A PEC 32 da reforma administrativa e a instituição do sistema de despojos (spoil system) na ocupação dos cargos públicos

A percepção social sobre a estrutura burocrática da administração pública tem gerado descontentamentos em que, muitas vezes por senso comum, se difunde haver um abissal descompasso entre os interesses da sociedade e a forma como são eles realizados pelo Estado e seu corpo de servidores. Isso porque se imagina que os servidores, estruturados de forma profissional e gozando de estabilidade, atuariam apenas na busca de interesses meramente corporativos, quando não ligados à realização de interesses exclusivos do ente os quais integram¹, e que quase nunca (ou mesmo nunca) se traduziriam em benefícios sociais.

Esse pensamento enviesado, que fornece um certo conforto cognitivo ao retirar a necessidade de se ter que fazer um esforço crítico sobre as informações recebidas², termina, moto perpetuo, alimentando a falsa compreensão quanto a haver uma necessária dissociação entre os interesses públicos e sua realização pelos servidores. Essa má compreensão, por força de uma necessidade associativa característica a nós humanos³, forma no ideário social a correlação equivocada entre os termos "servidor público" e "serviço de má qualidade", de modo que um deles virá à mente, inclusive por um efeito de disponibilidade ⁴, sempre que o outro for citado.

E como estamos sempre na busca de causas que expliquem os fenômenos que nos circundam, com a finalidade de se formar um todo coerente⁵, haveria de ter uma ou mais causas que explicassem esse descompasso entre a aspiração quanto à prestação de serviços de qualidade pela administração pública e o estado de coisas existentes, que, como dito, é hoje representado pela forma enviesada em que é visto o aparato burocrático estatal. Dentre as causas, duas parecem despontar nessa tentativa torta de querer explicar a difundida, porém nem sempre verdadeira, má qualidade na prestação dos serviços pelo Estado, sendo elas: a profissionalização do serviço público mediante o concurso público e o vínculo de estabilidade, temas que são objeto da Proposta de EC 32⁶, que trata da "Reforma Administrativa".

Embora se pense, por senso comum, que esse estado de coisas é mais uma jaboticaba, pois nativa do Brasil, percebe-se, ao se promover a análise um pouco mais detida sobre outros sistemas jurídicos, que esses descontentamentos também os permeiam, não obstante a base sobre o qual se assentem divirja a depender do contexto formativo de cada localidade. No sistema jurídico estadunidense, segundo MASHAW, as críticas voltadas ao corpo burocrático do Estado se referem tanto a aspectos de aderência em si das ações do corpo administrativo estatal, que embora fundadas em análises técnicas e legalmente defensáveis ainda assim gerariam efeitos insatisfatórios⁷, quanto sobre à legitimidade da atuação administrativa, tendo em vista a forte compreensão naquele país referente à divisão de poderes e a quem deve competir a tomada de decisões políticas que afetem a vida dos cidadãos⁸.

Ocorre que, não obstante as críticas que pareceram sempre existir quanto à arquitetura da burocracia estatal Americana, a análise do avanço institucional lá realizado indica que as reformas e alterações promovidas, relativas ao corpo burocrático da administração pública, o foram no sentido de promover sua maior profissionalização, com a finalidade de evitar apadrinhamentos e, principalmente, a utilização dos postos do Estado para consecução de interesses não republicanos. Isso tendo em conta o dever de dar concretude aos interesses dos cidadãos quanto àquilo que de fato almejam: prestação de serviços que atendam suas necessidades. E essa alteração passou pela crescente redução da possibilidade de captura do Estado pelos vencedores das eleições, sentido diverso do que pretendido pelo Executivo federal com a PEC 32.

