Crescimento e clusters
Rafael De Castro Spadotto*
Dessa forma, verifica-se que as condições de subsistência humana, notadamente no continente africano e na América Latina, agravaram-se em razão da sucessiva e contínua exploração de seus recursos naturais durante o período colonial. No desiderato de reverter essa situação, os poderes públicos por meio de suas autoridades administrativas têm procurado incrementar as políticas econômicas e sociais existentes em seus países, objetivando a melhoria na qualidade de vida de seus jurisdicionados.
É certo afirmar, neste diapasão, que a supressão de eventuais distorções acarretadas pela globalização na atividade empresarial independe da vontade das empresas e, muitas vezes, da Administração Pública. Porém é público e notório que o processo em curso na economia vem impondo aos agentes responsáveis pela formulação de políticas desenvolvimentistas a busca de novos conceitos e de novas formas de pensar a organização produtiva, principalmente em um país como o Brasil, onde a preocupação da redução das desigualdades sociais e da construção de uma sociedade justa e solidária encontra amparo constitucional.
Cabe ressaltar ainda que, em nosso país, a falta de um consenso para a condução de uma política industrial eficaz vem causando inúmeros transtornos à economia nacional. Atualmente, três grandes linhas de pensamento dividem as opiniões sobre o assunto. A primeira é quase uma não-política; ela parte da avaliação de que vantagem comparativa não se cria.
A segunda é a dominante, está representada no Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), vê a política industrial como um instrumento de redução da vulnerabilidade externa e foca setores.
A terceira, menos difundida, muda o foco do setor para as empresas e discorda profundamente da idéia de que seu papel é corrigir falhas da estrutura produtiva. Dentre os seus defensores, o professor Antônio Barros de Castro, do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IE – UFRJ), figura com o seu principal propagador. Defende o emérito professor que, dentro de um setor, as empresas são profundamente diferentes entre si na acumulação de conhecimento, no uso da tecnologia e, por isso, o alvo da política nacional precisa ser a empresa ou um grupo de empresas1.
Levando em consideração, portanto, esta última corrente, procuraremos elaborar um artigo versando sobre a existência dos chamados Arranjos Produtivos Locais (APL'S) ou clusters industriais, conceituá-los, focalizando ainda a sua importância no atual contexto sócio-econômico nacional e internacional. Identificaremos, ainda, as peculiaridades inerentes a eles.
Preliminarmente, entendemos que as empresas que compõem um APL's têm direito a um tratamento tributário favorecido, como já ocorre em relação às micro e empresas de pequeno porte, em razão de uma equivalência de situações.
Historicamente as micro e também as empresas de pequeno porte, empregam uma grande quantidade de indivíduos; esta alta taxa de empregabilidade acaba retornando para a economia, pois com o aumento do consumo dos bens produzidos pelas empresas pelo mercado consumidor, haverá necessidade de se ampliar a produção para suprimir o aumento daquela demanda. Quando este fato se evidenciar, aquela região experimentará um processo de desenvolvimento sustentável.
Com base em dados empíricos, verificamos que as micro e empresas de pequeno porte contribuem com alguns dos objetivos da ordem econômica enumerados no artigo 170 da Constituição, por exemplo, a busca pelo pleno emprego e a redução das desigualdades regionais.
Paralelamente investigando as peculiaridades inerentes aos APL's, poderemos constatar que a situação supramencionada também se evidenciará em relação às empresas que o compõem.
O termo “clusters” pode ser empregado em diversas acepções, pois sua tradução é “cacho”.
Para que não haja confusão quanto à utilização desse termo, achamos por bem empregar a terminologia adotada pela doutrina nacional, que se refere aos clusters como Arranjos Produtivos Locais, ou simplesmente APL's. Cabe, igualmente, buscar um conceito para o fenômeno levando em consideração a tradução acima referida.
De um modo abrangente, o conceito de APL pode ser entendido como a concentração setorial e geográfica de empresas e, dentre suas várias características, a mais importante é o ganho de eficiência coletiva, entendida como vantagem competitiva derivada das economias externas locais e da ação conjunta.
Importante frisar que os APL's são formados apenas quando ambos os aspectos setorial e geográfico estão concentrados. De outra forma, somente haverá organização de produção em setores e geografia dispersa, não formando, portanto, um APL.
