equivalentes, que tenham tido acesso a informações que possam ter repercussão econômica, na forma definida em regulamento, ficam impedidos de exercer atividades ou de prestar qualquer serviço no setor de sua atuação, por um período de quatro meses, contados da exoneração, devendo, ainda, observar o seguinte:
I - não aceitar cargo de administrador ou conselheiro, ou estabelecer vínculo profissional com pessoa física ou jurídica com a qual tenha mantido relacionamento oficial direto e relevante nos seis meses anteriores à exoneração;
II - não intervir, em benefício ou em nome de pessoa física ou jurídica, junto a órgão ou entidade da Administração Pública Federal com que tenha tido relacionamento oficial direto e relevante nos seis meses anteriores à exoneração.
Parágrafo único. Incluem-se no período a que se refere o caput deste artigo eventuais períodos de férias não gozadas.Art. 7º Durante o período de impedimento, as pessoas referidas no art. 6º desta Medida Provisória ficarão vinculadas ao órgão ou à entidade em que atuaram, fazendo jus à remuneração compensatória equivalente à do cargo em comissão que exerceram. (Vide decreto 4.187, de 8/4/02)
A questão da remuneração compensatória também foi tratada pela MP 2.216-37/01 que, ao alterar dispositivos da lei 9.649/98, dispõe sobre a organização da Presidência da República e dos Ministérios:
Art.16.O art. 8º da lei 9.986, de 18 de julho de 2000, passa a vigorar com as seguintes alterações:
"Art.8º. O ex-dirigente fica impedido para o exercício de atividades ou de prestar qualquer serviço no setor regulado pela respectiva agência, por um período de quatro meses, contados da exoneração ou do término do seu mandato.
§2º. Durante o impedimento, o ex-dirigente ficará vinculado à agência, fazendo jus à remuneração compensatória equivalente à do cargo de direção que exerceu e aos benefícios a ele inerentes."
Vê-se que foi estabelecida presunção legal de conflito de interesses para ex-dirigentes que não sejam servidores públicos efetivos. Para estes, o ordenamento garante o direito à remuneração compensatória.
Para os servidores públicos que detêm vínculo efetivo com a Administração Pública, foi dada a opção entre a remuneração compensatória – caso em que eles serão afastados durante o período de quarentena – e os rendimentos do cargo efetivo de origem, isto é, a remuneração oriunda da carreira pública de origem– atividade que também envolve interesse público.
Essa opção deixa de existir apenas quando comprovado o conflito de interesse. Nesse caso, o servidor faz jus, apenas, à remuneração compensatória e não poderá optar por retornar ao cargo efetivo durante a quarentena.
É o que determina o decreto 4.187/02, que não apenas regulamenta os arts. 6º e 7º da MP 2.225-45/01, mas também ratifica a equivalência da remuneração compensatória com a do cargo ocupado pela autoridade:
Art. 4º Durante o período de impedimento, as autoridades referidas no art. 2º ficam vinculadas ao órgão ou à autarquia em que atuaram e somente fazem jus à remuneração compensatória equivalente à do cargo que ocupavam, cujas despesas correrão por conta dos respectivos orçamentos de custeio.
§ 1º O servidor público federal pode optar pelo retorno ao desempenho das funções de seu cargo efetivo nos casos em que não houver conflito de interesse, hipótese em que não faz jus à remuneração a que se refere o caput.
§ 2ºA opção a que se refere o § 1o deve ser comunicada à unidade de pessoal do órgão ou da autarquia em que o servidor exerceu o cargo de Ministro de Estado ou o cargo em comissão.
§ 3º O servidor que não fizer a opção prevista no § 1o tem apenas o direito de receber a remuneração equivalente àquela que percebia à época em que exercia o cargo de Ministro de Estado ou o cargo em comissão.Art. 9º A nomeação para cargo de Ministro de Estado ou cargo em comissão da Administração Pública Federal faz cessar todos os efeitos do impedimento, inclusive o pagamento da remuneração compensatória a que se refere o art. 4°.
