O plano diretor de São Paulo: Da utopia á relidade

Homenagem ao advogado Paulo José Villela Lomar

Jayme Vita Roso*

PARTE II

V

O PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO DA CIDADE DE SÃO PAULO

"Its late for the world./ One after another Kassandras fall silent./ Not with flames, not with the cracking of walls. /It approaches on cat's paws./ Commentary: Pessimist! Ccsmic annihilation, again? / Not at all. I am afraid of 'hands fighting for the people / Which the people themselves will cut off.' Berkeley, 1971".
Czeslaw Milosz¹

25.O Plano Diretor Estratégico recebeu 193 sugestões, em sua tramitação, sendo a maioria do PSDB. Delas, 140 foram depositadas com autor conhecido, os quais foram total ou parcialmente acolhidos, sendo 60 do referido grêmio. Ora, diante do fato de que à época a oposição na Câmara não tinha a maioria, preferiram os vereadores apresentar emendas e aprová-las, ainda que fosse a desoras, sem identificação.

26.A questão da autoria de "emendas sem autoria" é problema interna corporis, cuja apuração dependeria de averiguação no Legislativo, a fim de detectar possível interesse pecuniário ou favorecimento indevido. Isso comprovado, por sindicância, levaria os responsáveis a um procedimento interno, a serem convocados para oferecer defesa e, afinal, se também apuradas a autoria, a responsabilidade e o objetivo, à cassação do mandato. Comprometida até à medula, a oposição e a Presidência limitaram-se a, canhestramente, solicitar auxílio indireto do Ministério Público, abrindo mão de suas prerrogativas e permitindo a ingerência indevida do Parquet em sua vida, nos seus trabalhos, na decisão de projetos e demais atos correntes de competência do legislativo de São Paulo. É uma forma pueril, para não dizer paroquial, de fazer política, em detrimento do povo e em contrário à democracia fragilizada pela corrupção e/ou ineficiência de muitos parlamentares.

A forma como foi feita a colocação de emendas também não destoou de antigos procedimentos espúrios, que levaram ao descrédito público o Legislativo de Piratininga. A grande perdedora sempre será a democracia que retroage; quando isso sucede e dá azo à imprensa para lançar invectivas contra alguns, tendo por alvo, especialmente, a Instituição.

Por arremate, os edis que alegaram que a inclusão de emendas tardias era "molecagem" onde estavam quando ocorreram as assinaturas? Os que mais acusaram (do PSDB) tiveram 39 emendas (tempestivas) aprovadas, constituindo-se nos grandes vencedores "desse certame". Nenhum outro vereador igualou-se a Montoro (com 18) e Natalini (com 21). Pelo menos é o que foi noticiado no respeitável Caderno "Cotidiano", da "Folha de São Paulo”, em 9 de setembro de 2002, à página C-6.

27.O Plano Diretor é parte integrante da modernidade em administrar a coisa pública. Como sua discussão foi bem processada, com 26 debates e audiências, em todos os segmentos da cidade, além de dezenas de reuniões específicas com entidades e urbanistas, chegou-se a uma proposta final, melhorando a que viera do Executivo, sendo um trabalho hercúleo, eminentemente político, com participação de quase todos os segmentos da sociedade (ao que me consta, com exceção dos grêmios de advocacia); é natural existirem, dentro do regime democrático, interesses convergentes, divergentes, justapostos, paralelos e interseccionais.

Os mais ricos, dotados de melhor preparo e tempo, deram um grande tom aos debates, pois quem se der ao trabalho de ler as emendas tempestivas, verá, sobretudo, a manutenção do status, especialmente no zoneamento, visando a valorizar "estoques de terrenos". Há algumas boutades, como a tentativa de inserir o carnaval como atividade cultural (Emenda 19) e a implantação de programas de visitas monitoradas "às obras de artes dos jazigos e esculturas dos cemitérios municipais" (Emenda 30), como também existem algumas emendas voltadas à proteção das áreas de mananciais, que são ponto axial da responsabilidade que temos com as gerações futuras em dar-lhes água para sobreviverem (Emendas 66 e 67).

28. Tudo isso, ou seja, emendas tempestivas, intempestivas, até anônimas, fazem parte do processo legislativo em regime democrático, incluindo, também, os antes chamados “grupos de pressão" e, nos dias atuais, "grupos de interesse". Tudo é valido quando há ética na condução dos processos.

Abordemos os grupos de interesse, problema não examinado na ciência jurídica nacional e muito pouco como fenômeno sociológico.

28.1. Desde logo, há "grupo de interesse" e "grupos de interesses".

Sociologicamente, em Pierre Bourdieu, Peter Berger e Thomas Luckmann, que redigiram notáveis trabalhos de campo, tentaríamos, com ousadia, sustentar uma idéia que se apoda de banal, mas que perderia valência hoje em dia: é a realidade social produto de um trabalho existente de construção que opõe os agentes sociais para esboçar e elaborar o mundo social ?

Howard Becker² sustentou-a e Michel Offerlé³ considerou-a banal, assim como outros sociólogos franceses. Deixaremos de lado, por inoportuno nesta sede, maior aprofundamento, por desnecessário.

28.2. A participação dos grupos, na construção institucional, como nas políticas públicas, faz ou pode fazer surgir uma classe dirigente mais preparada e eticamente ajustada com os valores sociais permanentes, em países emergentes.

Ora, para tanto, como focaliza didaticamente Offerlé, a mudança dos repertórios de ação coletiva, como os recursos utilizados por diferentes grupos, põe a calva que, no fim, há um interesse a ser preservado ou tutelado com finalidade pública. Sem imiscuir-se na tutela de direitos difusos, organizados, os grupos de interesse passam, na verdade, a funcionar, os referidos na literatura anglo-saxônica, como "grupos de pressão".

28.3. Usando um galicismo pertinente, o état de lieux, na discussão do Plano Diretor Estratégico não só os interesses de grupos, como a pressão de associações, entidades, organizações, fizeram-se presentes, relevando a decisiva importância da modificação do perfil da democracia brasileira: da representação, meramente simbólica, como lembrou Maurício Abdalla, à democracia participativa.

29.É, exatamente, onde começamos a cogitar, dentro do Plano Diretor Estratégico de São Paulo. Abro, todavia, em parênteses, que a opinião mais crítica, mais aperfeiçoada, ou o melhor comentário, deveria vir da auditoria pluridisciplinar, pelas especialidades com que abrange o tema.

A tarefa do jurista engajado seria utilizar essa preciosa ferramenta de trabalho intelectual no escrutínio que haveria de merecer obra legislativa, que contou na sua elaboração, como na sua tramitação legislativa, com fortíssima participação popular, como pessoalmente podemos atestar.

29.1.Em uma audiência pública, realizada no Memorial da América Latina, à época a sociedade participativa ali se representou, com cerca de cinco mil pessoas. Lamento dizer que a nobre classe dos advogados dela esteve ausente, embora o ato fosse publicizado às escâncaras e até com exagero, em todos os meios de comunicação.

30.Focalizemos, então, doravante, a Lei Federal n. 10.257/01 - Estatutos das Cidades - e sua direta implicância no Plano Diretor Estratégico de São Paulo.

30.1. O Estatuto das Cidades, em síntese, cuida: a) Das Diretrizes Gerais; b) Dos Instrumentos da Política Urbana; c) Do Plano Diretor; d) Da Gestão Democrática e e) Das Disposições Gerais.

