Refugiado
Chega ao Supremo parecer da PGR na Extradição do italiano Cesare Battisti
Antonio Fernando opinou pela extinção do processo de extradição, sem julgamento de mérito, em razão do que dispõe o artigo 33, da lei nº 9.474/97 (clique aqui), com a consequente expedição do alvará de soltura. Entretanto, salientou que se o STF decidir julgar o mérito, seu parecer é no sentido de dar procedência ao pedido de extradição.
Segundo Antonio Fernando, o deferimento do refúgio é questão da competência política do Poder Executivo, condutor das relações internacionais do país e que, de acordo com o artigo 33 da lei nº 9.474/97, sua concessão gera a extinção do processo de extradição, desde que haja pertinência temática entre a motivação do deferimento do refúgio e o objeto do pedido de extradição.
No parecer, ele diz que o ato concessivo do status de refugiado a Cesare Battisti tomou em consideração precisamente os fatos ocorridos em Udine em junho de 1977, em Mestre em fevereiro de 1979, e em Milão em fevereiro e abril de 1979, que resultaram na morte de Antonio Santoro, Peirluigi Torregiani, Lino Sabbadin e Andrea Campagna, bem como os processos penais que resultaram em condenações do extraditando. Ou seja, os fatos motivadores do processo de extradição.
O procurador-geral lembra que o artigo 29 da lei nº 9.474/97 prevê recurso ao ministro da Justiça, no caso de decisão negativa do Conare. "A lei respectiva não atribui qualquer diferença de eficácia à decisão conforme tenha sido proferida pelo Conare ou pelo ministro da Justiça. Portanto, trata-se de circunstância irrelevante para o deslinde da questão", diz.
"A circunstância de a concessão do refúgio decorrer de decisão do ministro da Justiça, no exercício de atribuição recursal, e não deliberação do Conare, ao que penso, não constitui dado distintivo relevante capaz de justificar que esse Tribunal, só por isso, adote conclusão diversa daquela estabelecida na Extradição nº 1.008", destaca Antonio Fernando.
A extradição a que se refere é do Padre Medina, ocasião em que o STF decidiu pela constitucionalidade do artigo 33 da lei nº 9.474/97 e pela extinção do processo de extradição, devido à concessão de refúgio pelo Conare.
Manifestações anteriores
Antonio Fernando argumenta, no parecer, que uma solução diversa da extinção do processo passa, necessariamente, por uma mudança de entendimento do STF no sentido de que a condição de refugiado não impede o julgamento do pedido de extradição.
"Na hipótese de ocorrer modificação e a superação da compreensão adotada no julgamento da Extradição nº 1008 e, assim, vier a ser julgado o mérito do pedido, a minha manifestação, coerente com o que foi externado nos pareceres anteriores, é no sentido da procedência do pedido de extradição", diz. Ele lembra que a lei nº 9.474/97, nos art. 38 e 39, prevê a cessão ou perda da condição de refugiado por decisão do Conare ou do ministro da Justiça.
E, nesse caso, fica restabelecida a possibilidade de extradição.
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Leia abaixo o parecer na íntegra.
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MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
Nº 5280 - PGR-AF
EXTRADIÇÃO Nº 1.085
REQUERENTE : GOVERNO DA ITÁLIA
EXTRADITANDO : CESARE BATTISTI
RELATOR : Ministro Cezar PelusoO PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA, em atenção ao despacho de fls. 2.968/2.970, vem expor o seguinte:
1. O extraditando CESARE BATTISTI requer a imediata revogação da sua prisão preventiva para fins de extradição, com a expedição do competente alvará de soltura, e que a presente Extradição seja julgada extinta por essa Corte (fls. 2.932/2.935).
