A mudança do clima foi reconhecida como uma "preocupação comum da humanidade" desde o final da década de 80, através da resolução 43/53 da Assembleia Geral da ONU. A partir disso, as discussões se intensificaram na comunidade internacional, resultando na assinatura da Convenção-Quadro da ONU sobre Mudança do Clima, em 1992, no RJ (Convenção do Clima, como passaremos a chamar adiante). Em 1997, a Convenção foi regulamentada através do Protocolo de Quioto, que quantificou metas obrigatórias de redução de emissões de gases de efeito estufa a serem cumpridas pelos países desenvolvidos. De lá pra cá, a ciência evoluiu e constatou que tais esforços não são suficientes. São necessárias muito mais contribuições por parte de todos, inclusive dos países em desenvolvimento. Diante disso, os membros da Convenção do Clima decidiram construir um novo acordo climático internacional, o qual deverá ser assinado no final de 2015 em Paris. Este é um trabalho para advogados, e não é uma tarefa fácil.
Em 23 anos de Convenção do Clima, 195 países membros encontram-se pelo menos 3 vezes ao ano, em reuniões que já geraram cerca de 8.000 documentos, entre submissões, relatórios e decisões da Conferência das Partes. A Conferência das Partes (COP) – uma espécie de assembleia de todos os países membros - é o órgão de tomada de decisões da Convenção do Clima. Quando o Protocolo de Quioto entrou em vigor, também as Partes do Protocolo passaram a se reunir 1 vez por ano, ao mesmo tempo em que a COP. Esta reunião veio a se chamar COP/MOP. A COP e a COP/MOP se reúnem simultaneamente 1 vez ao final de cada ano, para discutir e deliberar questões de implementação da Convenção do Clima e do Protocolo de Quioto, em uma das maiores negociações multilaterais internacionais já vistas. Cada decisão tem efeito vinculante (obrigatório) para as partes, e, portanto, conhecer todo o histórico de decisões é fundamental para acompanhar e atuar na negociação. A Convenção do Clima e o Protocolo também se dividem em dezenas de órgãos, comitês e grupos de trabalho, constituindo uma estrutura institucional complexa. Veja abaixo:
Fonte: https://unfccc.int/bodies/items/6241.php
Sendo a Convenção do Clima um tratado internacional, uma melhor compreensão dela requer noções de Direito dos tratados e Direito internacional público, bem como a habilidade de interpretar a linguagem de Direito internacional e contratual utilizada nas decisões. Nessa situação, assim como na negociação de um grande contrato privado, ter um bom advogado é crucial para interpretar o instrumento e assegurar a redação que mais atinge os objetivos pretendidos. Também é importante entender as regras de procedimento da Convenção, que incluem as regras de votação, por exemplo, que são muitas vezes estratégicas na negociação.
As delegações de países desenvolvidos contam com volumosos times jurídicos, graduados das melhores universidades do mundo, debatedores experimentados, negociadores da escola de Harvard. Se a rodada de negociações avançar durante a madrugada, não há problema: o diplomata-negociador conta com conselheiros jurídicos de plantão para orientá-lo em tempo real sobre a linguagem jurídica que mais atende aos interesses daquele país desenvolvido.
Como é de se presumir, esta não é a realidade dos países em desenvolvimento, sobretudo dos "países menos desenvolvidos" (grupo dos Least Developed Countries1) e das "pequenas ilhas Estados em desenvolvimento" (grupo dos Small Island Developing States)2. Estes países possuem delegações pequenas, que mal conseguem acompanhar as múltiplas negociações que acontecem em paralelo e simultaneamente durante a COP. Tais delegações são formadas por servidores públicos dos ministérios de meio ambiente, de ciência e tecnologia, de agricultura. Muitas vezes são funcionários jovens, com parcos ou nenhum conhecimento sobre o regime internacional do clima ou sobre o processo de negociação multilateral. Não há advogados.
O mais irônico é que estes são justamente os países mais vulneráveis à mudança do clima. Alguns países pequenas ilhas, ameaçados de desaparecimento caso o nível dos oceanos aumente, já tentaram adquirir terrenos em outros países próximos para realocar a população. Bangladesh, um dos países menos desenvolvidos do mundo, está na iminência de ter parte substancial de seu território imerso com o avanço das águas, pois possui uma costa extremamente baixa e suscetível a inundações. Ilhas entre Bangladesh e a Índia já desapareceram (e outras estão em vias de desaparecer). O aumento do nível das águas e incidência de enchentes são apenas alguns dos inúmeros possíveis impactos do aquecimento global. A mudança das temperaturas, e por sua vez do clima, afeta o regime de chuvas e ventos, de circulação das correntes marítimas, e de acidez dos oceanos. Pode portanto provocar secas, enchentes, tempestades, prejudicando a fertilidade da terra, reduzindo a biodiversidade marinha e terrestre, e assim causando impactos à segurança alimentar, saúde humana e dos animais, a economia e infraestrutura locais e regionais, e em última análise podendo levar a migração de indivíduos e/ou comunidades inteiras e a eclosão de conflitos em razão de disputas de terra e por recursos naturais3.
