"Perspectivas do sistema judiciário brasileiro"
Em 1979, o ilustre jurista Walter Ceneviva já alertava para um possível caos na esfera judicial
Neste artigo, Ceneviva recorda um texto também de sua autoria, publicado no mesmo jornal no ano de 1979, quando já previa um caos no Judiciário nacional.
Abaixo, confira o artigo na íntegra:
Perspectivas do sistema judiciário brasileiro
Walter Ceneviva
O funcionamento do sistema judicial no Brasil é caso agudo de necessidade urgente de desburocratização. Carimbos, rubricas, protocolos, despachos, rotinas medievais fazem do processo, tomado em seu sentido amplo e dada sua natureza formalista, uma estrada de muitas saídas, mas com flechas indicativas confusas, contraditórias, obscuras.
A origem lusitana conduziu a uma complicação de meandros e desvãos que mereceu, ao longo dos séculos, o inútil ferro em brasa da crítica mais mordaz. Inútil porque os funcionários da Justiça continuaram criando novas dificuldades rotineiras, indiferentes à pecha de ineficácia que os atingia, mas não os modificava.
A proveniência portuguesa projeta uma das causas dessa burocracia inorgânica. Outra, está em que desde o Brasil Império os cartórios, os cargos de juiz e mesmo o exercício da advocacia, foram privilégio de uns poucos, cujos serviços consideravam em favor ao povo. A estrutura funcional transferia-se de pai para filho. O cartório tinha dono e herdeiro. Os juízes em geral eram oriundos das mesmas famílias, ligadas aos canais de mando, aos detentores do poder político, compondo castas.
MASSIFICAÇÃO
Enquanto a vida brasileira não foi atingida pela massificação que a turbilhonou em todos os setores, aquela estrutura operou de modo satisfatório. Entretanto, sobrevindo a rebelião das massas, pelo menos três fenômenos no campo da Justiça, nestes últimos trinta anos, se destacaram. O primeiro, em termos funcionais, é o de que seu organograma e seu fluxograma permaneceram sem alteração substancial. Isto é: o modo de encaminhamento dos feitos judiciais e administrativos, que preponderava ao tempo de D. Pedro, continuou a ser utilizado. O número de funcionários cresceu em escala geométrica. Todavia, sem o menor relacionamento entre sua remuneração e sua produtividade em qualquer passo de seus serviços. Todos queriam cargos, mas poucos desejavam encargos. As seções, as divisões, os departamentos, as chefias aumentaram, como a barriga do sapo da fábula. A essência, entretanto, persistiu mesmo nos organismos mais recentes da Justiça do Trabalho e da Justiça Federal. Mais do que isso: a própria “filosofia de trabalho”, a mentalidade antiga, a atitude de funcionário diante da função, o modo olímpico e distante de encarar a prestação da Justiça, subsistiu, em nome da tradição, ressalvadas as exceções de estilo. Por isso, um dos mais eminentes advogados de São Paulo, dizia-me, antes da Lei Orgânica da Magistratura, com muita graça e alguma razão, que na lei brasileira só os menores impúberes e os juízes eram plenamente irresponsabilizáveis.
EXCESSOS LEGISLATIVOS
Em segundo lugar, dois elementos modificadores se estabeleceram no mundo jurídico. O primeiro foi o das leis que chagaram à centena de milhar, com qualidade inversamente proporcional à quantidade. Assistemático, confuso, mal escrito, travestido em leis, portarias, provimentos, atos declaratórios etc., o ordenamento jurídico nacional é de aplicação difícil e submetido a alterações persistentes, como ilustrado pela recente lei do inquilinato: mal se aqueceu ao primeiro sol da prática, já está sendo mudada. O vigor mudancista, observou-se em todos os níveis, a contar do constitucional. A Carta Magna foi alterada ao sabor das conveniências do poder, na média de uma vez por ano, no último decênio. O segundo elemento surgiu no campo da lei ordinária, ao ser facilitado o impacto dos grupos de pressão que podiam influir junto às centrais de criação legislativa do Executivo, únicas em operação no País. A Lei das Sociedades Anônimas e os textos legais referentes à alienação fiduciária dramatizam meu ponto de vista no setor civil e comercial. A complicada e abundante proliferação legislativa também contribuiu para impedir a tomada de consciência das necessidades estruturais do Judiciário e, ao mesmo tempo, introduziu novos ritos, novos óbices no encaminhamento de papéis e de processos, agravando o quadro geral. Enquanto isso, o ministro Alfredo Buzaid, graças ao poder de pressão de que dispunha, satisfazia sua vaidade de obter a sanção do Código de Processo Civil, ainda que ao preço de criar estranho produto híbrido meio novo, meio velho, uma espécie de Dorian Gray legislativo. O Código de 73 confirma, ao lado das novidades, os recursos de processos regulados, desde 1939, em leis especiais. Mantém ainda quinze procedimentos regulados pelo antigo Código, que prossegue parcialmente <_st13a_personname productid="em vigor. Três" w:st="on">em vigor. Três destes procedimentos, as vendas de terrenos a prestação (loteamentos), os despejos e a renovação de locações de imóveis comerciais, são as principais fontes de movimentação judiciária neste país. Paradoxalmente, a CLT está, até hoje, a pedir reforma, como o Código Penal e o Processo Penal.
