Rafael Simonetti Bueno da Silva
O prazo prescricional das infrações administrativas previstas no ECA
No Capítulo II do Título VII (Dos Crimes e Das Infrações Administrativas) do Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), o legislador selecionou condutas, as quais, pela sua gravidade, não necessitam de ser tratadas como crimes, tipificando-as como condutas reprováveis que geram, ao seu infrator, prejuízos de ordem econômica. As sanções aplicadas têm caráter eminentemente pedagógico, diferenciando-se das finalidades de retribuição e prevenção das sanções dos crimes.
As infrações administrativas são condutas que transgridem as normas de proteção à criança e ao adolescente previstas no ECA, especialmente às dos arts. 70 a 85 – dispositivos que estão inseridos no Título III (Da Prevenção) –, e são puníveis com sanções de multa.
Há consenso doutrinário de que referidas infrações são passíveis de sofrer os efeitos da prescrição, sendo que uma das finalidades da norma é a de servir como eficiente resposta do Estado ao ato ilícito praticado, considerando-se inadmissível que o processo judicial de apuração da infração administrativa perdure por vários anos sem que haja uma resposta estatal. Aliás, já em sua época, Ruy Barbosa afirmava: "Justiça tardia não é justiça, senão injustiça qualificada e manifesta".
Pois bem, o cerne da questão, e que gera divergência entre os doutrinadores, está relacionado ao prazo da prescrição da pena de multa nas infrações administrativas previstas no Estatuto.
O ECA silenciou a respeito da matéria da prescrição nas infrações administrativas. Por sua vez, a Lei de Introdução ao Código Civil (LICC – clique aqui) estabelece, em seu art. 4°, que, "quando a lei for omissa o jiz decidirá o caso de acordo com a analogia, os costumes e os princípios gerais de direito".
Assim, inexistindo regra específica sobre prescrição, nos termos do art. 4º da LICC, o operador jurídico deverá valer-se da analogia e dos princípios gerais do Direito como técnica de integração.
Parte da doutrina nos ensina que as medidas previstas (socioeducativas e multas de natureza administrativa) no ECA visam à educação e ressocialização do menor, e à responsabilização de seus pais, quando comete ato infracional. Assim, faz-se uma analogia entre a prescrição, como modalidade de extinção de punibilidade no âmbito penal, com as normas a serem aplicadas no caso de infrações administrativas, enunciadas no ECA.
Adeptos dessa corrente entendem que, em virtude da disposição expressa do art. 226 do ECA – "aplicam-se aos crimes definidos nesta Lei as normas da Parte Geral do Código Penal e, quanto ao processo, as pertinentes ao Código de Processo Penal" –, as normas do Código Penal são aplicadas subsidiariamente aos delitos previstos no referido Estatuto, entre as quais as relativas à prescrição.
Nesse sentido, defende-se que, como o ECA não estabeleceu os prazos para a prescrição do direito de punir nas infrações administrativas, admite-se, por meio do art. 226, a aplicação subsidiária do Código Penal, devendo ser considerado o prazo de dois anos previsto no inc. I do art. 114 do "Codex" (clique aqui).
Percebe-se, no entanto, que esse entendimento tem se mostrado minoritário na doutrina e jurisprudência pátrias, sob o fundamento de que as infrações penais e administrativas previstas no ECA são absolutamente distintas, regidas por princípios próprios, não havendo que se falar em dosimetria de multa administrativa de acordo com preceitos do Direito Penal.
Outro posicionamento defendido é que, a teor do previsto no art. 198 do ECA, nos procedimento afetos à Justiça da Infância e da Juventude, adota-se o sistema recursal do Código de Processo Civil, sendo forçoso admitir que, para a aplicação do instituto da prescrição, impõe-se recorrer às regras atinentes ao Direito Civil.