A estruturação da administração pública Americana no final do século XIX, tomando MASHAW ⁹ emprestada a definição de Mark Twain para definir o período como "The Gilded Age", evidenciava uma conflagração decorrente dos interesses provindos da alteração de paradigma nascido a partir da ascensão econômica estadunidense e sua industrialização. Isso porque o período imediatamente antecedente, e que ainda refletia nessa transição, seguia a lógica da guerra e da apropriação de seus despojos, pois, vencida a batalha eleitoral, os cargos ficariam à disposição do vencedor; ao perdedor caberia ou a retirada ou a submissão ao que viria a ser a vontade da política vitoriosa. Esse sistema exaltava as indicações partidárias e o desapreço pela competência técnica¹⁰, contribuindo para a disseminação de um estado de corrupção e que tinha íntima ligação com essa forma de seleção para postos da administração pública e com a lealdade partidária mantida pelos nomeados¹¹.

Para os partidários da Democracia Jacksoniana (Jacksonian Democrats), segundo MASHAW, a legitimidade da atuação do Estado por sua burocracia deveria estar necessariamente vinculada a uma maior aderência entre a posição ideológica vitoriosa nas eleições e o corpo de servidores que a executaria¹², a indicar a necessidade de os cargos deverem ser preenchidos "[...] por aqueles que venceram as eleições, pois falariam pelo povo"¹³. Já para os Progressistas, haveria uma falácia na argumentação dos adeptos da Democracia Jacksoniana, pois as aspirações dos cidadãos, quando consultados, indicariam o interesse em que as ações do Estado promovessem o bem comum de forma efetiva, eficiente e sem corrupção, aspirações essas que seriam melhor realizadas por uma administração técnica e independente, que atuaria com base em conhecimentos práticos e não meramente ideológicos¹⁴.

Esse sistema de indicação e preenchimento de cargos pelo partido eleitoralmente vitorioso como se fosse o mais aderente aos princípios democráticos, concebido como spoil system, garantiria ao vencedor o gozo dos despojos da guerra eleitoral, aqui representados pelos cargos do Estado. Embora o fundamento legitimador dessa apropriação da coisa pública fosse o de dar vazão ao princípio democrático, viu-se que o propósito buscado teria degenerado em "[...] corrupção e incompetência administrativa"¹⁵, pois teria entregado não uma verdadeira democracia, mas o oposto do que se concebia como tal. Isso em razão de o povo, em decorrência da política vitoriosa adotada, "[...] conseguir o que beneficiava o partido no poder, não necessariamente aquilo que queria"¹⁶.

Esse sistema de despojos, além de permitir a corrupção no interior do Estado, resultava na captura dos Congressistas nacionais, tendo em vista o poder de arregimentação eleitoral que tinham os "nomeáveis partidários". Essa estruturação da ocupação dos cargos públicos por indicações partidárias, em vista de mudanças ocorridas na sociedade e por decorrência de alterações em si do processo eleitoral, passou a não mais atender aos interesses políticos dos representantes do povo, seja do ocupante da cadeira de Presidente dos EUA, seja dos Congressistas¹⁷, resultando em reformas referentes à forma de acesso aos cargos públicos. O "Padleton Act", de 1882, que propôs a reforma do serviço civil americano, passou a instituir o princípio da seleção por competição e a concessão de garantias para a posse no cargo¹⁸, pois impedia em certa medida a remoção do servidor por razões de natureza política ¹⁹. A aplicação inicial do "Padleton Act" se limitava a apenas 10% do corpo burocrático estatal²⁰, sendo, contudo, paulatinamente aumentada, chegando a mais de 50% cinco anos após²¹.

Esse acréscimo referente à expansão do Pandleton Act para além do que inicialmente previsto teve por causa menos interesses republicanos do que dos governantes em verem a possibilidade de, com a profissionalização burocrática, ser dificultado o desfazimento de suas ações e/ou decisões políticas por quem lhes sucedessem eleitoralmente ²². Outra consequência percebida foi a diminuição "do grau em que servidores federais poderiam prover um exército de contribuintes e trabalhadores de campanha controlados pelas máquinas partidárias locais" ²³, mudança essa que, ao tempo em que não impediu a direção da administração pelo chefe do Executivo, conferiu à máquina pública "[...] um poder de autopropulsão e de preservação de seu corpo e movimento", pois "[...] o curso estabelecido dos negócios públicos seguia o caminho traçado na maior parte do tempo sem que fosse necessária a colaboração daquele que estivesse na cadeira de Presidente dos EUA" ²⁴.

