À espera da tempestade perfeita

É praticamente um consenso que existem duas grandes barreiras à inovação no poder público. Uma que podemos chamar de barreira legal, sintetizada na falta de um arcabouço jurídico que estimule novas práticas e novas abordagens na solução de desafios enfrentados não só por gestores públicos da administração direta e indireta, mas também em esferas como o Poder Judiciário e o Ministério Público no exercício de suas atribuições constitucionais. Embora seja paradoxal, vale notar que a barreira legal, em algumas situações, se verifica também no excesso de regulamentação sobre certas atividades e setores, gerando uma sobreposição caótica de normas jurídicas.

Por sua vez, a barreira cultural consiste em uma inércia natural relacionada à atuação dos agentes públicos. Já limitados pela barreira legal e dentro de um ambiente de estabilidade, os agentes públicos têm pouco estímulo para agir de forma diferente em função até mesmo da complexidade de tarefas por eles desenvolvidas ou porque elas já são desenvolvidas há anos da mesma forma e, no mais das vezes, com resultados satisfatórios, mesmo que não excelentes. Tudo isso sem falar na permanente mudança de lideranças (especialmente no Poder Executivo) e no risco de responsabilização pessoal se alguma solução inovadora for tida como ilegal por órgãos de controle.

Porém, a situação se agrava quando, muitas vezes, essas barreiras se transformam em mantras que são repetidos à exaustão por servidores públicos, juristas, legisladores e controladores em um loop infinito, aguardando o momento mágico em que uma conjunção de fatores aleatórios naturalmente produza a tempestade perfeita e tais barreiras sejam rompidas para que então a inovação floresça dentro do setor público. São infindáveis artigos, teses e discussões que quase sempre problematizam a falta de legislação específica em algum tema ou então, constantemente sugerem alterações na legislação existente enquanto a tempestade perfeita para a mudança não chega. E isso nunca irá acontecer, até porque inovar não significa alcançar um objetivo determinado e dali considerar todos os problemas resolvidos. Gosto de pensar que inovação é um estado de espírito materializado em um esforço constante de aprimoramento e transformação.

Justamente para fugir dessa problematização, que muitas vezes gera debates produtivos que nem sempre se transformam em mudanças, é importante jogar luz naquilo que se faz de maneira diferente, buscando disseminar boas práticas de inovação no setor público. Ao mesmo tempo, devemos estar abertos às alterações de paradigma que são propostos pela legislação, mas que por falta de conhecimento ou ousadia dos aplicadores do Direito, acabam nunca saindo do papel e se transformando em realidade.

Em oposição às barreiras citadas acima, sempre existem movimentos e ações, algumas institucionais e outras exclusivamente pessoais, que pretendem superar essas limitantes, promovendo transformações significativas dentro de órgãos públicos. Como estou envolvido diretamente com o BrazilLAB, uma iniciativa que pretende acelerar startups que queiram trabalhar com governo e fomentar a inovação no setor público de fora para dentro, meu objetivo é justamente promover e dar visibilidade a inovações que já estão sendo ou que deveriam ser testadas e implementadas.

Um bom exemplo disso é a aplicação da lei nacional de inovação. Editada originalmente em 2004, a lei 10.973 tem como objetivo orientar a participação do poder público, genericamente falando, no processo de inovação, pesquisa e desenvolvimento tecnológico, articulando de que forma ele poderia atuar como agente indutor de inovação nessas áreas em parceria com o setor privado.

Dado que seus resultados iniciais não foram os esperados e em um novo esforço para tentar diminuir a influência das barreiras legais como limitantes à inovação, em 2016 foi promulgada a lei 13.243, que, usando linguagem tecnológica, reconfigurou completamente o código-fonte da lei nacional de inovação.

O fato é que, agora, existem 12 modalidades de participação do poder público em processos de inovação envolvendo a iniciativa privada (art. 19, § 2o-A)¹, que vão de participação societária até bolsas de estudo, sendo que pelo menos 05 dessas modalidades podem reverter em benefício direto aos próprios entes públicos, casos, por exemplo, da encomenda tecnológica, do uso do poder de compras pelo Estado e do investimento em pesquisa relacionada à contratos de concessão de serviços públicos.

Contudo, a transformação mais importante oriunda dessa alteração na lei de inovação foi a ampliação das modalidades de dispensa de licitação previstas na lei 8666/93, permitindo que municípios, Estados e a União Federal promovam contratações diretas de soluções que envolvam risco tecnológico. O artigo 20 da Lei de Inovação diz expressamente que: "Os órgãos e entidades da administração pública, em matéria de interesse público, poderão contratar diretamente ICT, entidades de direito privado sem fins lucrativos ou empresas, isoladamente ou em consórcios, voltadas para atividades de pesquisa e de reconhecida capacitação tecnológica no setor, visando à realização de atividades de pesquisa, desenvolvimento e inovação que envolvam risco tecnológico, para solução de problema técnico específico ou obtenção de produto, serviço ou processo inovador".

Embora promulgada em janeiro de 2016, essa alteração legislativa só foi regulamentada nacionalmente em fevereiro de 2018, pelo decreto 9.283. Ainda que o Estado de São Paulo, por exemplo, já tivesse feito sua própria regulamentação dessa legislação em setembro de 2017 (dec. 62.817), a demora na regulamentação federal, especialmente quanto à definição do que seria risco tecnológico, era tida até aqui como um empecilho para transformar as aspirações da lei em realidade.

O desafio que persiste é de dar concretude e aplicabilidade a todas essas ferramentas previstas na lei de inovação que, em verdade, demandam ousadia dos gestores públicos para gerar bons projetos e um novo olhar pela comunidade jurídica, especialmente pelos órgãos de controle, mais focado em encontrar forma de fazer tais projetos acontecerem do que apenas problemas nas ideias sugeridas. É inegável que essas novas ferramentas são uma clara tentativa de romper a barreira legal à inovação, superando também a barreira cultural a partir de uma cooperação maior do poder público com a iniciativa privada.

Não é exagero afirmar que, do ponto de vista regulatório, vivemos um momento muito favorável à inovação em governo, especialmente aquela voltada à adoção de novos processos e tecnologias. Nesse sentido, a tempestade perfeita para o rompimento das barreiras à inovação da qual falamos antes pode estar passando diante de nossos olhos. E a oportunidade pode estar aparecendo justamente a partir de ferramentas inicialmente pensadas para que o poder público estimulasse o ambiente de inovação na iniciativa privada. Quem vai ter coragem de enfrentar a chuva e se molhar? Como em muitos processos de inovação, é possível que os melhores resultados sejam obtidos pelos pioneiros.

__________

1 Ainda que inicialmente voltados para o estímulo à inovação nas empresas, os 12 instrumentos são: I - subvenção econômica; II - financiamento; III - participação societária; IV - bônus tecnológico; V - encomenda tecnológica; VI - incentivos fiscais; VII - concessão de bolsas; VIII - uso do poder de compra do Estado; IX - fundos de investimentos; X - fundos de participação; XI - títulos financeiros, incentivados ou não; XII - previsão de investimento em pesquisa e desenvolvimento em contratos de concessão de serviços públicos ou em regulações setoriais.

__________

*Guilherme D. F. Dominguez é advogado, especialista em Direito Administrativo, diretor jurídico do BrazilLAB e sócio fundador de Dominguez Advogados.