Consequentemente, no foco das negociações um dos temas mais importantes refere-se às medidas para mitigação da mudança do clima, ou seja, para evitar o aumento da concentração de gases de efeito estufa na atmosfera terrestre, o que provoca o aumento das temperaturas. Hoje sabemos que a temperatura global da Terra não pode exceder um aumento de 2o C em comparação com a temperatura da época pré-industrial. Se superado este ponto de aquecimento, podem ser desencadeados outros fenômenos no sistema climático que vão acelerar ainda mais o aquecimento de forma incontrolável e irreversível4. Dessa forma, outro tema de extrema relevância é a adaptação à mudança do clima, uma vez que já sabemos que algum aumento de temperatura vai acontecer fatalmente. Mais do que isso, já há inúmeros efeitos da mudança do clima acontecendo pelo mundo inteiro, inclusive em países desenvolvidos, com impactos devastadores. A capacidade dos países menos desenvolvidos e dos estados insulares de resistir se adaptar a esses impactos, contudo, é infinitamente menor. Sendo assim, é do maior interesse de tais países endereçar ambas as questões igualmente – mitigação e adaptação, pois para eles estas preocupações transcendem o negociável: dizem respeito à própria sobrevivência destes povos.
Percebendo com preocupação o desequilíbrio nas condições de debate desta mesa de negociações, diversas iniciativas internacionais surgiram para levar suporte e capacitação jurídica aos negociadores de países vulneráveis na Convenção do Clima. Exemplo disso é a Legal Response Initiative (LRI)5, uma organização britânica sem fins lucrativos, que visa disponibilizar sua rede internacional de experts advogados e acadêmicos para esclarecer dúvidas e produzir análises jurídicas sobre documentos da Convenção do Clima, provendo suporte legal pro bono aos países vulneráveis durante as negociações. A Legal Response Initiative também promove treinamentos jurídicos in loco, tendo já capacitado delegados no Quênia, Bangladesh, entre outros do grupo dos "Países Menos Desenvolvidos". A organização também disponibiliza gratuitamente toda a sua database de pareceres jurídicos, bastando realizar cadastro no website. Dentro da rede de experts estão advogados de famosas bancas internacionais, acadêmicos de universidades prestigiadas e advogados especialistas atuantes no Terceiro Setor, espalhados por todo o mundo.
Durante as sessões da Convenção do Clima, a LRI envia uma equipe de advogados voluntários, os quais acompanham as negociações e interagem com as delegações dos países menos desenvolvidos para prestar assistência jurídica em tempo real. Surgindo questionamentos mais complexos ou que demandem maior pesquisa jurídica, o oficial da LRI em campo encaminha o assunto para o escritório-base em Londres, alocado dentro da firma de advocacia internacional Simmons&Simmons. Ao receber o questionamento, o escritório da LRI contata um expert em sua rede internacional que possa responder o pedido dentro do prazo solicitado. Com isso, a LRI ajuda a equalizar o nível de debate das negociações da Convenção do Clima, permitindo que países menos desenvolvidos tenham condições de argumentar e defender seus interesses legítimos em pé de igualdade com as delegações dos países desenvolvidos.
O desafio hoje, contudo, é bem maior. Não se trata mais somente de apoiar países incapacitados em uma negociação multilateral complexa. Agora se está no momento de elaborar um novo acordo internacional, e tal negociação requer a composição de controvérsias fundamentais entre países desenvolvidos e países em desenvolvimento, notadamente sobre “quem vai pagar a conta” do combate à mudança do clima. Essa discussão é também essencialmente jurídica: diz respeito à aplicação de princípios de Direito internacional público, de Direito ambiental e de direitos humanos. O mais central deles é o Princípio das Responsabilidades Comuns Porém Diferenciadas - inspirado da Declaração do Rio e inserido na Convenção do Clima -, que dispõe que países em desenvolvimento possuem menos responsabilidades (responsabilidades diferenciadas) na tomada de ações pelo combate a mudança do clima. No entanto, não há clareza sobre em que medida e com qual critério essas responsabilidades são diferenciadas. O desenvolvimento das economias emergentes nas últimas décadas vem levantando calorosas discussões sobre a responsabilidade dos países em desenvolvimento, cujas emissões de gases de efeito estufa já superam as de países industrializados atualmente. De outro lado, estes países em desenvolvimento ainda sustentam que prevalece a responsabilidade histórica dos países industrializados, que teriam causado a concentração de gases de efeito estufa atualmente na atmosfera. Dessa forma, está claro que o sucesso de um novo acordo climático de Paris depende de um consenso sobre a justa repartição das responsabilidades no combate ao clima.