Fiel à orientação pautada em seu governo, o Presidente Fernando Henrique fragmentou este vigoroso instrumento legal, vetando os arts. 15 a 20 (sobre a concessão de uso especial para fins de moradia); o inciso IX do art. 26 (o direito de preempção a ser exercido pelo Poder Público quando necessitar de áreas in genere, numa certa modalidade); do Capítulo III, que trata do Plano Diretor, o artigo 40, § 5º (por inteiro); do Capítulo IV, que abarca a Gestão Democrática da Cidade, o artigo 43, o inciso V, ou seja, um dos vários instrumentos utilizados para aquela finalidade; o art. 52, o inciso I, quando altera a Lei Federal n. 8.429, de 2 de junho de 1992, bem como modificando (e vetando a proposta legislativa) o artigo 4º da Lei n. 7.347/85 e a redação do artigo 167, inciso I, da Lei n. 6.015, com a introdução do item 38.

As razões dos vetos, na ordem acima, in genere, atingem a possibilidade de colidência com o artigo 6º, da Lei n. 9.709, de 18 de novembro de 1998, - admite a utilização de mecanismos desta lei por parte dos municípios -, desde que observados os ditames da Lei Orgânica Municipal, o que, com novo permissivo, não seria de boa técnica legislativa.

30.1.2. A equiparação do imóvel subutilizado em desacordo com a legislação urbanística ou ambiental fere a Carta Magna, "porquanto a Constituição penaliza somente o proprietário que subutiliza o seu imóvel de forma a não atender ao interesse social, não abrangendo aquele que a seu imóvel deu uso ilegal, o qual pode, ou não, estar sendo subutilizado".

30.1.3. A concessão de uso especial para fins de moradia, sob a forma como foi discutida e aprovada pelo Congresso Nacional, - embora o Executivo reconhecesse seu profundo alcance social -, vetou-a, porque a sua promulgação, dentre outros motivos, traria "o risco de congestionar o Poder Judiciário com demandas que, num prazo razoável, poderiam e deveriam ser satisfeitas na instância administrativa".

30.1.4. Ao vetar o inciso IX do artigo 26, o Executivo trancou a possibilidade dos Municípios utilizarem, de forma aberta e genérica, "o direito de preempção, em casos a serem definidos no Plano Diretor". Como se vê, o direito de preempção não foi hostilizado por ser inconstitucional, mas porque, em tese, o Município poderia utilizá-lo discricionariamente, atentando ao direito de propriedade.

30.1.5. Com referência ao texto do § 5º, do artigo 40, o veto que atingiu a redação fê-lo porque "tal dispositivo viola a Constituição, pois fere o princípio federativo que assegura a autonomia legislativa municipal".

30.1.6.Vetando o inciso I do artigo 52, deixou patente que:

"Sabe-se que o chamado controle social dos atos de governo tem natureza muito mais política do que jurídica, sendo certo que o seu preciso significado e alcance sempre ensejam controvérsias, de modo a dificultar sobremaneira a sua real efetivação.

Resulta, então, que fixar como ato de improbidade a conduta de não garantir o controle social dos gastos públicos, de forma a sancionar os Prefeitos com a suspensão de direitos políticos, a perda da função pública e a indisponibilidade de bens em razão daquela conduta, significa incluir no ordenamento legal dispositivo de difícil interpretação e aplicação, em prejuízo da segurança jurídica. Mais uma vez o interesse público ficou contrariado, merecendo ser vetado o referido inciso I do art. 52 do projeto"⁴.

30.1.7. À derradeira, o acréscimo no art. 56, de modificação do item 38, inciso I, da Lei n. 6.015, de 31 de dezembro de 1973, foi vetado com a mesma fundamentação aplicada aos arts. 15 a 20: risco de congestionar o Poder Judiciário e a administração ser capaz de rapidamente resolver os problemas decorrentes.

31. Releva notar, bem fixando, que a promulgação da Lei n. 10.257/01 regulamentou os importantíssimos arts. 182 e 183 da Constituição Federal, conforme exposição do digno Procurador-Geral do Município de Porto Alegre, Rogério Favreto, na apresentação do Manual do Estatuto das Cidades, no mesmo ano, edição da Associação dos Procuradores daquela Capital, em conjunto com a Prefeitura Municipal e com a Escola Superior de Direito Municipal.

32. Regulamentando as normas constitucionais, estampadas nos arts. 182 e 183, através de processo legislativo regular, deduz-se:

a)a obrigatoriedade dos Municípios com mais de 20.000 habitantes editarem, aprovado pela Câmara Municipal, Plano Diretor, definido no texto como: "instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana"⁵;

b) "a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no Plano Diretor"⁶; e

c)possibilidade de haver parcelamento ou edificação compulsórios, bem como imposto municipal progressivo e desapropriação com pagamento em títulos municipais, aprovada a emissão pelo Senado Federal, quando, por Lei específica, o Poder Público Municipal, para área incluída no Plano Diretor, "exigir, nos termos da Lei Federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não, que promova seu adequado aproveitamento", com as finalidades retroexpostas, que são, pela ordem, sucessivas.

33. Esse singular evento alarga a perspectiva do jurista que for à exegese das normas constitucionais. A eles, como nota com seriedade Washington Peluso Albino de Souza, tratando da democracia e da exclusão social: "Cabe ao jurista examinar a Constituição democrática, desde a sua gênese até as razões e modo de inserção dos objetivos em relação aos reais interesses dos seus destinatários - à técnica de 'introduzir' conquistas sociais no texto e 'excluí-los' pelo bloqueio de sua efetivação há de constituir precisamente objeto de atenção e repúdio do jurista posto ao serviço do direito e da sociedade democrática livre e justa"⁷.

Se a propriedade é respeitada, passando a ter finalidade social, como de fato ocorreu com a regulamentação dos arts. 182 e 183 da Constituição Federal, conduz a interpretar o conjunto das normas jurídicas (constitucionais e infraconstitucionais), num contexto de economia dirigida. Lembra com preciosismo, num debate, Natalino Irti: "Il contenuto delle norme, e dunque la conformazione dell'economia in uno od altro modo, dipende esclusivamente dalla decisione politica (assunta secondo le procedure proprie dei singoli ordinamenti)" ⁸.

34. Se o Plano Diretor Estratégico de São Paulo passou a ser, por definição, "parte integrante do processo da política de desenvolvimento urbano, determinantes para todos os agentes públicos e privados que atuam no Município" (art. 2º), como não poderia deixar de ser há sua justaposição ou conformação ao art.4º, da Lei Federal n. 10.257, de 10 de julho de 2001 (conhecida como Estatuto da Cidade), devendo, por força de contingenciamento legal, de norma superior, adotar a disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo; zoneamento ambiental; plano plurianual; gestão orçamentária participativa; planos, programas e projetos setoriais, além dos programas de desenvolvimento econômico e social (art. 2º, § 2º, idem).

35.O jurista não escapa, se bem formado, definido politicamente, de considerar a relevância histórica dos doze princípios em que se assenta o Plano Estratégico de São Paulo. Esses princípios, à unanimidade, esquivam-se de concepção egoísta do Estado minimalista, ou do mero jogo retórico que a democracia é o exercício do rule of law de Hobbes ou de Locke, tendo Adam Smith como arauto. Ian Shapiro, pacientemente, colecionou ensaios de diferentes autores, sempre com a relação do rule of law com a democracia, com a justiça, com a racionalidade dessa locução e com seus limites⁹.

