Cobrança
Lei que proibiu cobrança de taxas de estacionamento é inconstitucional
O MS foi impetrado pela ABRASCE - Associação Brasileira de Shopping Centers contra o diretor geral da AGEFIS - Agência de Fiscalização do Distrito Federal e os administradores regionais de Águas Claras, Taguatinga, Brasília, Lago Norte e Guará.
O magistrado determinou às autoridades coatoras que se abstenham de aplicar quaisquer sanções administrativas como multar, autuar ou cassar a licença de funcionamento dos estabelecimentos, bem como de realizar outros atos que limitem o pleno exercício dos direitos constitucionais dos representados, com fundamento na referida lei reconhecida como inconstitucional.
Segundo a entidade impetrante, a norma fere o direito líquido e certo de seus representados de administrar livremente suas propriedades, e de cobrar pelo seu uso, já que proíbe a cobrança de estacionamento para deficientes físicos e idosos e estabelece hipóteses de gratuidade por tempo determinado para outras pessoas.
A Procuradoria do DF concordou com os termos da inicial e reconheceu os pedidos formulados, uma vez que já havia se manifestado pela inconstitucionalidade do então PL 125/11, que se transformou na lei 4.624/11.
Ao decidir a questão, o juiz assegurou que a lei questionada, reconhecida pelos próprios impetrados como inconstitucional, versa sobre matéria já reconhecida nos TJs dos Estados e do próprio DF, bem como no STF, como de competência exclusiva da União, uma vez que trata de Direito Civil.
Segundo ele, a lei deve ser declarada inconstitucional incidentalmente, pois se revestiu de força coercitiva, impondo aos estabelecimentos comerciais comportamento que viola a CF/88 (clique aqui) à medida que limita o livre exercício do direito de propriedade e fere o princípio constitucional da livre iniciativa.
Esclarece o magistrado que o caso não se trata da hipótese prevista na súmula 266 do STF, já que MS não se presta a atacar a constitucionalidade da norma em tese, mas sim combater os efeitos decorrentes da aplicação da norma incidentalmente reconhecida como inconstitucional.
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Processo : 2011.01.1.168570-5 - clique aqui.
Veja abaixo a sentença.
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SENTENÇA:
Vistos etc.
Trata-se de Mandado de Segurança Coletivo Preventivo impetrado por ABRASCE - ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE SHOPPINGS CENTERS, contra possível ato coator a ser praticado pelo DIRETOR GERAL DA AGÊNCIA DE FISCALIZAÇÃO DO DISTRITO FEDERAL, e pelos ADMINISTRADORES REGIONAIS DE ÁGUAS CLARAS, TAGUATINGA, BRASÍLIA, LAGO NORTE E GUARÁ
Em suma, aduz a impetrante que é entidade de classe representativa dos Shopping Centers do Distrito Federal e que possui legitimidade para manejar o presente mandamus.
Alega que a Lei Distrital nº 4.624/2011 fere direito líquido e certo dos seus representados de administrar livremente as suas propriedades, e de cobrar pelo seu uso, à medida que proíbe a cobrança de estacionamento para deficientes físicos e idosos e estabelece hipóteses de gratuidade por tempo determinado para outras pessoas.
Argumenta que o referido texto legal prevê sanções administrativas para os estabelecimentos que não observarem as determinações de gratuidade, razão pela qual correm risco iminente de sofrerem dano grave a ser infligido pelas autoridades apontadas como coatoras, responsáveis pela fiscalização do cumprimento da norma legal e pela aplicação das penalidades administrativas.
Sustenta que a lei distrital impugnada é inconstitucional, pois padece de vício formal de incompetência legislativa, já que apenas a União pode legislar a respeito de Direito Civil. Ademais, alega violação aos direitos da livre iniciativa, livre concorrência e do direito de propriedade.
Pugna, liminarmente, para que seja determinado às autoridades coatoras que se abstenham de praticar contra os representados da impetrante quaisquer atos que impliquem em sanção administrativa (como multar, autuar ou cassar a licença de funcionamento do estabelecimento) com base na lei acoimada como inconstitucional, bem como para que se abstenham de praticar outros atos que impeçam, de qualquer forma, o pleno exercício do direito liquido e certo dos estabelecimentos representados de estabelecer a sistemática de cobrança pelo uso de suas propriedades privadas.