O funcionamento dessa burocrática estatal profissional permitiu uma melhor atuação legislativa na construção de políticas, pois passou o Congresso a atuar muito com base nos relatórios por aquela produzidos, tendo em vista a junção de dados e a oferta de expertise aos legisladores na consolidação da legislação, na promoção de melhores práticas, além da garantia de que os recurso estatais seriam corretamente aplicados ²⁵, impessoalizando a atuação do Estado não mais vista como uma administração de interesses de partidos ²⁶. Para MASHAW, "[...] com o mundo tornando-se mais complicado, iniciativas e melhores informações migraram crescentemente para aqueles que dispendiam horas de seu trabalho concentrados em uma matéria específica" ²⁷.

Se a era logo após a Guerra Civil (postbellum) poderia ser vista, quando analisada a estrutura orgânica do Estado Americano, como de apadrinhamento e de apropriação dos espaços com base na lógica dos despojos de guerra, agora como metáfora da batalha eleitoral, as alterações econômicas, sociais e políticas demandaram a necessidade de alteração do modelo de organização burocrática. Isso resultou em um caminho de maior profissionalização do serviço público ²⁸,

"[...] cuja ocupação dos cargos se dava não apenas por 'homens de negócio', mas também pelo retorno de militares a cargos civis, além do aumento da presença de acadêmicos cuja especialidade poderia prestar auxílios práticos de toda sorte, encontrados nos diversos departamentos de estatística, economia ou ciência política. [...] inclusive antes do Pendelton Act, escritórios foram instituindo sistemas de indicação e promoção por mérito, como também organizando seus trabalhos em unidades especializadas" ²⁹.

Essa transformação da burocracia Americana no final do século XIX e início do século XX, e as regulações procedidas que a permitiram conduzir para construção de uma burocracia racional trouxe, segundo MASHAW, "[...] o desenvolvimento que legou ao governo Americano capacidades significativamente maiores perto do fim desse século quando comparadas com aqueles existentes no início da Guerra Civil" ³⁰. Isso, inclusive, dirigiu a atuação do Estado na construção de departamentos que deram passos iniciais na análise de direitos de parcelas ou grupos sociais até então subrepresentados nas políticas executadas pela administração pública, conferindo base apta a permitir avanços subsequentes³¹.

Assim, o desenvolvimento da institucionalidade burocrática estadunidense seguiu o caminho da profissionalização do serviço público, mediante a previsão do acesso aos cargos segundo a expertise de quem a tanto se dispusesse a participar de processo seletivo, aos servidores conferindo garantias legais para o bom desempenho de suas funções. Essa profissionalização da burocracia estatal, baseada no mérito, ao impedir a captura da estrutura administrativa por interesses partidários (quando não pessoais), além de dar consecução ao princípio Republicano, legou ainda um sistema que não apenas permitiu uma maior qualidade na formulação e execução das políticas sempre a cargo do Legislativo e chefia do Executivo, mas também garantiu à população que os serviços públicos se baseariam em suas necessidades sempre mais complexas e cambiantes.

Se dermos um salto de dois séculos, verificaremos o acerto dessa decisão fundamental Americana, pois a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), cujo objetivo é construir ou desenvolver políticas que promovam "prosperidade, igualdade, oportunidade e bem estar para todos³²", e o faz mediante a fixação de padrões internacionais baseados em evidências decorrentes das melhores práticas, sugere, em sua Recomendação sobre Integridade Pública, a necessidade de um "[...] setorpúblico profissional, baseado em mérito, dedicado aos valores do serviço público e à boa governança, em particular através de":

a) assegurar gestão de recursos humanos que aplique consistentemente princípios básicos, como mérito e transparência, para apoiar o profissionalismo do serviço público, evitar o favoritismo e o nepotismo, proteger contra interferências políticas indevidas e mitigar riscos de abuso de posição e falta de conduta;

b) assegurar um sistema justo e aberto para recrutamento, seleção e promoção, com base em critérios objetivos e em um procedimento formalizado, e um sistema de avaliação que suporte a prestação de contas e um espírito de serviço público.³³