36. Os princípios a que se propõe concretizar o Plano Diretor têm fortíssima influência do descompasso social existente na cidade de São Paulo, dos abismos sociais, da especulação urbanística sem freios, que se aprofundaram nestes últimos anos. Em artigo, assinalei¹⁰:

"O valor cognitivo e social da informação para a cidadania, genericamente, e para as instituições públicas e privadas é elemento chave para a democracia. Em São Paulo, a Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados (SEADE) criou novas metodologias e procedimentos, incorporando pesquisas no núcleo formador de sua base de conhecimento, tais como a Pesquisa de Estatísticas Vitais (PEV), a Pesquisa da Atividade Econômica Paulista (PAEP), a Pesquisa de Investimentos no Estado de São Paulo (PESP), a Pesquisa de Emprego e Desemprego (PED), a Pesquisa das Condições de Vida (PCV) e a Pesquisa Municipal Unificada (PMU), fazendo-as acessíveis, além de publicar trimestralmente a revista 'São Paulo em Perspectiva'.

Para os que vivem em São Paulo, na capital e no interior, tornou-se obrigatório inteirar-se das causas que, sobretudo, contribuíram para a degradação da cidade de Anchieta e do rebote indiscriminado dos problemas da urbe para todos os municípios do Estado, sobressaindo a violência, a droga e o desemprego.

É preciso questionar, e se procurar tardiamente, as razões do alto desemprego, em áreas até a pouco consideradas como modelo sindical. E, dentre elas, destaca-se o ABC, onde o desemprego tem se mantido no patamar de 19% da População Economicamente Ativa (PEA), conforme pesquisa conjunta do SEADE/DIEESE e do Consórcio Intermunicipal das Bacias do Alto Tamanduateí e Billings. No mês de dezembro do 2002, a estimativa conservadora foi de estarem desempregadas, na região, cerca de 260.000 pessoas.

...

Ora pois, como o caos é o caos, segundo raciocínio do Conselheiro Acácio, o que é preciso fazer?

Se aqueles dados sobre o desemprego não são suficientes para os ilustrados em Governo FHC, ou aliados, há um outro que Maria Clara R. M. do Prado trouxe recentemente; a iniqüidade social sem precedentes que estamos vivendo é tão assustadora que, na trilha atual, necessitaríamos de 348 anos para que "toda a população, urbana e rural, estivesse igual ou acima de um nível mínimo de condições de vida digna". Para ilustrar, apresentou a prova: um quadro do índice de iniqüidade - Brasil: 1995-1999, onde os 348 são comprovados. E esse trabalho é avalizado pelo sociólogo Ronaldo Garcia Coutinho (IPEA), tomando como referência o Plano Plurianual (PNA): 2000-2003.

Pouco antes daquele artigo de Maria Clara do Prado ser publicado, ou seja, em setembro de 2002, no debate realizado no BNDES com o diretor de projetos da ONU para a América Latina, Bernardo Kliksberg, e outras personalidades, este mostrou que o modelo econômico agravou a desigualdade no país e na América Latina".

37. Vejo-me obrigado, novamente, e até com um certo constrangimento, a abrir novo parêntese para revolver a questão em termos candentes, agora em sede comparativa, pois a urbanística, ramo do Direito Econômico, passou a ter, no Brasil, previsões constitucionais, agora regulamentadas.

Lançarei pinçadas sobre a finalidade e objeto da planificação urbanística e territorial, com outros argumentos correlatos, tirados do excelente verbete de Guiseppe Morbidelli¹¹.

Na Itália, que não toca na Constituição desde 1946, a não ser, agora, para favorecer os desígnios de Berlusconi, desde a promulgação do PR n. 616, de 24 de julho de 1977, tem reservado ao Estado a função de endereçamento e coordenação dos Planos Regionais. Morbidelli assenta que o Estado utiliza até standards jurídicos para não se apartar do seu direito de intervir, sabendo-se que os standards jurídicos são, por natureza, instrumentos utilizados em Direito Econômico, para definir nas normas termos como "costumes, boa fé, moral comercial"¹².

Morbidelli lista os planos existentes em seu ordenamento jurídico, que se entrelaçam, enumerando, Plano Regulador Geral, (PRG), Programa de Fabricação (PDF), Plano Regular Intercomunal (PRI), Programa Particularizado (PP), Programa Plurianual de Atuação (PPA) e Medidas de Salvaguarda (MS).

Anoto, por derradeiro, que a planificação urbanística italiana iniciou-se com Lei Urbanística n. 1150, de 17 de agosto de 1942, contemporânea ao Código Civil de 16 de março do mesmo ano, evoluindo a legislação em qualidade e quantidade, pois hoje há, pelo menos, cem diplomas normativos abarcando o território peninsular, as regiões e as comunas, não se olvidando a legislação comunitária, correlacionando a urbanística com o meio ambiente.

38.Se o Plano Diretor, do conceito, passou à finalidade, abrangência e objetivos (arts. 1º ao 6º), no Capítulo I, então, apontou os princípios em que assenta e escorça os seus objetivos (arts. 7º e 8º), no Capítulo II, ingressando, decisivamente, na Política Urbana (arts. 9º e 10), e, por correlação, com a Função Social da Propriedade (arts. 11 a 13), incisos III e IV, encerrando o Título I.

Com a formulação de Políticas Públicas, dando-lhes objetivos, diretrizes e ações estratégicas, no Título II, há um esgarçamento desejável, pois adotando o lema da imperiosidade do desenvolvimento econômico e social sustentado (Capítulo I), detalha e aprofunda o conceito, estabelece diretrizes e ações estratégicas para que o imprescindível possa decolar (arts. 14 e 15), servindo o turismo como alavanca propulsora por excelência (arts. 17 a 19), encerrando a Seção II. Tendo o homem como objetivo ou destinatário final e sua qualidade de vida como meio e forma de realizar-se, pois o Estado Democrático de Direito se fundamenta, dentre outros, na dignidade da pessoa humana (art. 1º, inciso III, da Constituição Federal), não há possibilidade de erradicar a pobreza e a marginalização, e a redução das desigualdades sociais na urbe, sem aqueles requisitos, mas escorados no incentivo ao trabalho, emprego e renda, com educação, saúde, assistência social, cultura, esportes, lazer e recreação (arts. 20 a 50), além de se incentivar a agricultura urbana (art. 51).

Não há meio ambiente sem apoio de desenvolvimento urbano, por isso formula-se segura política ambiental, com incentivo à criação de áreas verdes, de aproveitamento e urgente tentativa de preservação dos recursos hídricos, com os indispensáveis saneamento básico, drenagem urbana, política de resíduos sólidos (com muito pouca margem de êxito se não existir uma lei federal), energia e iluminação pública (todo o Capítulo III, que inicia com o art. 54 e vai até o art. 75).