2. Formula tais pretensões apoiado no fato de que o Ministro de Estado da Justiça, conforme decisão publicada no Diário Oficial da União de 15 de janeiro do corrente ano, reconheceu a sua condição de refugiado, nos termos da Lei nº 9.474/97, circunstância que configura óbice ao conhecimento do pedido de extradição (art. 33 da lei citada), visto que há plena identidade entre os fatos que fundamentaram a concessão do refúgio e aqueles que suportam o presente pedido de extradição executória formulado pelo Governo da Itália.
3. Sustenta, ainda, que a decisão do Ministro de Estado da Justiça não é passível de recurso pelo Estado requerente, segundo o teor do art. 31 da Lei nº 9.474/97, de modo que a prisão preventiva para fins de extradição não tem mais fundamento para ser para ser mantida.
4. Pelo despacho de fls. 2.968/2.970 o Ministro Presidente, antes de decidir, considerou oportuna nova manifestação do Procurador- Geral da República porque, por um lado, “a concessão de refúgio por ato isolado do Ministro da Justiça, contrariando a manifestação do CONARE, não foi debatida na Corte” e, por outro lado, no precedente formado na Extradição nº 1008, “ficou claramente indicada a necessidade de atestar a plena identidade entre os fatos motivadores do reconhecimento da condição de refugiado e aqueles que fundamentam o pedido de extradição, a requisitar análise mais aprofundada”.
5. Observo, inicialmente, que reafirmo e ratifico integralmente as manifestações anteriores da Procuradoria Geral da República no sentido da procedência do pedido de extradição (fls. 2.318/2.331 e 2792/2.794), de modo que a presente manifestação é limitada ao exame dos efeitos do ato concessivo de refúgio em relação ao processo extradicional, em razão do que dispõe o art. 33 da Lei nº 9474, de 22 de julho de 1997, cujo ter é o seguinte:
“O reconhecimento da condição de refugiado obstará o seguimento de qualquer pedido de extradição baseado nos fatos que fundamentaram a concessão de refúgio.”
6. Na Extradição nº 1008, quando se apresentou questão semelhante, em razão do superveniente reconhecimento pelo CONARE da condição de refugiado ao extraditando, a manifestação do Ministério Público foi no sentido da aplicação do artigo 33 da Lei nº 9474/97, visto que os fatos que fundamentaram a concessão de refúgio guardavam pertinência com os que serviam de base para o pedido de extradição. Na mesma oportunidade a PGR destacou que o refúgio1 não se confunde com o asilo político, razão pela qual não poderiam ser aplicados ao caso os precedentes da Corte quanto à possibilidade de extradição do asilado político (Ext. 524, rel. Min. Celso de Mello, DJU de 08/03/91).
7. Como já o fizera em relação ao art. 34 da Lei nº 9474/97 ao decidir Questão de Ordem na Extradição nº 785, essa Corte Suprema, no julgamento da referida Extradição nº 1008, apreciando Questão de Ordem suscitada pelo relator o Ministro Gilmar Mendes, nos termos do voto vencedor do Ministro Sepúlveda Pertence, reconheceu a constitucionalidade do artigo 33 da Lei nº 9474/97, vencido o relator, em acórdão que ostenta a seguinte ementa:
“Extradição: Colômbia: crimes relacionados à participação do extraditando – então sacerdote da Igreja Católica – em ação militar das Forças Armadas Revolucionárias da Colômbia (FARC). Questão de Ordem. Reconhecimento do status de refugiado do extraditando, por decisão do comitê nacional para refugiados – CONARE: pertinência temática entre a motivação do deferimento do refúgio e o objeto do pedido de extradição: aplicação da Lei 9.474/97, art. 33 (Estatuto de Refugiado), cuja constitucionalidade é reconhecida: ausência de violação do princípio constitucional da separação de poderes.
1. De acordo com o art. 33 da L. 9474/97, o reconhecimento administrativo da condição de refugiado, enquanto dure, é elisiva, por definição, da extradição que tenha implicações com os motivos do seu deferimento.