Neste ponto, interessa mencionar trecho na Nota Técnica 6811/16-MP, veiculada pela Secretaria de Gestão de Pessoas e Relações do Trabalho no Serviço Público do Ministério de Planejamento, Desenvolvimento e Gestão que traz, em seu item 8, o entendimento da Advocacia-Geral da União sobre a abrangência da quarentena:
8. Nesse intento, convém lembrar que a quarentena trata-se de uma garantia ao Estado e não ao servidor ocupante dos cargos em comissão sujeitos a esse período de afastamento, na medida em que visa a proteger as informações de natureza econômica, social ou política do Estado que não sejam de conhecimento público.
Importante destacar o art. 4º, §1º, da lei 12.813/13, que exige do agente público "ocupante de cargo ou emprego no Poder Executivo Federal" consultar a Comissão de Ética Pública sempre que houver dúvida sobre a existência de conflito de interesse5:
Art. 4º. O ocupante de cargo ou emprego no Poder Executivo federal deve agir de modo a prevenir ou a impedir possível conflito de interesses e a resguardar informação privilegiada.
§ 1º. No caso de dúvida sobre como prevenir ou impedir situações que configurem conflito de interesses, o agente público deverá consultar a Comissão de Ética Pública, criada no âmbito do Poder Executivo federal, ou a Controladoria-Geral da União, conforme o disposto no parágrafo único do art. 8º desta lei.
A citada lei determina que, apenas em caso de dúvida, os agentes deverão consultar a referida Comissão. Já o art. 13 do Código de Conduta da Alta Administração Federal6 prevê que caberá aos agentes encaminhar toda e qualquer proposta – ainda que em fase de negociação – à Comissão de Ética Pública:
Art.10. No relacionamento com outros órgãos e funcionários da Administração, a autoridade pública deverá esclarecer a existência de eventual conflito de interesses, bem como comunicar qualquer circunstância ou fato impeditivo de sua participação em decisão coletiva ou em órgão colegiado. (...)
Art.13. As propostas de trabalho ou de negócio futuro no setor privado, bem como qualquer negociação que envolva conflito de interesses, deverão ser imediatamente informadas pela autoridade pública à CEP, independentemente da sua aceitação ou rejeição
Apesar das previsões do Código de Conduta da Alta Administração Federal, não há, no ordenamento legal brasileiro, norma que obrigue os agentes públicos elencados nos arts. 6º e 7º da MP 2.225/01 a apresentar proposta de emprego ou cargo, tampouco a relatarem à referida Comissão qualquer vislumbre de conflito de interesses.
Assim, diante das peculiaridades da exoneração de agentes públicos do Poder Executivo Federal de cargos ou de funções, é necessário, para que se evite excessos da Comissão de Ética Pública e para que se resguarde direitos das autoridades, o aconselhamento jurídico respaldado na análise da possibilidade de conflito de interesses, da obrigatoriedade da quarentena, do direito à remuneração compensatória e, para aqueles que têm vínculo efetivo com a Administração Pública, da possibilidade de opção entre a remuneração compensatória e os rendimentos oriundos do cargo de origem
_______________
1. Art. 6º, da lei 12.813/13. Configura conflito de interesses após o exercício de cargo ou emprego no âmbito do Poder Executivo federal:
I - a qualquer tempo, divulgar ou fazer uso de informação privilegiada obtida em razão das atividades exercidas; e
II - no período de 6 (seis) meses, contado da data da dispensa, exoneração, destituição, demissão ou aposentadoria, salvo quando expressamente autorizado, conforme o caso, pela Comissão de Ética Pública ou pela Controladoria-Geral da União:
a) prestar, direta ou indiretamente, qualquer tipo de serviço a pessoa física ou jurídica com quem tenha estabelecido relacionamento relevante em razão do exercício do cargo ou emprego;
b) aceitar cargo de administrador ou conselheiro ou estabelecer vínculo profissional com pessoa física ou jurídica que desempenhe atividade relacionada à área de competência do cargo ou emprego ocupado;
c) celebrar com órgãos ou entidades do Poder Executivo Federal contratos de serviço, consultoria, assessoramento ou atividades similares, vinculados, ainda que indiretamente, ao órgão ou entidade em que tenha ocupado o cargo ou emprego; ou
d) intervir, direta ou indiretamente, em favor de interesse privado perante órgão ou entidade em que haja ocupado cargo ou emprego ou com o qual tenha estabelecido relacionamento relevante em razão do exercício do cargo ou emprego.
