A CF/88, art. 40, §4º, garante aos servidores públicos civis que exercem atividades de risco, como é o caso dos policiais, a concessão de aposentadoria especial, nos termos definidos em lei complementar.
A adoção de requisitos e de critérios diferenciados para a aposentação dos servidores que exercem atividades especiais remonta à Constituição de 1946, fundamento de validade da lei 3.313/57, primeiro diploma legal a normatizar o regime previdenciário dos policiais de forma apartada das demais carreiras do serviço público.
Em complemento à lei 3.313/57, foi editada a lei 4.878/65, que dispôs sobre o "regime jurídico peculiar dos policiais civis da União e do Distrito Federal" e garante, no art. 38, a paridade dos proventos de aposentadoria desses servidores.
Com o advento da Constituição de 1967 e a promulgação da EC 1, de 17 de outubro de 1969, passou-se a exigir a edição de lei complementar, e não apenas de lei ordinária, para regulamentar o regime previdenciário dos servidores públicos submetidos ao exercício de atividades especiais.
Em estrita observância a essa exigência, foi publicada a lei complementar 51/85, que estabeleceu novos critérios e requisitos para a inativação dos policiais, a exemplo do tempo diferenciado de serviço necessário para a aposentação com proventos integrais.
Com a posterior promulgação da Constituição de 1988, foram integralmente recepcionadas tanto a lei 4.878/65 quanto a lei complementar 51/85, diplomas infraconstitucionais que asseguram, respectivamente, o direito à paridade e à integralidade dos proventos especiais dos policiais.
Nem mesmo a EC 41/03, que alterou profundamente o panorama jurídico relativo ao regime previdenciário dos servidores públicos e suprimiu do texto constitucional os dispositivos que lhes garantiam a paridade e a integralidade dos proventos, foi capaz de modificar os critérios diferenciados de inativação dos policiais.
Isso porque, embora a LC 51/85 seja hierarquicamente inferior à referida Emenda, seu ingresso no mundo jurídico teve por escopo a regulamentação da aposentadoria especial dos policiais com requisitos e critérios diferenciados, prerrogativa constante no próprio texto constitucional (art. 40, §4º, II, CR).
O tema, inclusive, foi submetido à análise da Advocacia-Geral da União1, do STF2 e do TCU3, que entenderam que, mesmo após a edição da EC 41/03, persiste o direito dos policiais à aposentadoria especial integral e paritária.
Com a edição da lei 12.618/12, que instituiu o regime de previdência complementar de que trata o §14 do art. 40 da Constituição, o regramento peculiar a que estão sujeitos os servidores públicos que laboram sob condições de risco foi ignorado pela Administração. Esse diploma normativo limitou as aposentadorias de todos os servidores públicos Federais ingressos a partir do início de sua vigência ao valor do teto estabelecido para os benefícios do Regime Geral de Previdência Social, RGPS.
Para os servidores públicos federais do Poder Executivo, o novo regime previdenciário entrou em vigor com a publicação, em 4 de fevereiro de 2013, da portaria 44/13, que, nos termos de seu art. 1º, aprovou o "Regulamento do Plano Executivo Federal, administrado pela Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal do Poder Executivo - Funpresp-Exe".
Todos os servidores públicos afetos a esse Poder, ingressos no serviço público a partir de sua publicação, foram enquadrados no regime de previdência complementar, independentemente de se submeterem ao regime de aposentadoria de que trata o art. 40 da Constituição ou de estarem dele dispensados por terem direito à aposentadoria especial.
Isso gerou uma situação paradoxal e extremamente prejudicial aos policiais ingressos no serviço público a partir de então: ainda que o STF, o TCU e a AGU tenham consolidado o entendimento de que, por terem direito à aposentadoria especial, mantêm-se incólumes a paridade (lei 4.878/65) e a integralidade (LC 51/85), seus proventos foram limitados ao valor do teto estabelecido para os benefícios do RGPS.
A redação do §14 do art. 40 da Constituição é clara ao prever que esse limite será aplicado às aposentadorias concedidas pelo regime de que trata o art. 40, o que, por óbvio, não contempla os servidores públicos que têm direito à aposentadoria especial, cuja inativação é regida pelo §4º do mesmo dispositivo.
A corroborar esse entendimento, o STF destacou, quando do julgamento do Agravo Regimental no Mandado de Injunção 2.283/DF , de relatoria do Ministro DIAS TOFFOLI, que a legislação garantidora da aposentadoria especial do policial "está em plano claramente diferenciado daquele em que se situam os demais servidores públicos, submetidos às previsões do art. 40 da Constituição e demais regras de transição".