2. É válida a lei que reserva ao Poder Executivo – a quem incumbe, por atribuição constitucional, a competência para tomar decisões que tenham reflexos no plano das relações internacionais do Estado – o poder privativo de conceder asilo ou refúgio.
3. A circunstância de o prejuízo do processo advir de ato de um outro Poder – desde que compreendido na
esfera de sua competência – não significa invasão da área do Poder Judiciário.
4. Pedido de extradição não conhecido, extinto o processo, sem julgamento de mérito e determinada a soltura do extraditando.
5. Caso em que de qualquer sorte, incidiria a proibição constitucional da extradição por crime político, na qual se compreende a prática de eventuais crimes contra a pessoa ou contra o patrimônio no contexto de um fato de rebelião de motivação política (Ext. 493, Rel. para o acórdão: Min. Sepúlveda Pertence. DJ 17.8.2007).”
8. A leitura dos votos que integram o acórdão desse Supremo Tribunal Federal no julgamento da Extradição nº 1008, que majoritariamente proclamaram a constitucionalidade do art. 33 da Lei nº 9474/97, revela a compreensão que o deferimento do refúgio é questão da competência política do Poder Executivo, condutor das relações internacionais do país, segundo ressai do voto do Ministro Sepúlveda Pertence, e que a concessão de refúgio gera a extinção do processo de extradição, desde que haja pertinência temática entre a motivação do deferimento do refúgio e o objeto do pedido de extradição de modo que, presente a referida relação de pertinência, o ato de concessão de refúgio gera, por força de lei, a inadmissibilidade da extradição.
9. A circunstância de a concessão do refúgio decorrer de decisão do Ministro da Justiça, no exercício de atribuição recursal, e não deliberação do CONARE, ao que penso, não constitui dado distintivo relevante capaz de justificar que esse Tribunal, só por isso, adote conclusão diversa daquela estabelecida na Extradição nº 1008.
10. É que, de acordo com o artigo 29 da Lei nº 9474/97, da decisão negativa do CONARE cabe recuso ao Ministro da Justiça de sorte que, agindo este legitimamente no exercício de atribuição recursal, a decisão concessiva de refúgio que vier a proferir, tem natureza substancialmente igual à que tivesse sido proferida pelo órgão colegiado. A lei respectiva não atribui qualquer diferença de eficácia à decisão conforme tenha sido proferida pelo CONARE ou pelo Ministro da Justiça. Portanto trata-se de circunstância irrelevante para o deslinde da questão.
11. Considerado o entendimento fixado por esse Tribunal Supremo na Extradição nº 1008, que é coincidente com a manifestação do PGR naquela oportunidade, a conseqüência prevista no art. 33 da citada lei somente deixaria de se efetivar caso não se configure a pertinência temática entre a motivação do deferimento do refúgio e o objeto do pedido de extradição, de sorte que neste momento resta-nos tão somente verificar a presença ou não de tal relação de pertinência.
10. Não há duvida que a decisão do Ministro da Justiça, concessiva do status de refugiado ao extraditando, teve em consideração o mesmo conjunto fático e jurídico que serve de suporte ao pedido de extradição formulado nestes autos pelo Governo da Itália.
11. O ato concessivo do status de refugiado ao extraditando tomou em consideração precisamente os fatos ocorridos em Udine em junho de 1977, em Mestre em fevereiro de 1979, e em Milão em fevereiro e
abril de 1979 que resultaram na morte de Antonio Santoro, Peirluigi Torregiani, Lino Sabbadin e Andrea Campagna, bem como os processos penais que resultaram em condenações do extraditando2.
12. Ainda que se pudesse eventualmente discordar da interpretação que foi dada ao referido conjunto de fatos pelo Ministro da Justiça, bem como divergir dos fundamentos que adotou na sua decisão, e as minhas manifestações anteriores (fls. 2318/2331 e 2792/2794) são reveladoras de inequívoca divergência, o certo é que está objetivamente configurada a relação de pertinência temática entre a motivação do deferimento do refúgio e o objeto do pedido de extradição. A existência de obstáculo formal ao processamento da extradição torna irrelevante, na minha compreensão, a discordância verificada quanto à solução de mérito.