Entretanto, o que se observa, na prática, é que há uma grande dificuldade para que se caracterize um APL, já que os sistemas produtivos nem sempre podem ser claramente separados nas categorias disperso ou aglomerado. Os limites entre essas categorias nem sempre são nítidos e, em alguns casos, pode haver ambas as formas de organização.
Cabe ressaltar que, apesar da aparente eficiência coletiva de um conglomerado, em determinados APL's algumas empresas crescem, enquanto outras não prosperam. É certo que a ação conjunta entre as empresas viabiliza a solução de problemas específicos, tais como provisão de serviços, infra-estrutura e treinamento, não excluindo, porém a competitividade, deixando o mercado, dessa forma, mais transparente ao incentivar a livre concorrência. Por isso, a simples existência de um APL não configura a formação de um cartel.
É bem de ver que não se pretende com essa idéia – tratamento tributário favorecido – criar pequenas e médias empresas mais privilegiadas do que outras, mas sim ampliar benefícios para aquelas que atualmente não tenham direito a um tratamento mais adequado às suas contingências.
Nos Estados Unidos, por exemplo, onde se verifica uma enorme quantidade e variedade de APL's, a literatura dominante2 tem se voltado principalmente para o desenvolvimento de metodologias e técnicas de identificação de aglomerações de atividades econômicas especializadas. Uma vez realizada essa identificação, procura formular estratégias dirigidas ao estímulo e ao fortalecimento de atividades que se encontram geograficamente concentradas e setorialmente especializadas e que se formaram, em geral, de forma espontânea em certas regiões. O método desenvolvido chamado de “losango da vantagem competitiva” vem sendo largamente utilizado em vários países - e recentemente no Brasil - como um instrumento de grande utilidade prática para a formulação de critérios para identificação de APL's e para o seu desenvolvimento.
A idéia básica é que a vitalidade econômica de um setor é o resultado direto da competitividade de indústrias locais e que, num mundo globalizado, os indivíduos, as empresas e a Administração Pública devem pensar globalmente, mas agir localmente. Esses postulados trazem, como principal implicação, a de que o objetivo primordial a ser perseguido é criar, em cada região, uma atmosfera favorável ao desenvolvimento de atividades econômicas, de modo a transformar essas regiões e locais em pólos dinâmicos de atração de novos investimentos e de inovação.
A grande questão que se apresenta para o desenvolvimento desta idéia consiste em identificar se a atual intervenção da Administração Pública – leia-se vantagens fiscais - nestes conglomerados se coaduna ou não com a realidade, principalmente se considerarmos que a tributação hodiernamente e nos níveis encontrados impede um maior crescimento da empresas constituídas sob um APL. Particularmente, temos conhecimento de na Itália após a Segunda Guerra Mundial algumas políticas de estímulo foram bem sucedidas, especialmente para o desenvolvimento de regiões como o Mezzogiorno e zone depresse centro settentrionalli, fosse ela com finalidades conjunturais.
Para ser ter uma idéia nos anos de 1962 a 1965, o governo italiano instituiu diversas normas como forma de freio utilizando para tanto aumento de alíquotas e a criação de adicionais além da tributação em bens de luxo, na aquisição de automóveis novos, depois como de incentivo, ao reduzir alíquotas do imposto cedular; do imposto sobre riqueza imobiliária; sobre rendimentos de imóveis. Em 1968, adotava-se a tributação em caráter anticonjuntural, como facilitações que aumentassem seus investimentos ou a isenção fiscal parcial das sociedades que aumentassem seu capital social3.
Entendemos que as políticas de estímulo ao crescimento em nosso país são pífias, pois através de uma pesquisa realizada pelo Serviço brasileiro de apoio às micro e pequenas empresas (SEBRAE), já no ano de 1993, do total de estabelecimentos existentes no País, 99,3% das empresas eram consideradas pequenas ou médias e contribuíam com 40% do PIB, gerando cerca de 80% do total de empregos. Quanto às reclamações mais freqüentes, destacavam-se:
i) falta de recursos;
ii) dificuldade na obtenção de créditos;
iii) burocracia no registro da empresa;
iv) alta carga tributária;
v) falta de conhecimento de marketing e vendas;
vi) falta de informações sobre oportunidades de negócio, mercados potenciais, cursos de capacitação, inovação tecnológica e programas de qualidade e produtividade4.
Importante explorarmos, neste diapasão, as formas pelas quais poderá o Estado intervir no processo econômico. Valendo-nos das lições de Eros Roberto Grau5, identificamos três formas de intervenção, quais sejam:
i) intervenção por absorção ou participação;
ii) intervenção por direção; e
iii) intervenção por indução.