2. Nos termos do art. 3o, inciso II:
II - informação privilegiada: a que diz respeito a assuntos sigilosos ou aquela relevante ao processo de decisão no âmbito do Poder Executivo Federal que tenha repercussão econômica ou financeira e que não seja de amplo conhecimento público.
3. O art. 2°, da lei 12.813/2013 elenca, em rol não taxativo, os cargos ao qual aplica-se o instituto da quarentena:
Art. 2° . Submetem-se ao regime desta lei os ocupantes dos seguintes cargos e empregos:
I - de ministro de Estado;
II - de natureza especial ou equivalentes;
III - de presidente, vice-presidente e diretor, ou equivalentes, de autarquias, fundações públicas, empresas públicas ou sociedades de economia mista; e
IV - do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores - DAS, níveis 6 e 5 ou equivalentes.
Parágrafo único. Além dos agentes públicos mencionados nos incisos I a IV, sujeitam-se ao disposto nesta lei os ocupantes de cargos ou empregos cujo exercício proporcione acesso a informação privilegiada capaz de trazer vantagem econômica ou financeira para o agente público ou para terceiro, conforme definido em regulamento.
4. Art. 4°. O ocupante de cargo ou emprego no Poder Executivo Federal deve agir de modo a prevenir ou a impedir possível conflito de interesses e a resguardar informação privilegiada.
§ 1° No caso de dúvida sobre como prevenir ou impedir situações que configurem conflito de interesses, o agente público deverá consultar a Comissão de Ética Pública, criada no âmbito do Poder Executivo Federal, ou a Controladoria-Geral da União, conforme o disposto no parágrafo único do art. 8o desta lei.
§ 2° A ocorrência de conflito de interesses independe da existência de lesão ao patrimônio público, bem como do recebimento de qualquer vantagem ou ganho pelo agente público ou por terceiro.
5. O art. 9º da lei 12.813/13 reitera essa determinação e esclarece a forma como os agentes deverão proceder junto à Comissão de Ética Pública:
Art. 9º. Os agentes públicos mencionados no art. 2o desta lei, inclusive aqueles que se encontram em gozo de licença ou em período de afastamento, deverão:
I - enviar à Comissão de Ética Pública ou à Controladoria-Geral da União, conforme o caso, anualmente, declaração com informações sobre situação patrimonial, participações societárias, atividades econômicas ou profissionais e indicação sobre a existência de cônjuge, companheiro ou parente, por consanguinidade ou afinidade, em linha reta ou colateral, até o terceiro grau, no exercício de atividades que possam suscitar conflito de interesses; e
II - comunicar por escrito à Comissão de Ética Pública ou à unidade de recursos humanos do órgão ou entidade respectivo, conforme o caso, o exercício de atividade privada ou o recebimento de propostas de trabalho que pretende aceitar, contrato ou negócio no setor privado, ainda que não vedadas pelas normas vigentes, estendendo-se esta obrigação ao período a que se refere o inciso II do art. 6º.
6. EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS 37, DE 18.8.2000
_______________
*Luiza Emrich Torreão Braz é advogada do escritório Torreão Braz Advogados.