A lei de responsabilidade fiscal e os gastos públicos
Fernando A. Albino de Oliveira*
A rigor, a LRF culmina um longo e penoso processo de organização e controle das contas públicas que teve início ainda no Governo Sarney com o término da então chamada Conta Movimento no Banco do Brasil, que representava um cheque em branco para gastos que excedessem o orçamento aprovado. A seguir, no mesmo governo, foi criada a Secretaria do Tesouro Nacional e foram unificados os orçamentos monetário e fiscal.
Esses esforços institucionais, todavia, ficaram inutilizados em virtude da crônica e crescente inflação, que corroia o poder aquisitivo da moeda e impedia a feitura de qualquer planejamento financeiro, transformando o orçamento em verdadeira peça de ficção.
Deve-se ao sucesso do Plano Real, que controlou a inflação, a retomada dos procedimentos de controle das contas públicas. Nessa oportunidade já vigia a Constituição de 1988 (clique aqui), que determinou em seus artigos 163 a 169 a edição de uma lei complementar para regrar as finanças públicas.
Entretanto, a aprovação do projeto dessa lei prevista no texto constitucional concebida pelo Poder Executivo, já no Governo Fernando Henrique, não foi fácil. Pela primeira vez no país os governantes de União, Estados e Municípios não poderiam executar certas práticas até então comuns e corriqueiras, entre as quais as de aprovar gastos a serem pagos pelas próximas administrações, as de aumentar comprometimentos sem a indicação das correspondentes fontes de receitas, as de comprometer com o custeio da máquina pública mais do que a arrecadação e assim por diante.
Contra o controle ordenado das contas públicas levantaram-se dois interesses convergentes, os daqueles comprometidos com o descalabro administrativo que lhes favorecia nas práticas pouco honestas e os que por razões ideológicas inteiramente equivocadas e atrasadas viam nisso uma "redução" dos poderes do Estado, como se este pudesse fazer o milagre da multiplicação dos pães.
Depois de muita batalha e de algumas poucas concessões o projeto foi aprovado e a lei promulgada. A partir daí começou-se um novo processo que ainda está em andamento e que merece toda a atenção para que as mesmas forças retrógradas não levem o controle dos gastos públicos a nenhum retrocesso.
A LRF se apóia em alguns alicerces até óbvios e elementares para quem é administrador sério e responsável. O primeiro deles é o de que a cada despesa deve corresponder uma receita, para que não haja déficit. Como a despesa é certa (e por vezes inevitável, como em caso de calamidades públicas) e a receita dependente da atividade econômica deve haver contingenciamento de certos gastos e conservadorismo no orçamento. O segundo pilar, decorrência do primeiro, é o de que o total de gastos com o custeio não deve superar um limite proporcional à receita, de forma que sempre haja espaço para investimentos e imprevistos. O terceiro, por fim, também complementar aos anteriores, determina que não possa haver comprometimentos em período superior ao da respectiva legislatura, sem que haja a indicação das fontes de receita que suportarão esses compromissos.
Como as sanções previstas pelo descumprimento da LRF alcançam os governantes em suas pessoas físicas, podendo haver impedimento da atividade política e condenações de natureza penal, pouco a pouco tem se observado o cumprimento dos preceitos da lei, o que constitui até reclamo da própria sociedade.
Apesar disso, muita coisa ainda está por fazer. Um dos aperfeiçoamentos necessários diz respeito aos critérios das próprias contas públicas, que não seguem os princípios fundamentais de contabilidade, fazendo com que a correção dos números nem sempre seja verdadeira. Um caso marcante é o do cálculo da despesa pelo regime de caixa, sem apropriação de custos futuros e de custos indiretos. É comum que se diga, por exemplo, que um presidiário custa uma determinada importância mensal equivalente ao desembolso de caixa que o Estado tem de fazer para a sua sobrevivência no estabelecimento provisional. Contudo, não há qualquer apropriação para o retorno do investimento feito com a construção do próprio prédio, para a sua manutenção, para o pagamento da aposentadoria dos agentes públicos envolvidos, etc. Ou seja, o custo é muito maior do que aquele apresentado.
Outro problema que precisa ser resolvido é o dos precatórios, que não constam nos orçamentos, exceto as quantias a serem pagas no ano em curso. Assim também os compromissos fiscais com a devolução de tributos ou de créditos aos contribuintes, como é o caso do imposto a restituir.
No momento em que forem implementadas normas precisas que dêem ao orçamento plena confiabilidade será mais fácil aos poderes públicos a obtenção de empréstimos ou outras fontes de recursos para os investimentos necessários ao desenvolvimento econômico, muitos dos quais são necessariamente públicos.
Apesar de tudo isso que estamos enfatizando ainda existe os que negam importância à LRF ou que querem aquilo que denominam "flexibilização". Contra essas tentativas devemos cerrar fileiras para que os progressos alcançados não se percam.
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*Sócio do escritório Albino Advogados Associados
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