Afirma o autor que quanto à referência a intervenção e não, meramente, a atuação estatal, haja vista referidos termos serem intercambiáveis, pois toda atuação estatal é expressiva de um ato de intervenção.
Para este autor a intervenção indica, em sentido forte (isto é na sua conotação mais vigorosa), no caso, atuação estatal em área de titularidade do setor privado, ou ainda, a atuação estatal no campo da atividade econômica em sentido estrito, ao passo que a atuação estatal, poderia ser dar tanto no campo do direito público quanto no privado6.
Quanto às formas de intervenção acima referidas, no primeiro caso, o Estado, intervém no domínio econômico, como agente (sujeito) econômico; intervirá, então, por absorção ou participação. Quando o faz por absorção, o Estado assume o controle de parcela dos meios de produção e/ou troca em determinado setor da atividade econômica em sentido estrito; atua em regime de competição com empresas privadas que permanecem a exercitar suas atividades nesse mesmo setor.
No segundo no terceiro casos, o Estado intervirá sobre o domínio econômico, isto é, sobre o campo da atividade econômica em sentido estrito. Desenvolve ação, então, como regulador dessa atividade. Intervirá, no caso, por direção ou por indução.
Quando o faz por direção, o Estado exerce pressão sobre a economia, estabelecendo mecanismos e normas de comportamento compulsório para os sujeitos da atividade econômica em sentido estrito. Neste caso estaremos diante de comandos imperativos, dotados de cogência, por exemplo, normas de controle de preços, tabelando-os ou congelando-os.
Quando o faz por indução, o Estado manipula os instrumentos de intervenção em consonância e na conformidade das leis que regem o funcionamento dos mercados. Trata-se de normas dispositivas, não, contudo no sentido de suprir a vontade dos seus destinatários, mas no de levá-los a uma opção econômica de interesse coletivo e social que transcende os limites do querer individual. Nela a sanção, tradicionalmente, manifestada como comando, é substituída pelo expediente do convite, ou seja, de incitações, de estímulos, dos incentivos de toda ordem, oferecidos, pela lei, a quem participe de determinada atividade de interesse geral e patrocinada ou não pelo Estado.
Dois aspectos, ainda devem ser apontados no que tange à indução. O primeiro diz respeito ao fato de que nem sempre a indução manifesta-se em termos positivos. Também há norma de intervenção por indução quando o Estado, v.g., onera o exercício de determinados comportamentos.
O segundo aspecto, ao fato de que, outras tantas vezes determinados comportamentos econômicos são induzidos não em razão da dinamização, pelo Estado, de normas de intervenção por indução, mas sim em decorrência da execução, por ele, de obras e serviços públicos de infra-estrutura, que tendem a otimizar o exercício da atividade econômica em sentido estrito em certos setores e regiões.
Analisando atentamente as reclamações supramencionadas, é certo afirmar que a falta de recursos, a dificuldade na obtenção de crédito, a burocracia no registro da empresa e a alta carga tributária, derivam de uma indução negativa, pois o Estado, de certa forma, dificulta o pleno exercício das atividades econômicas em sentido estrito. Certamente que isto deve ser corrigido, principalmente se o país deseja experimentar um crescimento econômico sustentável.
Verifica-se, finalmente, que, uma vez concedido o tratamento favorecido, haverá uma melhoria distribuição do ônus tributário entre o setor industrial, reduzindo, destarte, a sonegação fiscal, tendo em vista que esta somente ocorre, porque, na maioria das vezes, a quantidade de tributos que é exigida das pessoas jurídicas mostra-se incompatível com o desenvolvimento pleno de suas atividades.
É importante frisar neste ato o princípio da igualdade não exige tratamento idêntico a contribuintes em situação idêntica, mas impõe a igualdade a contribuintes que se encontrem em situação equivalente, pois diversamente da identidade absoluta, a igualdade se apresenta, pois, com uma categoria relativa: dois contribuintes estão em situação equivalente em relação a uma medida (tertium comparationis). Tais medidas de comparação podem ser denominadas de princípios, que dão conteúdo ao princípio da igualdade e que devem ser aplicados coerentemente pelo legislador quando da instituição de determinado tributo, em razão de preceitos constitucionais e legais.