Assim, se a atual redação do §3º do art. 40 da Constituição da República (introduzido pela EC 41/2003 e responsável por suprimir o direito à integralidade dos proventos dos servidores públicos) não é aplicável aos policiais, de igual modo não deve ser a lei 12.618/12, que regulamentou o §14 do mesmo dispositivo e instituiu o regime de previdência complementar.
Até porque o §14 desse artigo também foi inserido no corpo do texto constitucional por meio da reestruturação do regime previdenciário dos servidores públicos (EC 20/98). Esse novo panorama jurídico, consoante elucidado, não foi capaz de alterar o regime especial de aposentadoria dos servidores públicos que exercem atividades de risco, que continuam a ser regidos pela LC 51/85 e pela lei 4.878/65.
É precisamente em razão disso que não se pode, por meio de uma lei ordinária (lei nº 12.618/13), regulamentadora de um dos parágrafos constantes no art. 40 (§14) - inserido por uma EC e sequer aplicável aos titulares do direito à aposentadoria especial -, alterar por completo o regime previdenciário dos policiais e enquadrá-los em um regime de previdência complementar.
Interpretação diversa esvaziaria por completo o entendimento já pacificado pela não aplicabilidade aos policiais do disposto nos §§ 3º e 17 do art. 40 da Constituição, que suprimiram a paridade e a integralidade dos proventos de aposentadoria dos servidores públicos em geral.
Assim, se a aposentadoria especial do policial - regulamentada por diplomas normativos infraconstitucionais garantidores da paridade e da integralidade - não se submete às disposições dos parágrafos do art. 40 com ela incompatíveis (§§ 3º e 17), o mesmo deve ocorrer com relação ao §14, uma vez que a limitação dos proventos ao teto estabelecido para os benefícios do RGPS é incompatível com esses direitos.
A questão foi judicializada de forma inédita em junho de 2014 pela Associação Nacional dos Delegados de Polícia Federal, ADPF, que ajuizou ação coletiva com pedido de antecipação dos efeitos da tutela para impedir a aplicação do regime de previdência complementar aos filiados ingressos no serviço público a partir da publicação da portaria 44/13. A Entidade buscou, via de consequência, garantir-lhes o direito à aposentadoria especial integral e paritária, nos termos previstos pela LC 51/85 e pela lei 4.878/65.
A antecipação dos efeitos da tutela foi deferida em agosto de 2014 pelo juízo da 20ª vara Federal da Seção Judiciária do DF, que afastou o regime de previdência complementar e determinou que a contribuição previdenciária devida pelos beneficiários do feito voltasse imediatamente a incidir sobre a remuneração total por eles percebida, e não apenas até o limite máximo estabelecido para os benefícios do RGPS, conforme determinado pelo novo regramento.
A matéria foi levada de forma incidental ao conhecimento do Tribunal Regional Federal da 1ª Região em razão da interposição de agravos de instrumento pela União e pela Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal do Poder Executivo, Funpresp-Exe. Em outubro de 2014, a decisão proferida pelo Juízo de 1ª instância foi integralmente mantida pelo Relator dos agravos.
Assim, os Delegados de Polícia Federal filiados à ADPF ingressos no serviço público após a instituição do regime de previdência complementar não tiveram que se submeter às disposições constantes na lei 12.618/12 e já começaram a contribuir para o Regime Próprio de Previdência Social, RPPS, no patamar de 11% (onze por cento) sobre o total da remuneração por eles percebida.
Por todo o exposto, os servidores públicos policiais que se enquadrem na mesma situação, ou seja, que tenham ingressado no serviço público federal após a publicação da portaria 44/13, também podem buscar a tutela jurisdicional para afastar a aplicação do regime de previdência complementar e obter o reconhecimento do direito à aposentadoria especial integral e paritária, nos termos previstos pela LC 51/85 e pela lei 4.878/65.
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1 Nota nº 033/2011 - DEAEX/CGU/AGU-JCMB.
2 ADI nº 3.878 e RE nº 567.110.
3 Acórdão nº 379/2009 e Acórdão nº 2.835/2010.
4 STF, Tribunal Pleno, AgRg MI nº 2.283, julgado em 19/09/2013, DJ-e de 22/10/2013.
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*Deborah de Andrade Cunha e Toni é sócia da banca Torreão Braz Advogados. Bacharel em Direito pelo Centro Universitário de Brasília.