Contudo, essa diretriz sobre a profissionalização da burocracia estatal mediante a seleção por mérito e garantias do exercício das funções pelos servidores, seguida pelos EUA desde o final do século XIX e início do século XX, adotada pela OCDE no século XXI, e que foi, inclusive, a decisão política do constituinte em 1988 ao fixa-la como um dos fundamentos de estruturação da burocracia Administrativa na Constituição Federal, parece hoje, contraditoriamente, não servir aos interesses reformadores do autodenominado liberalismo nacional. Isso porque, na pretensão de modernização dos vínculos da administração pública com seu corpo de servidores, sob a alegação de promover uma "gestão de pessoas ágil, adaptável e conectada com as melhores práticas internacionais" ³⁴, o Projeto de Emenda Constitucional 32 desestruturará a arquitetura constitucional ao precarizar vínculos, abrir oportunidade para apadrinhamentos ³⁵ e a consequente captura eleitoreira da estrutura do Estado, trazendo maiores gastos, maior ineficiência ³⁶ e, portanto, piora considerável nos serviços públicos a serem prestados.

Ou seja, o Projeto de Emenda Constitucional n. 32, que promoverá o aumento de cargos a serem preenchidos por mera indicação política, sob o falso pretexto de modernizar, retrocede a um modelo que desde o final do Século XIX foi abandonado pelo ordenamento jurídico Americano por servir apenas para captura da estrutura do Estado pelo partido eleitoralmente vitorioso, com a promoção de "[...] corrupção e incompetência administrativa"³⁷.

O passo "modernizador" pretendido pelo proponente da reforma administrativa será a criação em âmbito nacional, com quase dois séculos de atraso, do spoil system, pois garantirá, caso seja aprovado, apenas no âmbito do Executivo federal, o gozo dos despojos da guerra eleitoral que estarão representados na estrutura administrativa da União em mais de 90 mil cargos³⁸. Se considerada estrutura da administração pública na União, Estados, Distrito Federal e Municípios, serão mais de 1 milhão de cargos³⁹.

Importante dizer que reformas são continuamente necessárias, pois o Estado e sua burocracia devem invariavelmente acompanhar as alterações sociais, políticas e econômicas, e com isso atender as já ditas complexas e cambiantes necessidades da população. Contudo, quando se trata de alterações importantes na estrutura do Estado e que geram efeitos na vida de milhões de pessoas, o senso comum parece não ser o melhor guia, pois se exige dos gestores públicos e titulares de poderes que suas ações sejam pautadas em razões que possam ser aceitas como racionais, e não a partir de heurísticas (erros sistemáticos de pensamento), guiadas mais fortemente por emoções, geradores de uma falsa e equivocada compreensão do que se entende por serviço público e sobre quais as garantias necessárias ao bom e republicano desempenho das funções pelos servidores públicos.

Hoje, mais do que nunca, é comum a crescente demanda pelo fornecimento de razões⁴⁰, inclusive como forma de aumentar a accountability que deve necessariamente acompanhar aquele que venha exercer qualquer parcela de autoridade pública, razões essas que, por sua vez, devem estar ancoradas nas melhores evidências que demonstrem o acerto da anamnese e do tratamento indicado, como garantia de que o remédio ministrado terá a propensão de, eficazmente, melhorar a saúde do paciente. Todavia, a PEC 32 nem parte de uma correta anamnese, dado o senso comum que a fundamenta e a ausência de razões consistentes que lhe servissem de fundamento, nem traz solução terapêutica predisposta a alcançar o objetivo que pretende.

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1 Seriam o que parcela da literatura jurídica nacional qualificaria como "interesses públicos secundários". Sobre o tema Cf. SIQUEIRA, Mariana de. Interesse público no direito administrativo brasileiro: da construção da moldura à composição da pintura. Rio de Janeiro: Lumen Juris: 2016. p. 97-106.