De acordo com esse entendimento, as infrações administrativas são tratadas em capítulo diverso do das infrações penais, não havendo nenhuma regra no sentido de que as normas da legislação penal devam ser aplicadas às infrações de cunho administrativo. Em face disso, aplica-se, utilizando-se dos ditames previstos no art. 4º da LICC – analogia e dos princípios gerais do Direito como técnica de integração –, o art. 205 do Código Civil (clique aqui), sendo o prazo prescricional de dez anos para as infrações administrativas.
Referido posicionamento doutrinário e jurisprudencial também tem se mostrado minoritário, sob o argumento de que não se trata de matéria de Direito Privado, mas de Direito Público, impossibilitando-se, dessa forma, que seja aplicada a prescrição decenal contida no art. 205 do CC.
Afastadas as hipóteses de aplicação por analogia das regras de prescrição previstas no Código Penal e no Código Civil, a solução, então, e que nos afigura correta, é considerar que as infrações administrativas previstas no Estatuto possuem natureza essencialmente administrativa. Em se tratando de sanção administrativa, a multa imposta no preceito secundário dos dispositivos que disciplinam as infrações segue as regras de Direito Administrativo, e não Penal ou Civil, sendo quinquenal o prazo prescricional. Nesse sentido é o entendimento de Edmundo Oliveira: "Trata-se de multa administrativa, diversa da multa fiscal e da multa criminal. A multa fiscal é uma pena pecuniária pelo inadimplemento de obrigação para com o fisco (Fazenda Pública). A multa criminal é pena pecuniária, cominada em lei, pela prática de crime. A multa administrativa é pena pecuniária impunível no caso de infração administrativa. Ao contrário do que acontece com a pena de multa do Direito Penal (CP, art. 51), a multa administrativa não pode ser convertida em pena privativa da liberdade. Também diversamente do que ocorre no Direito Penal, a multa em Direito Administrativo é objetiva, independe de dolo ou de culpa." (In: Estatuto da Criança e do Adolescente Comentado. 2. ed. p. 735).
A natureza administrativa das infrações administrativas previstas no Estatuto também é defendida por Válter Kenji Ishida, o qual, retificando seu posicionamento anterior que defendia a adoção da prescrição do Código Civil, rende-se à justificativa da natureza da infração administrativa como sendo essencialmente administrativa. (In: Estatuto da Criança e do Adolescente. Doutrina e Jurisprudência. 12. ed. São Paulo: Atlas. p. 533).
Em sendo a pena de multa de natureza administrativa, é de se aplicar a prescrição quinquenal, como ensina Hely Lopes Meirelles, in verbis: "Entendemos que, quando a lei não fixa o prazo da prescrição administrativa, esta deve ocorrer em cinco anos, à semelhança da prescrição das ações pessoais contra a Fazenda Pública (Dec. 20.910/32 - clique aqui), das punições dos profissionais liberais (lei 6.838/80 - clique aqui) e para cobranças do crédito tributário (CTN, art. 174 - clique aqui)". (Direito Administrativo Brasileiro. 18. ed. p. 583).
Para consolidar de vez esse entendimento, o STJ, apreciando a inconformidade de quem recebeu multas administrativas baseadas no ECA, firmou o entendimento de que a prescrição destas somente deve ocorrer em cinco anos de sua aplicação. (STJ, 2ª T. REsp 891985/RN REsp 2006/0220188-8, rel. Min. Castro Meira, j. em 6/9/2007). Precedentes: REsp 820.364/RN, DJ de 11/4/2007, rel. Min. Eliana Calmon; REsp 822.839/SC, DJ de 25/8/2006, rel. Min. Castro Meira; EDcl no AgRg no REsp 737.054/SP, DJ de 20/2/2006.
Diante disso, conclui-se, portanto, que a multa imposta por violação aos dispositivos do ECA, que cuidam das infrações administrativas - arts. 245 a 258-B, denota sanção de feição administrativa e, a fortiori, subsume-se às regras de Direito Administrativo, cujo prazo prescricional para a cobrança é quinquenal, inaplicando-se os arts. 114, I, do Código Penal, e 205 do Código Civil.
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*Rafael Simonetti Bueno da Silva é promotor de Justiça no Estado de Goiás
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