Ingressando no átrio viscoso das Políticas de Desenvolvimento Urbano (Seção II), a urbanização e uso do solo, a habitação, circulação viária e transportes, paisagem urbana, infra-estrutura e serviços de utilidade pública, pavimentação e serviço funerário, encerra-se o Título II. Nesta longa Seção II (arts. 76 a 99), encontra-se escrita a história mais pungente das administrações públicas municipais, no passado, pois campeou a corrupção, o clientelismo, o empreguismo, as concorrências escandalosas e quejandos.

Não há plano urbanístico que não seja acompanhado pari passu do ambiental. Uma vez ambos estruturadores e integrados, compreendendo a rede hídrica estrutural, a rede viária estrutural, a rede estrutural de transporte coletivo público, a rede estrutural de eixos e pólos de centralidade; quanto aos elementos integradores, foram tipificados a habitação, os equipamentos sociais, os espaços públicos e o espaço de comércio, serviços e indústrias (art. 145).

Com a Subseção IV do Título III, ingressamos na zona cinzenta, onde começam a surgir os vetos; precisamente, nas Áreas Verdes, nas Áreas Verdes do Município (art. 133, letra 'f') e nas Áreas Verdes de propriedade particular enquadradas ou a serem enquadradas pelo Poder Público (art. 133, II, parágrafo único, vetado somente este último), assim como, ainda no âmbito desta Subseção, todo o art. 138.

No Capítulo II do Título III, começam a surgir as definições de uso e ocupação do solo, a saber: a) área bruta; b) área construída computável; c) área construída total; d) área construída não computável; e) área liquida; f) áreas de intervenção urbana; g) benefício econômico agregado; h) coeficiente de aproveitamento; i) contrapartida financeira; j) empreendimento de habitação de interesse social. k) estoque; i) habitação de interesse social; m) habitação de mercado popular; n) índice de cobertura vegetal; o) outorga onerosa; p) material construtivo; q) potencial construtivo adicional; r) potencial construtivo básico; s) potencial construtivo máximo; t) potencial construtivo mínimo; u) potencial construtivo virtual; v) promotores de habitação de interesse social; x) projeto de intervenção urbana estratégica; y) taxa de ocupação; z) taxa de permeabilidade; z') transferência de potencial construtivo e z") coeficiente aproveitamento bruto (art.146).

Seguem-se-lhes as macrozonas, ou seja, a divisão do Município de São Paulo em duas macrozonas complementares, conforme o mapa que está encartado às fls. 2 do processo (artigo 147). De forma concêntrica, a macrozona ambiental se subdivide em de Proteção Ambiental, de Uso Sustentável e de Conservação e Recuperação; a outra, macrozona de estruturação e qualificação urbana (conforme consta no mapa, que não está encartado no processo), há a de Reestruturação e Qualificação Urbana, de Urbanização Consolidada, de Urbanização em Consolidação e de Urbanização e Qualificação (art. 148).

No zoneamento é que surgiram os vetos, as polêmicas sobre as emendas notívagas e as incriminações contra alguns (ou todos?) por conivência ou "improbidade administrativa" (sic). Nessa área tudo é polêmico, porque onde grupos de interesse econômico que conservam estoques de terrenos e depois manipulam preços, áreas construídas e espaços, vale a lei do interesse pecuniário. Há, como acentua com grande propriedade, desamor à cidade, bem focado por José Renato Nalini, que apoda de calamitoso o exemplo de São Paulo, seja pela importação de modelos alienígenas que encobrem fachadas históricas, assim como as pichações, e, pateticamente, questiona: "Como fomentar amor à cidade, como revigorar o convívio social, se há brasileiros vivendo nas cidades abaixo dos níveis mínimos à subsistência digna?"¹³.

Continuou a discussão sobre o zoneamento, onde apareceram os vetos, basicamente nas zonas exclusivamente residenciais (art. 160) e nas zonas mistas (art. 165). Como há pouco (ou nenhum interesse) na zona especial de preservação cultural, ou na zona especial de produção agrícola ou de extração mineral, menos ainda na zona especial de interesse social (arts. 167/181), tudo ficou pacificado¹⁴.

O Plano Diretor Estratégico estabeleceu que eram necessárias diretrizes para Revisão de Legislação de Uso e Ocupação do Solo (artigos 182 a 195), criando "Instrumentos de Gestão Urbana e Ambiental", junto com os "Instrumentos Indutores do Uso Social da Propriedade, o Direito de Preempção, a Outorga Onerosa do Direito de Construir, a Transferência do Direito de Construir, as Áreas de Intervenção Urbana, as Operações Urbanas Consorciadas, o Fundo de Desenvolvimento Urbano, a Convenção Urbanística, os Instrumentos para Regularização Fundiária, o Consórcio Imobiliário, o Direito de Superfície, o Instrumento de Gestão Ambiental e os Relatórios de Impacto ambiental e de Vizinhança (arts. 198/259).

Por fim, o Título IV é fundamental conhecer e, quiçá, dedicar uma pesquisa aprofundada sobre a Gestão Democrática do Sistema de Planejamento Urbano e seu Processo dentro do referido Sistema, que são acolitados com os Planos Regionais e em Sistema Municipal de Informações (arts. 260 a 278)¹⁵.

Disciplina o artigo 279 as Disposições Gerais, do Capítulo IV, a Participação Popular na Gestão da Política Urbana da Cidade, através da Conferência Municipal de Desenvolvimento Urbano; as Assembléias Gerais de Política Urbana; o Conselho Municipal de Política Urbana; audiências públicas; iniciativa popular de projetos de lei, de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; conselhos reconhecidos pelo Poder Executivo Municipal; assembléias e reuniões de elaboração do Orçamento Municipal; programas e projetos com gestão popular e Comissão de Legislação Participativa da Câmara Municipal de São Paulo. Cada uma dessas instâncias de participação é regrada pelos artigos 287 a 291.

Anoto que a revisão e a modificação do atual Plano Diretor Estratégico Municipal dar-se-ão em 2006 e já se incluíram os Planos Regionais (arts. 273 a 278).

VI

PARA ENTENDER A GESTÃO DEMOCRÁTICA DA POLÍTICA URBANA

"Identificar problemas jurídicos e acusar inconstitucionalidades é fácil. Difícil é construir novos argumentos que sejam sólidos e consistentes, não só da perspectiva da legitimidade político-social, mas também da perspectiva da legalidade. Não podemos mais continuar fazendo apenas o discurso dos valores - mais do que nunca, temos de construir o discurso dos direitos. E a verdade é que a ordem jurídico-urbanística em vigor já nos oferece elementos suficientes para tanto".
Edésio Fernandes¹⁶

39. Doravante, analisemos, ainda que de forma perfunctória, a Gestão Democrática da Política Urbana do Município de São Paulo.

40. O assunto passou a ganhar relevância, logo após a sua previsão no Estatuto das Cidades, conforme prevê seu artigo 43, com a utilização, entre outros, destes instrumentos:

"I - órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e municipal;
II - debates, audiências e consultas públicas;
III - conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional, estadual e municipal;
IV - iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano"¹⁷.

Inclui, também, a gestão orçamentária participativa. Bem mais ampla o elenco do artigo 279 do Plano Diretor paulistano. O legislador federal foi objetivo: a participação comunitária visa a "garantir o controle direto de suas atividades e o pleno exercício da cidadania" (art. 45).