No mérito, requer a confirmação da liminar, para que seja concedida a segurança, de modo a reconhecer o direito líquido e certo dos representados da impetrante de explorar economicamente seus estacionamentos, livre da pretendida intervenção estatal, declarando-se, incidentalmente, a inconstitucionalidade da Lei Distrital nº 4.624/2011.
Junta documentos às fls. 31-164 e 186-419.
As autoridades apontadas como coatoras, representadas pela Procuradoria Geral do Distrito Federal, bem como o Distrito Federal e a AGEFIS, que requereram seu ingresso no feito, manifestaram, às fls. 449-450, concordância com os termos da inicial, reconhecendo os pedidos formulados, nos termos do artigo 269, inciso II do CPC, uma vez que a PGDF já havia se manifestado pela inconstitucionalidade do então projeto de lei nº 125/2011, que se transformou na Lei 4.624/2011.
O Ministério Público se manifestou às fls. 464-477.
É o relatório.
Decido.
De fato, a matéria constante dos autos é pacífica e não carece de maiores análises.
A Lei Distrital nº 4.624/2011, reconhecida pelos próprios impetrados como inconstitucional, versa a respeito de matéria já reconhecida nos Tribunais de Justiça dos Estados e do próprio Distrito Federal, bem como no STF, como de competência exclusiva da União, uma vez que trata de Direito Civil.
A referida lei estabelece hipóteses de gratuidade nos estacionamentos particulares dos shopping centers e hipermercados do Distrito Federal, impedindo, portanto, os proprietários de tais estabelecimentos de cobrarem valores pelo uso de suas propriedades.
Transcrevo, a seguir, os artigos da referida lei:
Art. 1º Ficam dispensados do pagamento de taxas referentes ao uso de estacionamentos cobrados por shopping centers e hipermercados, instalados no Distrito Federal, os clientes que comprovarem despesa correspondente a pelo menos 2 (duas) vezes o valor da referida taxa.
§ 1º A gratuidade a que se refere o caput só será efetivada mediante a apresentação de notas fscais que comprovem a despesa efetuada no estabelecimento.
§ 2º As notas fscais deverão necessariamente datar do dia no qual o cliente pleiteia a gratuidade.
Art. 2º O período de permanência de até 60 (sessenta) minutos do veículo no estacionamento dos estabelecimentos citados no art. 1º deverá ser gratuito.
Art. 3º O benefício previsto nesta Lei só poderá ser recebido pelo cliente que permanecer por, no máximo, 6 (seis) horas no interior do shopping center ou hipermercado.
§ 1º O tempo de permanência do cliente no interior do estabelecimento deverá ser comprovado por meio da emissão de um documento que comprove a sua entrada no estacionamento daquele estabelecimento.
§ 2º Caso o cliente ultrapasse o tempo previsto para a concessão da gratuidade, passará a vigorar a tabela de preços para o estacionamento utilizada normalmente pelo estabelecimento.
Art. 4º Ficam os shopping centers e hipermercados obrigados a divulgar o conteúdo desta Lei por meio da colocação de cartazes em suas dependências.
Art. 5º O desrespeito a este diploma legal implicará ao infrator as seguintes sanções nessa ordem:
I - advertência;
II - multa;
III - cassação do alvará de funcionamento.
Art. 6º As despesas decorrentes da execução desta Lei correrão por conta das dotações orçamentárias próprias, suplementadas se necessário.
Art. 7º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário.
Art. 8º Revogam-se as disposições em contrário.
Da simples leitura do texto legal, verifica-se que, além de fixar hipóteses em que seria proibido cobrar valores pelo uso dos estacionamentos privados dos shoppings e hipermercados, o legislador distrital previu sanções para os estabelecimentos que não cumprissem os preceitos da lei, que vão desde uma simples advertência até a cassação do alvará de funcionamento do estabelecimento.
Nesse sentido, ao conferir caráter de infração administrativa ao descumprimento dos seus preceitos, a Lei Distrital nº 4.624/2011 se revestiu de força coercitiva, impondo aos estabelecimentos comerciais determinado comportamento que, conforme bem apontado pelo impetrante e reconhecido pelos impetrados, viola a Constituição Federal, à medida que limita o livre exercício do direito de propriedade e fere o princípio constitucional da livre iniciativa.
Além dos argumentos já expostos, a norma atacada padece de vício de inconstitucionalidade formal, já que invade a competência legislativa privativa da União, prevista no artigo 22, inciso I, da CF/88, por tratar de regras de Direito Civil.