A International Law Association (ILA) criou um comitê de Princípios Legais da Mudança do Clima, formado por diversos juristas renomados na área. Tais trabalhos culminaram na resolução 2/14, que propõe uma Declaração de Princípios Legais Relativos à Mudança do Clima6. A entidade apresenta uma oportuna interpretação sobre o conteúdo dos princípios existentes na Convenção do Clima e outros princípios internacionais aplicáveis, inclusive recomendação de critérios para interpretação do Princípio das Responsabilidades Comuns Porém Diferenciadas. Da mesma forma, acadêmicos, pesquisadores e doutrinadores jurídicos pelo mundo todo têm se dedicado ao tema da "justiça climática". Faculdades de Direito de grandes universidades internacionais criaram laboratórios de Direito do clima, com o objetivo de produzir conteúdo intelectual de apoio a políticas públicas e às negociações climáticas da ONU, como o Sabin Center for Climate Change, da Universidade de Columbia, nos Estados Unidos.
Assim como este tema, há outros vários aspectos da elaboração do novo acordo que necessitam de apoio da comunidade jurídica para serem desenvolvidos, tais como o formato e efeito vinculante do novo acordo, a natureza jurídica das "contribuições nacionalmente determinadas" assumidas pelas partes7, os mecanismos de monitoramento do compliance, de resolução de conflitos, etc. Há um considerável engajamento da comunidade legal internacional, mas será isso suficiente?
A maior parte das iniciativas de juristas do clima vem de países desenvolvidos. Embora exista grande ativismo climático nos países em desenvolvimento, na seara jurídica acadêmica ainda há um tímido voluntarismo em se aprofundar no Direito da mudança do clima. Isso se deve em muito porque as políticas domésticas de mudança do clima nos países em desenvolvimento ainda são tímidas também. No caso do Brasil, contudo, existe grande potencial de liderança, não só no desenvolvimento de políticas climáticas de vanguarda, diante da abundância de recursos renováveis para uma matriz energética limpa, por exemplo, mas também da atuação marcante da delegação brasileira na história da Convenção do Clima. Veja-se que na recente reunião de Genebra, em fevereiro de 2015, a delegação brasileira era composta de 9 ativos negociadores. Nada mal. Não se pode comparar com a delegação de Bangladesh ou da ilha de Vanuatu, países em desenvolvimento, que tinham apenas 1 representante cada na reunião. A julgar por estes números, a agenda do clima é um tema relevante no Brasil, e não falta capacitação técnica e jurídica para endereçá-la. Talvez, portanto, devêssemos ter mais laboratórios de Direito do clima nas universidades, e passar também a ajudar a capacitar juridicamente os países menos desenvolvidos, começando pela articulação com os vizinhos Sul e Latino-Americanos, assim como faz a organização RESAMA – Rede Sul-Americana para as Migrações Ambientais.
Nunca se precisou tanto de advogados do Direito da mudança do clima como neste momento. Sem um firme acordo em Paris, a ciência mostra que as emissões de gases de efeito estufa globais vão continuar crescendo em uma trajetória que deve levar a um aumento de temperatura média global de mais de 2o C, ponto irreversível no sistema climático e de consequências desastrosas para a vida das gerações atuais e futuras. Este é o momento de a comunidade jurídica dar a sua contribuição para solucionar o maior desafio da humanidade de nossos tempos.
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1 Ver a lista completa em: https://unctad.org/en/pages/aldc/Least%20Developed%20Countries/UN-list-of-Least-Developed-Countries.aspx
2 Ver lista em https://www.sidsnet.org
3 Para aprofundar nos dados sobre os cenários de aumento de temperatura e impactos, ver o ultimo relatório do Painel Intergovernamental de Mudança do Clima (IPCC), 5th Assessment Report: https://www.ipcc.ch
4 Fenômeno chamado de “climate feedbacks” .
5 www.legalresponseinitiative.org
6 https://www.ila-hq.org/en/committees/index.cfm/cid/1029
7 Para instruir o novo acordo climático, as Partes foram encorajadas a apresentar um documento contendo suas “intenções de contribuição nacionalmente determinada”. Como o próprio nome diz, trata-se de um documento de intenções contendo o que individualmente aquele país entende que pode fazer em termos de esforço de mitigação do clima domesticamente. Países em desenvolvimento poderão indicar aqueles esforços que necessitam de financiamento para serem implementados. Essas informações deverão ser comunicadas antes da COP de Paris.
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*Caroline Dihl Prolo é advogada sócia da área ambiental de Silveiro Advogados. LL.M em Direito Ambiental pela University College London, consultora do International Institute for Environment and Development e membro do Instituto Brasileiro para o Direito das Mudanças Climáticas. Caroline é colaboradora da Legal Response Initiative desde 2012.