O programa de Parcerias Público-Privadas do Estado de São Paulo
Irene Dias S. Cavezzale
Ricardo Simões Russo
Eduardo H. Paoliello Jr.*
I. - Introdução
A implantação no País das chamadas parcerias público-privadas (“PPP”s) vem sendo analisada há tempos pela administração pública, uma vez que tais parcerias possibilitam ao governo obter recursos suficientes para enfrentar o atual déficit de infra-estrutura, sem aumentar o seu já elevado endividamento.
As PPPs, conceitualmente, são parcerias ou associações firmadas entre a administração pública e entidades do setor privado, formadas com a finalidade de implementação de projetos essenciais de interesse social, para os quais a administração pública não tem meios próprios para realizar.
Em vista da escassez de recursos públicos para o atendimento de demandas sociais e investimentos em projetos infra-estrutura, o governo tem grande interesse na implementação de tais parcerias. Desta forma, a criação do programa de PPPs pelo governo do Estado de São Paulo representa um importante avanço à ampliação da infra-estrutura estadual e à prestação de serviços à população paulista1.
Observado o seu conceito, para que tenham êxito as PPPs dependem da atração e participação de investidores privados. Para tanto, a administração pública deve não apenas criar mecanismos que permitam a garantia de retorno ao ente privado, mas também estabelecer regras claras que dêem ao investidor privado conforto suficiente para associar-se à administração pública.
Neste sentido, nota-se que a Lei 1168/2004 apresenta algumas inovações, atendendo, de certa forma, a alguns interesses de investidores privados, como por exemplo, a criação de novas garantias às empresas privadas, a possibilidade da resolução de conflitos através da arbitragem, o eventual relacionamento entre parceiros públicos e privados por prazos maiores que os atuais, a criação da Companhia Paulista de Parcerias para viabilizar a implantação das PPPs no estado, dentre outros.
Vale notar, no entanto, que a implementação eficaz das PPPs no Estado de São Paulo ainda encontra-se sujeita a aprovação pelo governo federal do projeto de lei relacionado às parcerias público-privadas (PL nº 2546/03). O texto básico de referido projeto de lei encontra-se, atualmente, em discussão no Congresso Nacional.
II. - Lei 1168/2004
O texto final da Lei 1168/2004, aprovado pela Assembléia Legislativa e promulgado pelo governador do Estado de São Paulo na segunda quinzena do mês de maio encontra-se dividido em quatro capítulos, a saber: (a) Do Programa de Parcerias Público-Privadas; (b) Das Parcerias Público-Privadas; (c) dos Contratos de Parcerias Público-Privadas; e (d) da Companhia Paulista de Parcerias. Os principais termos e condições constantes em referidos capítulos, encontram-se a seguir resumidos.
Do Programa de Parcerias Público-Privadas
Conforme o artigo 1º de referida lei, o programa de parcerias público-privadas do Estado de São Paulo tem o objetivo de fomentar, coordenar, regular e fiscalizar a atividade de entidades do setor privado que, na condição de colaboradores, atuem na implementação de políticas públicas voltadas ao desenvolvimento do Estado e ao bem-estar coletivo.
A implementação do programa de PPPs deve observar determinadas diretrizes estabelecidas na Lei 1168/2004, quais sejam: (a) eficiência no cumprimento das finalidades do programa; (b) respeito aos interesses e direitos dos destinatários dos serviços e do parceiro privado; (c) indisponibilidade de funções básicas do Estado; (d) transparência; (e) responsabilidade fiscal, dentre outras.
Os projetos de parcerias público-privadas serão objeto de consulta pública e devem ser desenvolvidos mediante adequado planejamento. A aprovação de referidos projetos deve ser feita pelo chamado Conselho Gestor do PPP2, observadas as seguintes condições: (a) efetivo interesse público; (b) estudo técnico de sua viabilidade; (c) viabilidade dos indicadores de resultado/desempenho a serem adotados; (d) forma e prazo de amortização do capital investido pelo parceiro privado; e (e) necessidade, o valor e a importância do serviço ou obra em relação ao objeto a ser executado.
O Conselho Gestor do PPP tem ainda a responsabilidade de fiscalizar a execução das parcerias, e opinar sobre eventual alteração, revisão, rescisão, prorrogação ou renovação de contratos de parcerias público-privadas, dentre outras atividades.
Das Parcerias Público-Privadas
O artigo 5º da Lei 1168/2004 contém o conceito de PPP no âmbito estadual, segundo o qual as parcerias público-privadas são mecanismos de colaboração entre o Estado e entidades do setor privado, remuneradas segundo critérios de desempenho, em prazo compatível com a amortização dos investimentos realizados.
Vale notar que, conforme referida lei, o objeto das PPPs é amplo, podendo abranger: (a) a implantação, ampliação, melhoramento, reforma, manutenção ou gestão de infra-estrutura pública; (b) a prestação de serviço público; (c) a exploração de bem público; e (d) a exploração de direitos de natureza imaterial de titularidade do estado, tais como marcas, patentes, bancos de dados, métodos e técnicas de gerenciamento e gestão, resguardada a privacidade de informações sigilosas disponíveis para o Estado.