A esse respeito, tem firmado entendimento o Supremo Tribunal Federal:
AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO CONSTITUCIONAL. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA. LEI ESTADUAL 4.049/2002. ESTACIONAMENTOS PÚBLICOS E PRIVADOS. GRATUIDADE AOS PORTADORES DE DEFICIÊNCIA E AOS MAIORES DE SESSENTA E CINCO ANOS. VIOLAÇÃO AO ART. 22, I, DA CONSTITUIÇÃO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE DIREITO CIVIL. AGRAVO IMPROVIDO.
I - A Lei estadual 4.049/2002, ao prever a gratuidade de todos os estacionamentos situados no Estado do Rio de Janeiro aos portadores de deficiência e aos maiores de sessenta e cinco anos, proprietários de automóveis, violou o art. 22, I, da Constituição Federal. Verifica-se, no caso, a inconstitucionalidade formal da mencionada lei, pois a competência para legislar sobre direito civil é privativa da União. Precedentes.
II - Agravo regimental improvido. (AI 742679 AgR, Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, julgado em 27/09/2011, DJe-195 DIVULG 10-10-2011 PUBLIC 11-10-2011 EMENT VOL-02605-04 PP-00619)AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL. ESTACIONAMENTO EM LOCAIS PRIVADOS. COBRANÇA. IMPOSSIBILIDADE. OFENSA AO ART. 22, I DA CONSTITUIÇÃO. Esta Corte, em diversas ocasiões, firmou entendimento no sentido de que invade a competência da União para legislar sobre direito civil (art. 22, I da CF/88) a norma estadual que veda a cobrança de qualquer quantia ao usuário pela utilização de estabelecimento em local privado (ADI 1.918, rel. min. Maurício Corrêa; ADI 2.448, rel. Min. Sydney Sanches; ADI 1.472, rel. min. Ilmar Galvão). Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente. (ADI 1623, Relator(a): Min. JOAQUIM BARBOSA, Tribunal Pleno, julgado em 17/03/2011, DJe-072 DIVULG 14-04-2011 PUBLIC 15-04-2011 EMENT VOL-02504-01 PP-00011 RT v. 100, n. 909, 2011, p. 337-341)
CONSTITUCIONAL. LEI 15.223/2005, DO ESTADO DE GOIÁS. CONCESSÃO DE ISENÇÃO DE PAGAMENTO EM ESTACIONAMENTO. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA. PRELIMINAR. LEGITIMIDADE ATIVA. PROPOSITURA DA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONFEDERAÇÃO NACIONAL DOS ESTABELECIMENTOS DE ENSINO - CONFENEN. AÇÃO PROCEDENTE. I. - PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE ATIVA. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE CONHECIDA POR MAIORIA. I.1. - A prestação de serviço de estacionamento não é a atividade principal dos estabelecimentos de ensino representados pela entidade autora, mas assume relevo para efeito de demonstração de interesse para a propositura da ação direta (precedente: ADI 2.448, rel. min. Sydney Sanches, pleno, 23.04.2003). I.2. - O ato normativo atacado prevê a isenção de pagamento por serviço de estacionamento não apenas em estabelecimentos de ensino, mas também em outros estabelecimentos não representados pela entidade autora. Tratando-se de alegação de inconstitucionalidade formal da norma atacada, torna-se inviável a cisão da ação para dela conhecer apenas em relação aos dispositivos que guardem pertinência temática com os estabelecimentos de ensino. II. - INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. Ação direta julgada procedente. Precedentes. (ADI 3710, Relator(a): Min. JOAQUIM BARBOSA, Tribunal Pleno, julgado em 09/02/2007, DJe-004 DIVULG 26-04-2007 PUBLIC 27-04-2007 DJ 27-04-2007 PP-00057 EMENT VOL-02273-01 PP-00106)
