Conformidade de assinaturas digitais em documentos para licitações

CASO CONCRETO:

Análise de Comissão Permanente de Licitações - CPL, sobre conformidade das assinaturas constantes em documento de procuração apresentado no ato do credenciamento da licitante.

QUESTIONAMENTO:

A licitante apresenta em seu documento de procuração uma assinatura digital emitida digitalmente por meio de aplicativo hábil para inserção de assinaturas digitais em documentos .pdf, e outra digitalizada em formato de imagem editada. As assinaturas constantes nos documentos são válidas para aceite do documento?

OCORRÊNCIAS:

A CPL condutora da licitação, em sua manifestação apresentou considerações ao que regulamenta o Governo Federal sobre a conformidade de assinaturas digitais constantes em documentos vinculados aos trabalhos das organizações públicas.

Citou o art. 4º da lei 14.603/20, destacando o inciso III, que define a qualificação de uma assinatura digital como “a que utiliza certificado digital, nos termos do § 1º do art. 10 da MP 2.200-2, de 24 de agosto de 2001.” Para tanto, o artigo citado apresenta três classificações de assinaturas digitais em seus incisos I, II e III. Aduziu ainda a CPL ao § 1º do mesmo artigo que adiciona: “[...] a assinatura eletrônica qualificada é a que possui nível mais elevado de confiabilidade a partir de suas normas, de seus padrões e de seus procedimentos específicos.”

Entendeu a CPL de forma unânime, que, no caso em tela, a classificação aceitável para assinatura no referido documento de procuração deveria ser a denominada “assinatura eletrônica qualificada” (inc. III do Art. 4º). Sob esse entendimento, observou-se o que dispõe o caput e § 2º do art. 5º da mesma lei:

Art. 5º No âmbito de suas competências, ato do titular do Poder ou do órgão constitucionalmente autônomo de cada ente federativo estabelecerá o nível mínimo exigido para a assinatura eletrônica em documentos e em interações com o ente público.

(…)

§ 2º É obrigatório o uso de assinatura eletrônica qualificada:

1. nos atos assinados por chefes de Poder, por Ministros de Estado ou por titulares de Poder ou de órgão constitucionalmente autônomo de ente federativo.

Em sua análise a presidente da CPL registrou as seguintes fundamentações:

Por meio da MP 2.200-2, de 24 agosto de 2001, foi instituída a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira – ICP-Brasil, para garantir a autenticidade, a integridade e a validade jurídica de documentos em forma eletrônica, das aplicações de suporte e das aplicações habilitadas que utilizem certificados digitais, bem como a realização de transações eletrônicas seguras. A partir dessa medida foram elaborados os regulamentos que passaram a reger as atividades das entidades integrantes da ICP- Brasil, chamados de Resoluções do Comitê Gestor. A ICP-Brasil consolida um conjunto de entidades, padrões técnicos e regulamentos, elaborados para suportar um sistema criptográfico com base em certificados digitais. Conforme definição do órgão, a assinatura digital é o item que identifica o remetente de uma mensagem no ambiente eletrônico. Ela permite verificar a autoria do documento e evita que ele seja alterado. Dessa maneira, a ICP Brasil garante autenticidade, integridade e confiabilidade à identidade do responsável por aquele documento – ou seja, o autor não pode negar que tenha emitido seu conteúdo.

No uso das suas atribuições, o Instituto Nacional de Tecnologia da Informação mantém em seu portal¹, o documento denominado DOC-ICP-15.01 – Requisitos para Geração e Verificação de Assinaturas Digitais na ICP-Brasil, que em sua versão 3.0 (vigente) dispõe sob o item 2.2.2. Geração de uma assinatura digital ICP-Brasil:

2.2.2.1 A aposição de uma assinatura digital ICP-Brasil DEVE referir-se inequivocamente a uma pessoa física ou jurídica e ao documento eletrônico ao qual é aposta.

2.2.2.2 A assinatura digital ICP-Brasil será reconhecida quando aposta durante o prazo de validade do certificado em que está baseada e respeitadas as restrições indicadas neste.