40.1. Dois excelentes ensaios lançados cuidam do assunto, dentro da obra "Direito Urbanístico e Política Urbana no Brasil"¹⁸: uma de lavra do saudoso Celso Daniel, "A gestão local no limiar do novo século: desafios dos governos democráticos e populares no Brasil", e outro de Maria das Mercês Gomes Somarriba, "Orçamento Participativo: descentralização e democratização do poder local"¹⁹.

40.2. Significativas contribuições são as de Mário Augusto Vicente Malaquias, com "Efetividade dos Direitos Fundamentais (art. 5º da Constituição Federal) Ministério Público - Audiências Públicas e Democracia Participativa"²⁰, e de Magda Creidy Satt Arioli e Nara Ione Medina Schimitt, com "A Participação Popular e o Licenciamento Ambiental"²¹.

40.3. Recordo Renato Nalini, comentando o Estatuto da Cidade e sua gestão democrática²², que nos honrou com uma longa citação, sobre o trabalho que publicamos, intitulado "A gestão democrática de São Paulo; da utopia ao sonho realizado²³.

De Nalini, ressalto estes excertos:

"Para ele, a utopia passou a sonho realizado no pertinente à gestão democrática, pois o Plano Diretor Estratégico se propõe a, efetivamente, implementar a participação"²⁴.

"A abrangência das Assembléias de Política Urbana é regional, pois incluem São Paulo e os municípios da Grande São Paulo. Sua composição está prevista no artigo 240 do PDE; delegados indicados por membros dos Conselhos de Representantes das Subprefeituras e por assembléias regionais, por representantes das universidades situadas no Município de São Paulo, por representantes de entidades e associações públicas e privadas representativas de classes e setores com atuação em habitação, urbanismo e meio ambiente, economia, infra-estrutura, transporte e demais áreas relacionadas com o desenvolvimento urbano e por associações de moradores e movimentos organizados da sociedade civil"²⁵.

"Assinala Dr. Jayme Vita Roso que ‘O Conselho de Representantes das Subprefeituras tem função opinativa e de impulso das atividades gerais da grande complexidade que é a administração de uma megacidade, de um país em desenvolvimento que teve, até no passado recente, a sua gerência exercida por políticos corruptos e que dilapidaram o patrimônio público com obras de grande custo, sem qualquer finalidade social"²⁶.

“Os debates públicos representam fator indutivo para interessar a comunidade à concreta participação. Eles propiciam a melhor compreensão, discussão e análise das questões locais, rumo ao encontro das mais convenientes fórmulas de gestão da cidade. Encontra Jayme Vita Roso uma interação entre os debates e as audiências públicas, pois ‘os primeiros são indutores de idéias, para aprofundar e disseminar a análise dos problemas municipais, enquanto os segundos têm finalidades pontuais’. Reclama-se a realização de audiência pública nos processos de implantação de empreendimentos ou atividades de significativo impacto urbanístico ou ambiental com efeitos potencialmente negativos sobre a vizinhança no seu entorno, o meio ambiente natural ou construído, o conforto ou a segurança da população para os quais será exigido o relatório de impacto de vizinhança nos termos de lei municipal. Também se exige audiência pública para análise e discussão de planos de desenvolvimento econômico e social, projetos de obras públicas e intervenções urbanísticas e ambientais igualmente sujeitos ao mesmo relatório, conforme dispõe o artigo 246 do PDE"²⁷.

Nalini agrega nossa contribuição e da renomada Raquel Rolnik, arquitetando um possível campo aberto à necessária democracia, assim exprimindo:

"Em síntese, a partir da previsão do Estatuto da Cidade, a gestão democrática encontrou formulação no Plano Diretor Estratégico da Cidade de São Paulo. Continua aberta a via para a criatividade, a fim de que se instaure a democracia do diálogo, em substituição à já superada democracia por delegação.

O desafio está lançado. Agora, a palavra está com a cidadania, pois os cidadãos têm 'o direito e o dever de exigir que seus governantes encarem o desafio de intervir, concretamente, sobre o território, na perspectiva de construir cidades mais justas e belas'.

Não é outro o objetivo de que se propõe a meditar sobre as perspectivas abertas com a vivência de uma autêntica postura ética ambiental"²⁸.

41. Diremos que, apesar de algumas críticas, o Plano de Desenvolvimento Estratégico de São Paulo, e não obstantes certas imperfeições estruturais, é um marco histórico, porque consagra a participação popular. Da mera retórica, na época em que os socialistas estavam em realce, passou-se à efetiva participação. E, num crescendo, percebe-se a grande sensibilidade feminina aflorada, pela maioria absoluta de estudiosas no campo urbanístico, como juristas, geógrafas, sociólogas, antropólogas, filósofas, ambientalistas, politólogas etc. Um exemplo: quando planejaram o II Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico, que ocorreu em Porto Alegre, em julho de 2002, a Comissão Organizadora era composta de oito juristas (mulheres) e quatro juristas (homens).

VII

ASPECTOS POLÊMICOS DO PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO DE SÃO PAULO: COMO ENTENDÊ-LOS E POR QUE É IMPERIOSO MUDAR A MENTALIDADE

"Essa liberdade que brota do Espírito envolve o 'lutar contra as estruturas estabelecidas que oferecem segurança ... experimentar o ainda não conhecido' (CR 95). Dom Hélder Câmara 'foi um sinal visível de que às vezes o Espírito Santo pode manifestar-se na Igreja; recebe liberdade; ninguém reprime para salvar as estruturas e salvar a lei.. Pois o que o Espírito quer é a liberdade...'".
Frei Hugo Fragoso²⁹

42. Para o escriba, ao ser promulgado, o Plano Diretor Estratégico de São Paulo recebeu severas críticas, que considero inconsistentes.

43. A outorga onerosa no Plano Diretor Estratégico:

a) o artigo 146, inciso XVI, traz a seguinte definição: "É a concessão, pelo Poder Público, de potencial construtivo adicional acima do resultante da aplicação do Coeficiente de Aproveitamento Básico, até o limite estabelecido pelo Coeficiente de Aproveitamento Máximo, de alteração de uso e parâmetros urbanísticos, mediante pagamento de contrapartida financeira".

Os dois coeficientes mencionados também são definidos no mesmo artigo, nos incisos XIX e XX.

b) Saindo do campo urbanístico, com sabor de matemática, que é detestada pelos juristas desde as Ordenações - com grande perda de raciocínio -, o Ministro Eros Roberto Grau, oferecendo-lhe a face do direito, afirma:

"Sopesadas as observações acima alinhadas, poderemos referir o ônus como vínculo que a lei impõe à vontade do sujeito como condição à obtenção ou conservação, pelo próprio sujeito, de um interesse seu"... e "o sujeito vinculado pelo ônus não está juridicamente compelido a cumprir o seu objeto, tal como ocorre no dever e na obrigação; o seu não-cumprimento não implica imposição de sanção jurídica ao sujeito vinculado pelo ônus que não, exclusivamente, a atinente à não obtenção ou não conservação de um direito"³⁰.

E o Ministro Grau acrescenta, finalizando:

"Se o proprietário de imóvel não desejar cumprir a obtenção onerosa de que se trata, conformando-se com a desvantagem jurídica de não poder construir além do coeficiente em questão, nem por isso poderá ser censurado por se ter conduzido contra a lei.