EXECUTIVO FORTE
Em terceiro lugar, o agravamento das condições vigentes no mundo da Justiça pode ser atribuído ao super-dimensionamento do Executivo, diante dos demais Poderes. O desnível repercute sob muitas formas. Até há pouco tempo, mesmo os juízes de São Paulo eram mal pagos. Quanto aos funcionários dos cartórios, a dificuldade para engajar mão de obra qualificada demonstra que sua retribuição atrai pouca gente, apesar do trabalho ameno. Os Tribunais de Justiça, na cúpula dos Judiciários estaduais, só puderam fruir fugaz período de força, legiferante quando lhes foi atribuída competência para resolverem sobre a divisão e a organização judiciária dos Estados. Depois, entraram em fase de baixa. A função lhes foi tomada devolvida a competência ao Legislativo.
Pior que isso: foram submetidos à Lei Orgânica da Magistratura. Pior ainda, suas despesas prosseguem atreladas à vontade do Executivo. A falta de recurso <_st13a_personname productid="em São Paulo" w:st="on">em São Paulo é séria, mesmo sendo secretário da Justiça um desembargador aposentado, que conhece bem as carências do Judiciário. <_st13a_personname productid="Em outros Estados" w:st="on">Em outros Estados chega a ser trágica. O desprestígio do Judiciário no plano nacional se entremostra em juízes e funcionários mal remunerados, sem condições pessoais e materiais de bem exercerem sua atividade, subordinados a uma estrutura funcional deficiente. Deficiência externa, no atendimento dos interessados. Deficiência interna, na inabilidade de resolver seus problemas.
É difícil dar um quadro completo dessa grave anemia funcional e da repercussão pública que provocam na “imagem” geral de todos os setores em que se desdobram a função e o sistema judiciário no Brasil. Um dos aspectos a anotar é o de que, tradicionalmente o acesso ao Judiciário, embora aberto a setores cada vez mais amplos da população, ainda é insignificante.
Os leigos, que são envolvidos voluntária ou involuntariamente pela máquina judicial, acabam decepcionados com o resultado, ou com a demora de soluções. Daí a máxima: é melhor um péssimo acordo do que uma boa demanda. Os profissionais, de seu lado, vivem se queixando uns dos outros e todos de tudo. Como acontece com as generalizações, as queixas acabam distorcidas e injustas no todo ou <_st13a_personname productid="em parte. Os" w:st="on">em parte. Os juízes afirmam-se sobrecarregados, mal remunerados, e tendo de lidar com uma onda crescente de advogados matreiros e semi-analfabetos: os advogados, por seu turno imputam aos magistrados atitudes de típico carreirismo de funcionários públicos, só procurando trabalhar menos e ganhar mais, desatentos do cumprimento de seu sagrado dever, omissos, tanto na função de julgar, quanto na de disciplinar os cartórios e secretarias a eles subordinados. Formalistas, distantes e fariseus, são alguns dos adjetivos reservados para os membros do Ministério Público. Da polícia judiciária o mais comum que se ouve dizer dela é que é corrupta. Assim, a classe profissional do Direito mostra-se profundamente desunida, distanciada nos seus comportamentos estanques. O diálogo – a julgar pelo que conheço <_st13a_personname productid="em São Paulo" w:st="on">em São Paulo – é aberto entre indivíduos que tenham, entre si, relações pessoais. E, porém, falho ou insuficiente no encaminhamento de maior parte dos problemas efetivos das classes profissionais, enquanto assim consideradas. O clima geral parece-me de recíproca desconfiança, feita tímida ressalva para uns poucos casos. Exemplo de distorção interna é o do relacionamento nem sempre fácil entre a avalancha de novos advogados e a Ordem do Advogados do Brasil. Provocadora de queixas é a atitude complacente ímputada á mesma Ordem diante das falhas do funcionamento judicial. Como para esses comportamentos não há definição estatística, a avaliação subjetiva pode ser injusta. Serve, porém, para completar a explicação da causalidade do problema.