Para o jurista Celso Antonio Bandeira de Mello, os parâmetros escolhidos devem permear quatro regras básicas:
i) que não seja apenas um só indivíduo atingido pela discriminação;
ii) que cada fator de discrimen consista num traço diferencial, localizável nas pessoas ou situações;
iii) que exista um nexo lógico entre o fator de desigualação e a discriminação que surge em razão dele;
iv) que, no caso concreto, a correlação seja justificada em função dos interesses constitucionalmente protegidos, visando ao bem público7.
Cabe ressaltar que, no caso dos impostos, estes objetivos são alcançados levando-se em conta a capacidade contributiva das pessoas, sejam elas físicas ou jurídicas. Esta capacidade aludida no texto constitucional - e que a pessoa política é obrigada a levar em conta ao criar legislativamente os impostos de sua competência - na visão de Roque Carraza é a chamada capacidade contributiva objetiva e não a subjetiva8.
Em sentido contrário, encontramos Sacha Calmon Navarro Coelho, para quem a capacidade contributiva especificada no artigo 145, § 1º, da CF/88 é a subjetiva, ou seja, aquela que deve levar em conta a capacidade econômica real do contribuinte, isto é, sua aptidão concreta e específica de suportar a carga econômica do imposto9.
Emilio Giardina explica que a capacidade objetiva absoluta obriga o legislador a tão-somente eleger como hipóteses de incidência de tributos aqueles fatos que, efetivamente, sejam indícios de capacidade econômica. Não obstante, a capacidade relativa ou subjetiva refere-se à concreta e real aptidão de determinada pessoa para o pagamento de certo tributo10.
Para Luís Eduardo Schoueri, a igualdade não se mede apenas a partir da capacidade contributiva: é possível haver efeitos indutores diversos, impostos pela mesma lei, a contribuintes com idêntica capacidade contributiva. Nesse caso, importará examinar se existe um fator que seja diverso da capacidade contributiva capaz de justificar a discriminação11.
Neste ínterim, é certo afirmar que o princípio da proporcionalidade permite resolver qual princípio deve ser aplicado caso haja uma colisão entre eles na medida em que pondera os bens e interesses em conflito.
No caso dos APL's, especificamente, podem alguns desavisados entender que algumas das empresas que o compõem possuem uma grande capacidade objetiva para arcar com o pagamento de tributos, pois teriam um elevado faturamento, mas essa, data maxima venia, não é a realidade que se apresenta quando analisamos as maiores queixas do empresariado descritas na introdução.
Justificamos essa afirmação, pois constatamos que os produtos comercializados pelas empresas que compõem o APL, possuem essa grande aceitação, justamente em função do sistema de cooperação interempresarial. Trata-se, pois, de critérios eminentemente técnicos.
Com base em critérios eminentemente políticos entendeu o legislador que as ME's, as EPP's e as empresas que compõem um APL, são desiguais, motivo pelo qual algumas empresas – as chamadas “médias” - que compõem essa última estrutura, não teriam o direito de inclusão no SIMPLES, pois o seu faturamento ultrapassa os limites fixados na legislação infraconstitucional.
Porém sendo pluralista o sistema jurídico, não se cogita a adoção de uma única direção imposta pelas diretrizes constitucionais e legais, mas um conjunto multidirecional para que situações comparáveis possam ser identificadas.
Dessa forma, os princípios inseridos no art. 170 da Constituição Federal, servirão de fundamento para igualarmos as empresas constituídas sob um APL senão vejamos.
É certo afirmar que a erradicação da pobreza, da marginalização e a redução das desigualdades regionais e sociais, representam objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, são, portanto, objetivos afins e complementares daquele atinente à promoção do desenvolvimento econômico.
Certamente que o enunciado do princípio expressa, o reconhecimento explícito de marcas que caracterizam a realidade nacional: pobreza, marginalização e desigualdades regionais e sociais. Eis um quadro de subdesenvolvimento, incontestado, que, todavia, se pretende reverter.
Vale dizer, ainda, que o direito econômico, enquanto ramo do direito que se destina a instrumentalizar a política econômica do Estado, constitui um meio hábil para atingir os objetivos acima assinalados.
Dessa forma, partindo do pressuposto que a busca do pleno emprego justifica a reivindicação pela realização de políticas pública, em outros termos, a expansão das oportunidades de emprego, desejou o constituinte atribuir um tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no país, consoante dispõe o art. 170, IX, da Constituição Federal.