Trata-se indubitavelmente, no caso, de um ônus, vínculo imposto à vontade do proprietário do imóvel como condição para a satisfação do seu próprio interesse e cujo descumprimento não importa a aplicação de sanção jurídica, mas tão-somente efeitos econômicos negativos. Não há, pois, como confundir a obtenção da outorga onerosa de que se cuida com qualquer figura e que corresponda obrigação tributária"³¹.

c) Toshio Mukai, partindo da fonte originária do instituto, que é o Estatuto da Cidade no seu artigo 28, entende e sustenta que o instituto não é inconstitucional, mostrando: i) "a outorga onerosa do direito de construir não é coisa nova, nem instituto jurídico que tenha sido introduzido sem mais nem menos no direito positivo pátrio" ³²; ii) "agora, com o Estatuto da Cidade, uma lei ordinária federal, da mesma estatura que o Código Civil, o 'solo criado' adentrou validamente, o nosso sistema jurídico-positivo"³³; iii) "portanto, quando o artigo 28, § 1º do Estatuto da Cidade prevê, acima do coeficiente mínimo, a obrigatoriedade de uma contrapartida por parte do particular, para poder criar solo novo, estão regrando o direito de propriedade e o seu exercício. Nada há de inconstitucionalidade nisso, pois a Constituição Federal 'garante' o direito de propriedade (inc. XXII do art. 5º), mas impõe que 'a propriedade deverá atender a sua função social' (inc. XXIII, do art. 5º)"³⁴. Anoto que Mukai lembra que o inolvidável Seabra Fagundes já abordara a elegante questão em artigo publicado em RDA 129/9, com o título: "Aspectos Jurídicos do Solo Criado".

d)Em 1989, em conferência pronunciada no II Seminário Nacional de Engenharia & Planejamento Urbano, na Escola Politécnica da USP, o Professor Antônio Cláudio M. L. Moreira, ao cuidar do Plano Diretor e a legislação do solo, asseverou:

"A tradicional legislação de uso e ocupação do solo, composta da legislação de loteamento (que contém parâmetros mínimos dos lotes, das vias e dos equipamentos de infra-estrutura urbana); composta da legislação de zoneamento (que correlaciona zonas, categorias de uso e ocupação do solo); e composta da legislação edilícia (que define parâmetros mínimos das edificações), não é o plano diretor, nem é parte do plano diretor, mas eventualmente pode ser instrumento de implantação do plano diretor.

As disposições da tradicional legislação de uso e ocupação do solo, que expressam a função social da propriedade urbana - as exigências fundamentais de ordenação da cidade, integram o obrigatoriamente o plano diretor.

As demais disposições da tradicional legislação de uso e ocupação do solo, que regulam administrativamente o uso da propriedade urbana conforme o interesse da sociedade, não são o plano diretor, nem são parte do plano diretor. Como vimos acima, o plano diretor compreende as exigências fundamentais de ordenação da cidade, a provisão dos equipamentos, a provisão dos equipamentos sociais e de infra-estrutura urbana, assim como a provisão das condições mínimas de sobrevivência no meio urbano. Estas matérias, à exceção das exigências fundamentais de ordenação da cidade, são estranhas à legislação de uso e ocupação do solo.

Entretanto, o plano diretor poderá vir a estabelecer, além das exigências fundamentais de ordenação da cidade, outras diretrizes relativas ao uso e ocupação do solo. Estas diretrizes, que compõem o plano diretor, podem ser auto-aplicáveis dispensando regulamentação, ou podem ser implementadas pela legislação de uso e ocupação do solo. Nesta última condição, a legislação de uso e ocupação do solo é instrumento de implementação do plano diretor"³⁵ (sic).

e) Os respeitados Professores José Afonso da Silva e Adilson Abreu Dallari, em substanciosos e alentados Pareceres, com raro brilho, cuidaram da constitucionalidade do solo criado. São tão fortes os argumentos em que alicerçaram seus raciocínios que teria de reproduzir os significativos trechos, aumentando em demasia este artigo, desnecessariamente, parecendo-me já terem sido publicados.

f) Causa-me espanto a manifestação anterior, nestes autos, com o raciocínio articulado e, sobretudo, as invectivas, em boutades, pois o solo criado não é novidade, nem criação petista (muito menos da Prefeita Marta Suplicy), porque: (i) foi promulgada a Lei n. 1.170, de 24/07/96 e publicada no DODF em 25/07/96, a institucionalização do solo criado, ou outorga onerosa do direito de construir, no Distrito Federal, sendo regulamentada pelo Decreto n. 19.436, de 16/07/98, e publicada no DODF da mesma data; ii) a Segunda Turma Cível do Colendo Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios, nos autos da Apelação Cível, de n. 1999.01.1.059942-5, em 29/10/01, em profícuo voto, do eminente Desembargador Jair Soares, discutiu a matéria, ementando, em síntese: "Administrativo. Alvará de Construção. Outorga Onerosa do Direito de Construir. Pagamento. Legalidade"; iii) anteriormente, o Colendo Superior Tribunal de Justiça, ao julgar o Resp. n. 120.317/SC, sendo Relator o Eminente Ministro Milton Luiz Pereira, 1ª Turma, em 2/10/97, DJ 10/11/97, p.57.708, houve por ementar: "Processo Civil. Recurso Especial. Admissibilidade. Solo criado. Acórdão assentando a Constitucionalidade de Lei Municipal. 1. O recurso especial resguarda a supremacia da lei federal e harmoniza a respectiva jurisprudência no sítio da apreciação infraconstitucional. A afirmação judicial sobre a constitucionalidade da Lei Municipal não se expõe a exame na via especial. 2. Recurso não conhecido"; e iv) o distinto Professor Marcelo Figueiredo, da PUC/SP, em torno da outorga onerosa, quando ainda se discutia a "outorga onerosa" (solo criado) no Projeto de Lei nº 5.788, de 1990, emitiu parecer para a Faculdade de Direito Nova, de Lisboa, Portugal, no qual aponta um valioso critério de entendimento e avaliação do "solo criado", sugerindo:

"Ante todo o exposto, propomos que todo o processo de alteração seja permeado de amplo debate, a fim de que o procedimento seja dominado por transparência, notadamente no que tange a divulgação dos dados e valores de cada operação, possibilitando a manifestação da população atingida, reduzindo, o quanto possível, os riscos de uma nova feição urbanística que somente atenda aos interesses de uma determinada camada da população"³⁶.

44. A realidade social de São Paulo:

a)Antropologicamente, o social é uma dimensão inerente ao homem, assim como "la realidad se halla mediada, intermediada, apalabrada, condicionada, con-diccionada, 'culturizada'"... pois, "soy una realidad social aun sin quererlo"³⁷.

b)Qual a realidade, em São Paulo?

Várias opiniões foram se sustentando, ao longo dos anos. Veremos que as mesmas foram se construindo exclusivamente sobre princípios liberais, onde a preocupação foi atacar a proposta do solo criado, consagrada no Plano Diretor Estratégico de São Paulo, sem mencionar, todavia, que ela vem sendo discutida na Câmara Federal desde 1990 (DOUCN 10/10/90, p. 10.241). E, na discussão legislativa, que desaguou na Lei Ordinária nº 10.257/01, foi aglutinado o Projeto de Lei nº 5.788/90, por conter a mesma matéria, porém, ampliada.