DIREITO CONSTITUCIONAL E CIVIL. AÇÃO DIRETA DA INCONSTITUCIONALIDADE DA EXPRESSÃO "OU PARTICULARES" CONSTANTE DO ART. 1º DA LEI Nº 2.702, DE 04/04/2001, DO DISTRITO FEDERAL, DESTE TEOR: "FICA PROIBIDA A COBRANÇA, SOB QUALQUER PRETEXTO, PELA UTILIZAÇÃO DE ESTACIONAMENTO DE VEÍCULOS EM ÁREAS PERTENCENTES A INSTITUIÇÕES DE ENSINO FUNDAMENTAL, MÉDIO E SUPERIOR, PÚBLICAS OU PARTICULARES". ALEGAÇÃO DE QUE SUA INCLUSÃO, NO TEXTO, IMPLICA VIOLAÇÃO ÀS NORMAS DOS ARTIGOS 22, I, 5º, XXII, XXIV e LIV, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. QUESTÃO PRELIMINAR SUSCITADA PELA CÂMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL: a) DE DESCABIMENTO DA ADI, POR TER CARÁTER MUNICIPAL A LEI EM QUESTÃO; b) DE ILEGITIMIDADE PASSIVA "AD CAUSAM". 1. Não procede a preliminar de descabimento da ADI sob a alegação de ter o ato normativo impugnado natureza de direito municipal. Argüição idêntica já foi repelida por esta Corte, na ADIMC nº 1.472-2, e na qual se impugnava o art. 1º da Lei Distrital nº 1.094, de 31 de maio de 1996. 2. Não colhe, igualmente, a alegação de ilegitimidade passiva "ad causam", pois a Câmara Distrital, como órgão, de que emanou o ato normativo impugnado, deve prestar informações no processo da A.D.I., nos termos dos artigos 6° e 10 da Lei n° 9.868, de 10.11.1999. 3. Não compete ao Distrito Federal, mas, sim, à União legislar sobre Direito Civil, como, por exemplo, cobrança de preço de estacionamento de veículos em áreas pertencentes a instituições particulares de ensino fundamental, médio e superior, matéria que envolve, também, direito decorrente de propriedade. 4. Ação Direta julgada procedente, com a declaração de inconstitucionalidade da expressão "ou particulares", contida no art. 1° da Lei n° 2.702, de 04.4.2001, do Distrito Federal. (ADI 2448, Relator(a): Min. SYDNEY SANCHES, Tribunal Pleno, julgado em 23/04/2003, DJ 13-06-2003 PP-00008 EMENT VOL-02114-02 PP-00299)
Em que pesem tais constatações, o fato é que a norma legal se encontra vigente e, portanto, produzindo todos os seus efeitos, razão pela qual aos estabelecimentos alcançados por tal norma resta obedecê-la, sob pena de sofrerem as punições administrativas previstas na lei.
Logo, é possível constatar o iminente risco de que, com base em lei inconstitucional, os estabelecimentos comerciais alcançados pela norma sejam prejudicados, violando-se direito líquido e certo, quer pela obediência ao texto legal, deixando de auferir lucro com a exploração de seus estacionamentos particulares, quer pela sua desobediência, correndo o risco de serem severamente punidos pela Administração Pública, razão pela qual a ação mandamental é instrumento adequado a combater os efeitos de tal norma.
Ressalto que não se trata da hipótese prevista na Súmula nº 266 do STF, já que o presente Mandado de Segurança não se presta a atacar a constitucionalidade da norma em tese, mas sim combater os efeitos decorrentes da aplicação da norma incidentalmente reconhecida como inconstitucional.
Transcrevo a referida súmula:
Súmula nº 266: Não cabe mandado de segurança contra lei em tese.
Feitas todas essas considerações, verifico que, caso a referida norma seja aplicada em todos os seus termos, poderá gerar dano grave e irreparável ou de difícil reparação aos estabelecimentos representados na presente ação, razão pela qual a concessão da segurança é medida que se impõe, para determinar às autoridades coatoras que se abstenham de aplicar quaisquer sanções administrativas ou quaisquer outros atos tendentes a limitar o pleno exercício dos direitos constitucionais dos representados da impetrante, com fundamento da lei reconhecida como inconstitucional.
Posto isso, resolvo o mérito da ação, nos termos do artigo 269, incisos I e II, do CPC, julgo procedentes os pedidos formulados e CONCEDO A SEGURANÇA pleiteada, para reconhecer, incidentalmente, a inconstitucionalidade da Lei Distrital nº 4.624/2011 e, conseqüentemente, determinar às autoridades coatoras que se abstenham de aplicar quaisquer sanções administrativas e de realizar quaisquer outros atos tendentes a limitar o pleno exercício dos direitos constitucionais dos representados da impetrante, com fundamento da referida lei reconhecida como inconstitucional.
Sem condenação em custas processuais e honorários advocatícios.
Sentença sujeita à remessa obrigatória ao TJDFT.
Publique-se. Registre-se. Intimem-se.
Brasília - DF, segunda-feira, 24/10/2011 às 17h51.
Rômulo de Araújo Mendes
Juiz de Direito.
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