SEMINÁRIO DE DIREITO
Situo a origem das dificuldades na própria deficiência da prestação jurisdicional em si mesma. No recente Seminário sobre Direito, Cidadania e Participação, efetuado na PUC, um diagnóstico inteligente foi proporcionado pelo advogado e professor pernambucano Joaquim de Arruda Falcão. Como expositor do tema sobre cultura jurídica e democracia, Arruda Falcão concluiu que o Judiciário simplesmente não cumpre a função que lhe é destinada na sociedade brasileira contemporânea, estando inabilitado para resolver os conflitos sociais que lhe são submetidos.
Extrapolando o esquema de Arruda Falcão, podemos apontar algumas idéias. O Judiciário (uso o termo com amplitude, caracterizando todo o mundo profissional do Direito e não apenas a magistratura) é operacionalmente deficiente, ressentindo-se de aparelhamento técnico rústico, rudimentar, ruim, manuseado por mão-de-obra mal remunerada e de categoria heterogênea, estruturada em conformação anacrônica, sem ter ajuste próprio às modernas conveniências e necessidades da especifica prestação jurisdicional.
O Judiciário é socialmente elitista. As custas e os emolumentos são elevados, na justiça civil muito distantes do ideal da gratuidade acessível ao povo. Mesmo na Justiça do Trabalho, as custas selecionam economicamente muitos reclamantes.
O formalismo é a nota característica dos processos, em que, apesar de toda a evolução, o peso ritual do direito romano ainda se faz sentir. Mesmo a atitude profissional de juízes, advogados, membros do Ministério Público é ritualista, desenvolvida em linguagem medieval, enredada no cipó do processo, entre árvores de carimbos e rabiscos plantados por funcionários freqüentemente ignorantes de seu verdadeiro significado, no pantanal dos mil “diga a parte contrária”, que transmudam os efeitos judiciais em teias de Penélope.
O Judiciário – agora só cuido da magistratura – não se descuida de cultuar boas relações com o Executivo. Por essa forma cumpre o dever constitucional de observar a interdependência dos poderes. Ao mesmo tempo, assim agindo se defende, pois, em matéria de administração e de finanças, depende do Executivo. A dependência, nos termos em que hoje existe, o prejudica e diminui, diante do Poder que pode.
LINHAS PARALELAS
O sistema do Judiciário brasileiro, fixado em nível constitucional, tem na cúpula o Supremo Tribunal Federal, vergado, em Brasília, ao peso dos recursos e das ações que lhe são submetidos.
Poucos tribunais do mundo inteiro poderão apresentar estatísticas tão altas de julgamento por dia de trabalho quanto o Tribunal Federal de Recursos. Esse êxito numérico, porém, sacrifica seriamente a qualidade. Ali se tem um outro lado da moeda. A produção quantitativa é ótima, mas, ainda uma vez, os interesses da Justiça não são completamente satisfeitos: por mais que os ministros se esforcem, terminarão fatalmente derrotados. Não há força humana capaz de enfrentar o vulcão das questões que estão explodindo no protocolo da Corte.
A realidade social contemporânea está pondo em realce alguns aspectos especificamente preocupantes quanto à Justiça do Trabalho. A abertura política, permitindo maior desenvoltura das categorias profissionais, marginalizou alguns sindicatos que vinham muito atrelados ao Governo. Outros, na luta pela restauração de seu prestígio, saltaram à frente, em reivindicações e greves. Pagaram mesmo o preço de serem acusados de conduta ilegal. Mantiveram-se porém, em sua linha. Com isso criaram um paradoxo consistente na continuidade das negociações com o patronato até com participação do governo. O episódio recente dos metalúrgicos é um exemplo. Ora, quando o conceito de legalidade passa a constituir um momento de dissertação semântica, a Justiça do Trabalho entremostra um defeito que lhe pode ser fatal: o de se revelar inábil para solucionar a problemática social que lhe é própria.
Também nesse ramo especializado da Justiça o crescimento orgânico está longe de acompanhar o aumento do número de feitos. Nem o forcejar dos acordos, nem a lentidão das decisões, nem a dificuldade de acompanhamento dos processos constituirão obstáculos ao aumento numérico. O deficit de julgadores é permanente e está em escala de crescimento.