Essa afirmação é bem ponderada por José Cretella Júnior ao asseverar sobre o tema “(...) preocupado com a ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, assegurando a existência digna, o legislador constituinte, conforme os ditames da justiça social, erigiu, como princípio informativo, o tratamento favorecido para as empresas de capital nacional de pequeno porte, favorecendo-as mediante tratamento jurídico diferenciado, visando incentivá-las, mediante a simplificação de suas obrigações a) administrativas; b) tributárias; c) previdenciárias; d) creditícias; ou e) pela eliminação ou f) pela redução destas obrigações, por meio de lei”12.
Os direitos inerentes às empresas que compõem os APL's como um todo, ou seja, como um agente econômico individual, independente da quantidade e do seu faturamento, encontram-se implícitos no texto constitucional, cabendo ao intérprete utilizar-se de meios ponderados, prudentes e razoáveis para identificá-los.
É evidente que a identificação destes direitos deve se coadunar com os benefícios que as empresas que compõem os APL's proporcionam aos objetivos da República supramencionados. Discriminá-las sob a alegação de a maioria apresentar um faturamento que permite o seu enquadramento na categoria de ”micro”, as outras “pequenas” e demais “médias” implicaria, portanto, em inconstitucionalidade.
Não se cogita, neste diapasão, que a idéia de um tratamento diferenciado para as empresas que compõem um APL, assume ares especulativos, ou seja, é desprovida de qualquer racionalidade, pois, repita-se, que no atual contexto econômico mundial cabe ao Estado formular políticas sociais voltadas para o bem-estar de sua população; portanto, não poderia este, uma vez constatados certos fatos que legitimem a sua conduta, deixar de dispensar um tratamento favorecido às empresas nacionais, sob a alegação de uma perda de receitas.
Finalmente lembramos os ensinamentos de Alysson Mascaro, que proclama ser possível dar ao direito um projeto, sentidos justos, que não saiam da tecnicidade do mundo, mas que saiam sim da realidade social que urge justiça. Por isso a transformação do direito para um direito justo é, no fundo, a transformação da sociedade para uma sociedade justa13. No caso a realidade social clama pela concessão daquele tratamento favorecido, e uma vez concedido certamente que o sistema jurídico poderá se tornar um pouco mais racional.
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1BRASIL. Valor Econômico. Falta consenso para a política industrial. A3. Por NEUMAN, Denise. Publicado em 9 de junho de 2003.
2REX, Tom R. and WAITS, Mary Jo. Most industries concentrated in central Phoenix. AZB: Arizona bussiness, vol.44, nº6. 1997, p.1; BEST, Michael. The new competition: institutions of industrial restructuring. Cambridge MA: Harvard University press. 1990, p. 5 e ss; ESTADOS UNIDOS: Connecticut Department of Economic and communitty development. Industry cluster and international data division. Industry cluster progress report. Hatford: Connecticut. 2001, p. 3 e ss.
3MOSCHETTI, Francesco apud SCHOUERI, Luís Eduardo. Contribuição ao estudo do regime jurídico das normas tributárias indutoras como instrumento de intervenção sobre o domínio econômico. Tese (professor titular). São Paulo: USP. 2002, pp. 142-143.
4Disponível em último acesso em 22/1/2005
5GRAU, Éros Roberto. A ordem econômica na constituição de 1988. 9ª ed. 2004, p. 84.
6GRAU, op. cit. (nota 10), p. 85.
7BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. O conteúdo jurídico do princípio da igualdade. 3ª ed. 9ª tiragem São Paulo: Malheiros. 2001, p. 41.
8CARRAZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributário. 17ª ed.rev. ampl. e atual. São Paulo: Malheiros. 2002, p. 77.
9COELHO, Sacha Calmon Navarro. Comentários à Constituição de 1988: Sistema Tributário. 2ª ed. Rio de Janeiro: Forense. 1990, p.90.
10GIARDINA, Emilio. Le Basi Teoriche del Princìpio della capacità contributiva. Milão: Ed. Dott. ª Giuffrè. 1961, p. 439.
11SCHOUERI. op.cit. (nota 07), p.348
12CRETELLA JÚNIOR, José. Comentários à Constituição: artigos 170 a 232. 2ª ed. Rio de Janeiro: Forense universitária. 8v. 1993, p. 4.162.
13MASCARO, Alysson Leandro. Filosofia do direito e filosofia política: a justiça é possível. São Paulo: Ed. Atlas. 2003, p.39.
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*Advogado do escritório Spadotto Advocacia Empresarial
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