Se nos conscientizarmos de que a realidade urbana é caótica, periclitante a sustentabilidade urbano-ambiental, são frágeis e deficientes os instrumentos de intervenção urbanística e problemáticos os instrumentos de regularização fundiária (inclusive porque o Ministério Público não atua na área a contento), deveremos nos perguntar: viver em São Paulo é passear nos shopping-centers?³⁸.

A resposta teria de ter um auditório mais amplo do que o proporcionado, pois lembrando Chaim Perelman, "qui raisonne sans contraindre", pois, a prova da inconstitucionalidade estaria a exigir um tratamento comprometido com a finalidade do Plano Diretor Estratégico, que é apenas, e não mais, o plano rebatido geométrico do Estatuto da Cidade³⁹.

VIII

CONCLUSÕES

"Sou o mendigo sem sossego,
Que por não achá emprego
Se vê forçado a segui
Sem dereção e sem norte,
Envergonhado da sorte,
De porta em porta a pedi".
Patativa do Assaré ⁴⁰

1ª - Acreditamos ter demonstrado que muitos juristas não levaram em conta e, por conseqüência, não abordaram o Plano Diretor Estratégico de São Paulo como um sistema, como realmente ele o é. O raciocínio, no sentido da lógica clássica, que o redigiu foi incompleto, conduzindo a um conhecimento inadequado do que é: desconsidero-os como abordagem holística: restou pontual o dito raciocínio.

2ª - Ao mesmo tempo, a abordagem temática que apontaram, também logicamente, foi insuficiente, porque a argumentação, toda ela, restou em torno de alguns institutos e de seu cotejo com a norma constitucional, que garantem, em tese, o direito de propriedade. Por causa da ausência de uma exegese adequada à regulamentação dos artigos 182 e 183, com a edição do Estatuto da Cidade, que assume relevância dialética, deixou de interpretar dispositivos editados no Plano Diretor Estratégico de São Paulo, que foram reproduzidos naquela lei federal.

3ª - Ex abundantia, as críticas ao Plano Diretor Estratégico deveriam ter sido desferidas ao Estatuto da Cidade, no qual o solo criado teve acolhimento. E, se (in)constitucionalidade devesse ser argüida, seria contra a lei federal. Ela, contudo, não é inovadora, muito menos original, pois, durante mais de dois lustros, o solo criado foi objeto de estudos sérios e fecundos no Legislativo Federal. E, caso isso não tenha sido o bastante, o próprio Distrito Federal editou lei sobre o solo criado. Há preciso acórdão do Tribunal do Distrito Federal e dos Territórios, que examinou com percuciência questão que lhe foi trazida e, sem reparos, não acolheu a tese de sua inconstitucionalidade. Menos - e ao contrário -, o Superior Tribunal de Justiça não adentrou à matéria que não lhe pertine, todavia, em sede de vulneração ao direito de propriedade, não acolheu recurso contra a legalidade do solo criado.

4ª - A instauração de investigação ministerial para apurar as razões de não regulamentação, por lei ordinária, de alguns tópicos do Plano Diretor Estratégico, afigura-se-me: a) inútil, porque o Parquet – per se – não é impulsionador de projetos de lei, nem sequer pode, e muito menos deve, com o maior respeito, dar azo a se criar ambiente de intranqüilidade, seja na Administração, seja no Legislativo; b) inconsistente, porque o Poder Judiciário, com a soberania e o discernimento próprios, se provocado, sepultará essa investigação. Ora, tudo isso somado é um (des)serviço à causa democrática e faz periclitar o cambaleante regime, além de ser fonte primeva de órgãos internacionais aumentarem ou abaixarem, ao bel-prazer, os ratings do Brasil.

5ª - Possuímos uma democracia a construir. Façamos a reforma política, com seriedade, para, através da participação e, mesmo, de cooperação, orgulharmo-nos do país que adotamos para viver, com dignidade.

Vamos valorizar e dignificar os esforços dos que, com atitudes sérias, proclamam que a democracia se constrói dia-a-dia, garantindo-se o que a Constituição Federal proclamou, mas precisa, deve e será implantado, por leis ordinárias, como o Estatuto da Cidade o foi.