A Justiça Federal foi criada em pleno regime revolucionário, com um corpo tão agravado de pecados originais que, até hoje, não se evidenciou apta a resolver as dificuldades no setor específico que ocupou no quadro judicial. O critério político de nomeação dos primeiros juízes nem sempre foi feliz, embora alguns excelentes magistrados tenham sido engajados. O funcionamento das secretarias também foi assegurado em molde fiel às tradições judiciais. O resultado foi um congestionamento igual ou pior do que se observa nas justiças estaduais. A Justiça Federal, portanto, ao ser criada, só fez acrescer queixas, não só por alguns defeitos humanos, mas sobretudo porque o modo de sua instituição e de seu funcionamento constituíram fatores certos de inviabilidade. Inviabilidade que o passar dos anos vem confirmando.
Nem mesmo no ápice dos processos revolucionários as justiças militares sofreram os males da quantificação desmedida. O diagnóstico do Judiciário não se lhes aplica, quanto á funcionalidade. São alheias as cores sombrias da massificação, lançadas quanto aos demais segmentos.
O CAOS SE APROXIMA
A barriga do sapo da fábula a que aludi no começo está próxima a estourar. É evidente que nunca explodirá. A proximidade a que me refiro é a de um caos tão agravado que o Judiciário terminará por sair da sombra dos seus bem protegidos corredores discretos e passará a ser fustigado à luz do sol, por sua ineficiência assustadora. Os diagnósticos são muitos, havendo a especial autoridade do que o Supremo Tribunal Federal emitiu, de memória recente.
As soluções apontadas são conhecidas: a estrutura administrativa deve ser modernizada, de modo particular na primeira instância que, a rigor, permanece a mesma, sem ser atingida pela Lei Orgânica da Magistratura pelas medidas adotadas nestes últimos anos. Os funcionários devem ser mais qualificados, para que o que precisam de ter remuneração, que permita selecioná-los. Os juízos e os juízes devem ser aparelhados para o exercício de suas funções. Ao mesmo tempo sente-se que um grande programa de sistematização legislativa há de ser desenvolvido. Ele pede urgência.
COMEÇO DA REFORMA
Feitos os diagnósticos, por onde começar? Esperar que os mecanismos do Legislativo e do Executivo se movimentem antes, para proporcionar meios ao Judiciário, parece-me inviável.
Creio que os passos iniciais de abertura para o sistema judicial brasileiro deverão vir de dentro para fora. Isto é, começarão dentro do Judiciário, com os meios de que disponha, para, imediatamente a seguir atingir as áreas externas.
Há necessidade de uma revisão de métodos no próprio funcionamento de todos os setores da Justiça. No âmbito paulista o atual corregedor geral desembargador Andrade Junqueira, parece especialmente habilitado para a implementação desse objetivo. Ao lado de sua força de disciplinador, usada mais vigorosamente do que em anos passados, em conjunto com uma boa equipe, ter mostrado condições e vontade de melhorar a primeira instância, onde termina a maior parte das questões. Para isso poderá utilizar melhor os meios de que dispõe, cujo aproveitamento atual não parece pleno. Poderá eliminar burocracia desnecessária, restringir o uso de papéis, informações e encaminhamentos, protocolos e assinaturas inúteis ou de pouca valia, substituindo-os por processos mecânicos, ou mesmo eliminando-os.
Tenho para mim que um estudo e uma ação desse tipo – de dentro do Judiciário para fora – podem e devem ser feitos. Os advogados, em seu papel de componentes do tripé que sustenta a operação da máquina judicial,contribuirão no mesmo sentido, dialogando de modo independente com os magistrados, na troca das idéias que vivifica as boas soluções. A posição do Ministério Público é igual, pois inspirada pelos mesmos interesses. Deverá buscar um aparelhamento que o habilite a cumprir sua efetiva tarefa de fiscal da lei. Fugirá, assim, das soluções estritamente formais do tipo das que hoje, por exemplo, são observadas nas falências, cujo manuseio é geralmente feito nas barbas do Ministério Público, sem que este possa fazer muita coisa para coibir irregularidades ou resguardar convenientemente os interesses da massa ou dos credores.
O tempo atual é de agitação, que se constata em todos os setores da vida. E período próprio de abertura. De liberação de forças que, por terem sido longamente contidas, hoje se revelam explosivas. O sistema judicial brasileiro precisa acordar para essa realidade. É bom que o faça logo. Até por instinto de sobrevivência digna.
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