2.2.2.3 A assinatura digital ICP-Brasil aposta após a expiração ou revogação do certificado em que está baseada ou que não respeite as restrições indicadas neste equivale à ausência de assinatura.

2.2.2.4 A assinatura de documentos eletrônicos com certificados ICP-Brasil exige o uso de componentes de aplicação de assinatura que indiquem a produção de uma assinatura digital ICP-Brasil e permitam a identificação do documento a que a assinatura se refere.

2.2.2.5 Os componentes de aplicação de assinatura DEVEM conter mecanismos que demonstrem:

1. a que documento a assinatura se refere;
2. se o documento não foi modificado;
3. a que titular de certificado está vinculado o documento; e
4. o conteúdo do certificado em que está baseada a assinatura.

(…)

2.2.2.8 Caso seja o desejo do signatário, o processo de geração de assinatura digital DEVE permitir que o conteúdo digital seja visualizado antes e depois da realização da(s) assinatura(s) digital(is). Além disso, o conteúdo digital visualizado DEVE corresponder ao conteúdo digital assinado, ou seja, o conteúdo digital que foi visualizado pelo signatário DEVE ser o conteúdo submetido ao processo de geração de assinatura digital.

2.2.2.9 Em qualquer tempo no futuro, o conteúdo digital visualizado deve ser o mesmo daquele visualizado quando foi assinado, ou seja, a assinatura só deve ser válida para o conteúdo visualizado durante o momento de geração da assinatura.

(grifado no documento original)

Em sua conclusão, a CPL registrou:

1. Documentos com assinatura digital emitidos por pessoa física ou jurídica que detém validade jurídica devem possuir certificado digital que identifica seus dados do signatário junto ao sistema público.
2. O certificado digital vinculado à assinatura aposta deve ser validado por meio de sistema adequado às normas estabelecidas pelo ICP-Brasil.
3. O certificado digital de uma assinatura deve apresentar-se dentro do prazo de validade no momento da apresentação do documento.
4. Aqueles que são emitidos com certificados ICP Brasil têm a mesma validade jurídica que documentos em papel com assinaturas manuscritas, conforme o art. 10, da MP 2.200-2/01.
5. Uma assinatura digitalizada é apenas o processo de transformar uma assinatura manuscrita em uma imagem no ambiente virtual. Isso não garante a autoria e integridade do documento eletrônico, pois a imagem pode ser copiada sem consentimento do assinante.

Considerando que o documento de procuração do representante outorgado materializou-se de forma impressa, entendeu a CPL que, para atender os dispositivos legais para comprovação da validade da assinatura, seria necessário solicitar o arquivo digital correspondente ao documento impresso apresentado, para validação da assinatura digital. Ressaltou ainda que tal verificação – sob orientação do Instituto Nacional de Tecnologia da Informação – poderia ser utilizado o Verificador de Conformidade de Assinaturas Digitais ICP-Brasil², bem como outras formas de verificação disponíveis, como o Verificador de Assinaturas CertiSign³, e aplicativos leitores e editores de documentos .pdf, como o Adobe Acrobat Reader e o Foxit Reader, que possuem verificadores de assinatura digital em sua configuração de uso.

Por fim, decidiu a CPL ser indispensável a verificação da conformidade das citadas assinaturas presentes no documento apontado para efeito de credenciamento do representante da licitante, justificando ser preceito legal em procedimentos licitatórios garantir a autenticidade, a integridade e a validade jurídica de documentos.

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1 Disponível em: https://antigo.iti.gov.br/legislacao/documentos-principais

2 Disponível em: https://www.gov.br/pt-br/servicos/verificador-de-conformidade-de-assinaturas-digitais-icp-brasil

3 Disponível em: https://www.portaldeassinaturas.com.br/VerificadorAssinaturas/Verificador

Fabio Monteiro Santos
Administrador, escritorprofessor, consultor e palestrante. Experiência de 10 anos como agente e gestor de licitações. Pesquisador e idealizador de métodos práticos para aplicação da Lei de Licitações.