Dos Contratos de Parcerias Público-Privadas
Os contratos de PPP são regidos não apenas pelos termos da Lei 1168/2004, como também pelos preceitos da lei de PPP federal e pelas normas gerais do regime de concessão e permissão de serviços públicos, de licitações e contratos administrativos3.
A Lei 1168/2004 determina que podem figurar como partes contratantes em contratos de PPP os entes estatais que, em decorrência da lei, regulamento ou estatuto detém a titularidade dos bens ou serviços objeto da contratação, incluindo autarquias, fundações instituídas ou mantidas pelo Estado, empresas públicas e sociedades de economia mista.
De acordo com referida lei, os instrumentos de PPP devem estabelecer: (a) as metas e resultados a serem atingidos, cronograma de execução e prazos estimados, bem como critérios de avaliação de desempenho a serem utilizados; (b) a remuneração pelos bens ou serviços disponibilizados e o prazo para a amortização dos investimentos; (c) cláusulas que prevejam (i) a obrigação do ente privado em obter os recursos financeiros necessários e de sujeitar-se aos riscos do negócio, e (ii) possibilidade de término do contrato pelo montante financeiro retornado ao ente privado em função do investimento realizado; e (d) identificação dos gestores responsáveis pela execução e fiscalização do contrato de PPP.
A remuneração do parceiro privado poderá ser realizada mediante a utilização, isolada ou combinada, de (a) tarifas cobradas dos usuários; (b) recursos orçamentários; (c) cessão de créditos do Estado; (d) cessão de direitos; (e) transferência de bens móveis ou imóveis; (f) títulos da dívida pública, dentre outras receitas.
Cumpre ressaltar a inovação prevista no artigo 11 da Lei 1168/2004, segundo o qual os instrumentos de PPP podem prever mecanismos amigáveis de solução de eventuais divergências contratuais, inclusive por meio de arbitragem.
Da Companhia Paulista de Parcerias
Dentre as novidades apresentadas pela lei paulista de PPP, destaca-se a criação da chamada Companhia Paulista de Parcerias (“CPP”), a ser constituída pelo governo do Estado de São Paulo com o fim específico de viabilizar a implementação do programa estadual de PPP, dentre outras atividades.
A CPP será constituída sob a forma de sociedade por ações, com sede e foro no município de São Paulo. O capital social da sociedade será dividido em ações ordinárias e preferenciais, nominativas e sem valor nominal, sendo que o Estado deterá a maioria do capital com direito a voto. A CPP será administrada por uma diretoria e um conselho de administração, cujos membros serão indicados pelo governador do Estado
A subscrição do capital social da CPP pelo Estado poderá ser realizada mediante contribuições em dinheiro ou em bens e direitos. A Lei 1168/2004 estabelece os bens e direitos que podem ser utilizados para a subscrição e integralização do capital da companhia, dentre os quais imóveis listados nos Anexos I e II de referida lei4, ações de titularidade do Estado, títulos da dívida pública, dentre outros cuja transferência independa de autorização legislativa específica.
Para fins da consecução das atividades previstas no parágrafo 21 acima, vale notar que a CPP poderá (a) celebrar contratos referentes a (i) elaboração de estudos técnicos da viabilidade de PPPs, (ii) instituição de PPPs, (iii) locação ou arrendamento de instalações vinculados a projetos de PPP; (b) contrair empréstimos e emitir títulos; (c) prestar garantias e contratar seguros, dentre outras atividades necessárias à viabilização das PPPs no Estado de São Paulo.III. –
III - Conclusão
Muito embora a implantação definitiva das PPPs paulistas dependa ainda da aprovação da lei federal sobre a matéria, a criação do programa de parcerias público-privadas no âmbito do governo do Estado de São Paulo e de sua administração pública demonstra o interesse e a necessidade do governo em atrair investimentos privados para a promoção do desenvolvimento econômico e social do Estado.
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1Entre as potenciais obras que deverão compor o programa de PPP paulista encontra-se a linha 4 do metrô; o trecho sul do Rodoanel; a ampliação do porto de São Sebastião; o ferroanel; dentre outras.
2O Conselho é vinculado ao gabinete do governado e formado pelos seguintes membros: (a) Secretário-Chefe da Casa Civil, (b) Secretário da Fazenda, (c) Secretário de Economia e Planejamento, (c) Secretário da Ciência, Tecnologia, Desenvolvimento Econômico e Turismo, (d) Procurador Geral do Estado; e (e) até três membros de livre escolha do governador do estado.
3Ademais, os contratos de PPP cujo objeto reporte-se a setores regulados, devem prever que as regras de desempenho das atividades e serviços ficarão submetidas àquelas determinadas pela agência reguladora competente.
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*Advogado do escritório Pinheiro Neto Advogados
* Este artigo foi redigido meramente para fins de informação e debate, não devendo ser considerado uma opinião legal para qualquer operação ou negócio específico.
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