É inconstitucional admissão de emenda estranha à matéria de MP

Na sessão plenária desta quinta-feira, 15, o STF decidiu, com efeitos ex nunc, não ser compatível com a Constituição a apresentação de emendas sem relação de pertinência temática com MP submetida à apreciação do Congresso. Na proclamação do resultado do julgamento foi afirmado que a Corte decidiu cientificar ao Poder Legislativo sobre a decisão.

O entendimento foi adotado pela Corte durante julgamento de ADIn contra o artigo 76 da lei 12.249/10, que alterou a regulamentação do exercício e fiscalização da profissão contábil. A lei é resultado da conversão da MP 472/10 e foi impugnada pela Confederação Nacional das Profissões Liberais.

A Confederação alega que o Congresso valeu-se do texto de uma medida provisória para inserir disciplina normativa completamente nova, usurpando a competência exclusiva do presidente da República para emitir tais disposições normativas urgentes e relevantes.

Durante o julgamento, os ministros ressaltaram que a prática de apresentação das denominadas “emendas de contrabando” causa perplexidade na comunidade jurídica e na sociedade de maneira geral, demonstrando um costume escancaradamente inconstitucional.

A declaração de inconstitucionalidade da prática foi feita de forma incidental pelo Supremo. No caso concreto, por maioria de votos, a ADIn foi julgada improcedente.

"Vitória de Pirro"

A ministra Rosa Weber, relatora do caso, julgou a ADIn procedente e foi acompanhada pelos ministros Marco Aurélio e Ricardo Lewandowski. Ela chamou atenção para a "vitória de Pirro" que a Confederação autora do processo estava conseguindo. Isso porque o Supremo disse que a partir de agora o Congresso não pode mais incluir em MPs emendas que não tenham pertinência temática com a norma, mas estava negando o pedido da Confederação para que fosse reconhecida a inconstitucionalidade de dispositivo incluído em conversão de MP exatamente dessa forma.

Contudo, a maioria dos ministros entendeu que reconhecer que essa prática sistemática de edição de emenda com conteúdo temático distinto desobedece a Constituição não significa, necessariamente, o reconhecimento da inconstitucionalidade de todas as leis que, por essa sistemática, foram promulgadas até hoje.

A ministra apontou que, no caso concreto, a matéria versada na emenda, ainda que não sujeita à reserva de iniciativa do chefe do Poder Executivo, não foi considerada como de relevância e urgência a merecer o rito especial do processo de conversão de medida provisória em lei. Segundo a ministra, o chamado "contrabando legislativo" não denota mera inobservância de forma, mas um procedimento antidemocrático, em que se subtrai do debate legislativo – intencionalmente ou não – a discussão sobre normas que irão regular a vida em sociedade.

Rosa Weber ressaltou que ao seguir o rito da conversão de MP, impediu-se que os dispositivos questionados fossem analisados por comissões temáticas, fossem objeto de audiências públicas e que fosse debatido e refletido de forma mais aprofundada. Assim, votou pela procedência da ação.

Em seu voto, a Rosa também pontuou que o uso de MPs deve se dar por motivos de urgência e relevância da matéria, cuja análise compete ao chefe do Poder Executivo. De acordo com a ministra, a jurisprudência do Supremo está no sentido de que, em se tratando de matéria sob reserva de iniciativa do Poder Executivo, há necessidade de pertinência temática entre a emenda parlamentar e o conteúdo da norma original. Nesse ponto, a ministra lembrou que a Resolução 1/2002 do Congresso Nacional veda a apresentação de emendas sobre assuntos não pertinentes ao texto da MP.

Divergência

O ministro Edson Fachin divergiu da relatora e será o redator do acórdão do julgamento. Para ele, a norma em questão, que trata da profissão de técnico em contabilidade, não contém inconstitucionalidade material. O tema deve ser tratado por lei e, segundo ele, a conversão de medidas provisórias produz leis em sentido estrito. Contudo, o ministro concordou que a prática de incluir emendas sobre temas estranhos ao conteúdo do texto original “não é desejável nem salutar”.

Com esse argumento, o ministro votou no sentido de julgar improcedente o pedido, declarando a constitucionalidade da norma questionada e frisando que ficam preservadas, até a data do julgamento, as leis oriundas de projetos de conversão de medidas provisórias, em obediência ao princípio da segurança jurídica.

Seguiram esse mesmo entendimento os ministros Luís Roberto Barroso, Teori Zavascki, Cármen Lúcia, Gilmar Mendes e Celso de Mello.

O decano da Corte, Celso de Mello, afirmou que o fato de o veículo gerador do procedimento de conversão legislativa resultar de uma MP não impede, obviamente, que haja o oferecimento de emendas parlamentares "desde que observados aqueles limites traçados pela Constituição".

O ministro Dias Toffoli também votou pelo improcedência do pedido, mas quanto à matéria de fundo – "contrabando legislativo" – entendeu que não cabe ao STF apreciar ato que, na sua avaliação, encontra-se no âmbito da competência do Congresso Nacional referente ao processo legislativo.

• Processo relacionado: ADIn: 5127