___________________

NOTAS BIBLIOGRAFICAS

¹MILOSZ, Czeslaw. New and collected poems (1931-2001). Poema "L'accélération de l'histoire". New York: HarperCollins Publishers, Inc., 2001. p. 265.
²BECKER, Howard. Outsiders. Paris: A.M. Métaillé, 1985.
³OFFERLÉ, Michel. Sociologie des groupes d'interêt: Paris: Montchrestien, 1994. p. 18.
⁴BRASIL. Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, p. 1, col.1, 11 jul. 2001, ret. p. 1, col. 3, 17 jul. 2001. Texto da Lei extraído do Estatuto das Cidades - Manual - Lei nº 10.257/01, publicado pela Procuradoria Geral do Município de Porto Alegre. As razões do veto apontadas podem ser localizadas à p. 39 do referido Manual.
⁵Estatuto das Cidades - Manual - Lei nº 10.257/01, parágrafo 1º, do artigo 182, p. 41.
⁶Estatuto das Cidades - Manual - Lei nº 10.257/01, parágrafo 2º, do artigo 182, p. 41.
⁷SOUZA, Washington Peluso Albino de. Teoria da constituição econômica, Belo Horizonte: Editora Del Rey, 2002. p. 554-555.
⁸IRTI, Natalino. Diritto e Mercato. In BELVEDERE, Andrea, GRANELLI, Carlo. Confini attuali dell'autonomia privata. Padova: CEDAM, 2001. p. 165-166.
⁹SHAPIRO, Ian, Editor. The rule of law. Nomos XXXVI. New York: New York University Press, 1994. p. 1-10.
¹⁰ROSO, Jayme Vita. Cidades: porque é preciso reabilitá-las, enquanto aprendizado de ecologia humana - O rol do arquiteto engajado. Revista Mercado Comum, Belo Horizonte: nº 160, ano X, p. 18, 1º abr. a 15 mar. 2003.
¹¹MORBIDELLI, Giuseppe. Pianificazione territoriale ed urbanistica. In ENCICLOPEDIA Giuridica. Roma: Istituto della Enciclopedia Italiana - Fondata da Giovanni Treccani S.p.A., 1990. Vol. XXIII, p. 1-54.
¹²ANTUNES, José Pinto. A produção sob o regime de empresa: as razões da iniciativa privada, economia e direito. 4ª ed. São Paulo: José Bushatsky Editor, 1973. p. 247-248. Assemelhando, Miguel Reale, adapta os modelos jurídicos que são, na verdade, momentos da realidade jurídica. REALE, Miguel. Estudos de filosofia e ciência do direito. São Paulo: Saraiva, 1978. p. 25.
¹³NALINI, José Renato. Ética ambiental. 2ª ed. Campinas: Millennium Editora, 2003. p. 176.
¹⁴Lembrando o politólogo Steven Lukes, que ministrou aulas desde Florença a Jerusalém, esse irresistível texto, da sua recente e magistral obra: "The curious enlightenment of Professor Caritat": "Yet each pursued its favoured goal to the exclusion of the others and in the process sacrificed countless individual humans at the altar of its abstract ideal". LUKES, Steven. The curious enlightenment of Professor Caritat": Londres: Verso, 1995. p. 257.
¹⁵Recordo que há uma integração entre os artigos 182 e 183 da Constituição Federal, regulamentados pela Lei Federal nº 10.257/01, com a edição do Plano Diretor Estratégico de São Paulo: Lei nº 13.430, de 13/09/02: são normas de Direito Econômico, pela coincidência de seus propósitos, na lição de José Nabantino Ramos. Op. cit., p. 125.
¹⁶FERNANDES, Edésio. Estatuto da Cidade: o grande desafio para os juristas brasileiros. In II Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico: avaliando o Estatuto da Cidade. Porto Alegre: Editora Evangraf, 2002. p. 11.
¹⁷Estatuto das Cidades - Manual - Lei nº 10.257/01, artigo 43, p. 28.
¹⁸DANIEL, Celso. A gestão local no limiar do novo século: desafios dos governos democráticos e populares no Brasil. in FERNANDES, Edésio (Org.). Direito Urbanístico e política urbana no Brasil. Belo Horizonte: Del Rey, 2001. p. 459-524.
¹⁹SORRIBA, Maria das Mercês Gomes. Orçamento participativo: descentralização e democratização do poder local. in FERNANDES, Edésio (Org.). Direito Urbanístico e política urbana no Brasil. Belo Horizonte: Del Rey, 2001. p. 459-560.
²⁰MALAQUIAS, Mario Augusto Vicente. Efetividade dos Direitos Fundamentais (art. 5º da Constituição Federal) Ministério Público - Audiências Públicas e Democracia Participativa. In II Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico: avaliando o Estatuto da Cidade. Porto Alegre: Editora Evangraf, 2002. p. 313-320.
²¹ARIOLI, Magda Creidy Satt, SCHIMITT, Nara Ione Medina. A participação popular e o licenciamento ambiental. In II Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico: avaliando o Estatuto da Cidade. Porto Alegre: Editora Evangraf, 2002. p. 321-324.
²²NALINI José Renato. Ética ambiental. 2ª ed. Campinas: Millennium Editora, 2003. p. 197.
²³ROSO, Jayme Vita. A gestão democrática de São Paulo; da utopia ao sonho realizado. Revista Mercado Comum, Belo Horizonte, nº 154, ano X, p. 16, 16 ago.-15 set. 2002.
²⁴NALINI, Jose Renato. Op. cit., p. 197.
²⁵Op. cit., p. 198.
²⁶Op. cit., p. 199.
²⁷Op. cit., p. 199-200.
²⁸Op.cit, p. 202.
²⁹FRAGOSO, Frei Hugo. Comblin como eu o vejo: um místico a demolir mitos do poder. In A esperança dos pobres vive: coletânea em homenagem aos 80 anos de José Comblin. São Paulo: Paulus, 2003. p. 227.
³⁰GRAU, Eros Roberto. A outorga onerosa do Plano Diretor de São Paulo: ônus e não obrigação. Parecer, sem data. p. 12.
³¹Op. cit., p. 13.
³²MUKAI, Toshio. Da constitucionalidade e da legalidade da outorga onerosa do direito de construir. Parecer, sem data. p. 2.
³³Op. cit., p. 3.
³⁴Op. cit., p. 7.
³⁵MOREIRA, Antônio Cláudio M. L. Plano Diretor e a legislação de uso do solo. SEMINARIO NACIONAL DE ENGENHARIA & PLANEJAMENTO URBANO, II, out.1989, São Paulo, p. 4.
³⁶FIGUEIREDO, Marcelo. Considerações a respeito da "outorga onerosa" (solo criado) no Projeto de Lei nº 5788, de 1990. Working Paper 3/00 da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa. p. 19.
³⁷ZARRAGA OLAVARRIA, Carlos. Antropologia jurídica. Santiago do Chile: Editorial Jurídica Conosur, 1993. p. 79.
³⁸Avner Offer recentemente editou uma obra de vários autores. E, dentre eles, Robert E. Lane, que escreveu "Quality of life and quality of persons: a new role for government?". E Offer, comentando Lane, esclarece: "Because governmental policies promoting quality of life fail when they ignore qualities of persons, because human development cannot be exclusively a process of self-help, and because there is new knowledge on the processes of learning, goverrnments should promote human development as part of the promotion of a better quality of life. But such promotion is opposed by dominant democratic, economic, and philosophical (especially utilitarian) doctrines. The accumulation of goods will fail to provide welfare in the absence of human development". OFFER, Avner. In Pursuit of the quality of life. New York: Oxford University Press, Inc., 1996. p. 7.
³⁹"Toute preuve serait réduction à l'évidence et ce qui est évident n'aurait nul besoin de preuve: c'est l'application immédiate, par Pascal, de la théorie cartésienne de l'évidence". PERELMAN, Chaïm, OLBRECHTS-TYTECA, Lucie. Traite de l'argumentation. 5ª ed. Bruxelas: Editions de L'Université de Bruxelles, 1992. p. 5.
⁴⁰ASSARÉ, Patativa do. Cante lá que eu canto cá: filosofia de um trovador nordestino. 13ª ed. Petrópolis: Editora Vozes, 2002. p. 115.
 ______________

BIBLIOGRAFIA SUPLEMENTAR

BAYEFSKY, Anne F. How to complain to the UN human rights treaty system. Ardsley: Transnational Publishers, Inc., 2002. 397 p.
ELIOT, T.S. Collected poems: 1909-1962. Londres: Faber and Faber, 1963. 238 p.
FARJAT, Gérard, REMICHE, Bernard (Org.). Liberté et droit économique. Bruxelas: De Boeck-Wesmael s.a., 1992. 212 p.
HAARSCHER, Guy. Chaïm Perelman et la pensée contemporaine. Bruxelas: Bruylant, 1993. 491 p.
HELLER, Wolfgang. Diccionario de economía política. 3ª ed. Barcelona: Editorial Labor, S.A., 1965. 470 p.
LUCARELLI, Francesco. Modelli privatistici e diritti soggettivi pubblici. Padova: CEDAM, 1990. 460 p.
MESCHERIAKOFF, Alain-Serge. Droit public économique. Paris: Presses Universitaires de France, 1994. 283 p.
NAGEL, Ernest, NEWMAN, James R. Prova de Gödel. São Paulo: Perspectiva - Editora da Universidade de São Paulo, 1973. Tradução de Gita K. Guinsburg. 103 p.
NEVES, Walter. Antropologia ecológica: um olhar materialista sobre as sociedades humanas. 2ª ed. Coleção Questões da Nossa Época, vol. 59. São Paulo: Cortez Editora, 2002. 87 p.
NUSDEO, Fábio. Fundamentos para uma codificação do Direito Econômico. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1995. 226 p.
OLIVERA, Julio H.G. Derecho Economico: conceptos y problemas fundamentales. 2ª ed. Buenos Aires: Ediciones Macchi, 1981. 170 p.
SELLA, Adriano. Ética da justiça. São Paulo: Paulus, 2003. 289 p.
SOUZA, Washington Peluso Albino de. Direito Econômico. São Paulo: Saraiva, 1980. 626 p.
TERRE, F. Le système juridique. Archives de Philisophie du Droit, Tome 31. Paris: Sirey, 1986. 458 p.
VALLUARI, Luigi Lombardi. Riduzionismo e oltre: dispense di filosofia per il diritto. Padova: CEDAM, 2002. 219 p. 
_____________

*Advogado do escritório Jayme Vita Roso Advogados e Consultores Jurídicos

_______________