13. Confirmado que o pedido de extradição está baseado nos fatos que fundamentaram a concessão de refúgio, não resta outra alternativa, diante do que ficou assentado no julgamento da Extradição nº 1008, senão a aplicação do disposto no artigo 33 da Lei nº 9474/97 com a conseqüente extinção do processo sem julgamento de mérito.
14. Solução diversa pressupõe, necessariamente, que esse Supremo Tribunal Federal modifique e supere o entendimento anterior para considerar que o reconhecimento da condição de refugiado não impede o julgamento do pedido de extradição.
15. Na hipótese de ocorrer a modificação e a superação da compreensão adotada no julgamento da Extradição nº 1008 e, assim, vier a ser julgado o mérito do pedido, a minha manifestação, coerente com o que foi externado nos pareceres de fls. 2318/2331 e 2792/2794, é no sentido da procedência do pedido de extradição.
16. Porque é relevante, destaco que nos termos dos artigos 38 e 39 da Lei nº 9474/97 pode ocorrer a cessação ou a perda da condição de refugiado por decisão do CONARE ou do Ministro da Justiça (arts. 40 e 41 do Estatuto dos Refugiados). Verificando-se uma ou outra, desde que não
17. Finalmente, a prisão do extraditando, segundo norma regimental (art. 208 RISTF) reafirmada por entendimento dessa Corte (Habeas Corpus nº 90070, rel. Min. Eros Grau, DJ 30/03/2007 e Extradição nº 977, rel. Min. Celso de Mello DJ de 14/04/2005) é condição para o processamento da extradição, de modo que, enquanto não extinto o processo ou julgada improcedente a pretensão, impõe-se a sua manutenção.
Assim, o parecer é no sentido da extinção do processo sem julgamento de mérito, em razão do que dispõe o artigo 33 da Lei nº 9474/97, com a conseqüente expedição do necessário alvará de soltura. Todavia, se a Corte deliberar que deve julgar o mérito, opino no sentido da procedência do pedido de extradição.
Brasília, 26 de janeiro de 2009.
ANTONIO FERNANDO BARROS E SILVA DE SOUZA
PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA
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1 Apesar de sua semelhança com o instituto do asilo, o instituto do refúgio pressupõe o enquadramento da situação fática em pressupostos legais determinados, ao contrário do asilo, em que as hipóteses de concessão são discricionárias.
Outrossim, a concessão do asilo restringe-se a questões políticas, isto é, baseia-se na perseguição em si; enquanto que o refúgio tem como elemento essencial de sua caracterização o bem fundado temor de perseguição, sendo que esta não precisa ter sido materializada e pode fundar-se em 5 (cinco) motivos: opinião política; raça; religião; nacionalidade e pertencimento a um grupo social. Ademais, do reconhecimento do status de refugiado decorrem obrigações internacionais para o Estado de acolhida, tais como, o dever de conceder um passaporte para os refugiados e o de receber os portadores de seus passaportes de volta em caso de viagem.
Por fim, a decisão de concessão de asilo é constitutiva, ao passo que o reconhecimento do status de refugiado é declaratório (in JUBILUT, Liliana Lyra. O Direito internacional dos refugiados e sua aplicação no ordenamento jurídico brasileiro. SP: Método, 2007. P. 49/50).
2 “43. Concluo entendendo, também, que o contexto em que ocorreram os delitos de homicídio imputados ao recorrente, as condições nas quais se desenrolaram os seus processos, a sua potencial impossibilidade de ampla defesa face à radicalização da situação política na Itália, no mínimo geram uma profunda dúvida sobre se o recorrente teve direito ao devido processo legal.” Trecho do despacho do Ministro da Justiça. baseadas na saída do território nacional, fica restabelecida a possibilidade da extradição.
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