Imposto sobre valor agregado
Fernando Albino*
O pressuposto de qualquer sistema tributário é o de eleger como hipóteses de incidência eventos econômicos que revelem criação de riqueza. Em outras palavras, a racionalidade dos sistemas impositivos impõe que os particulares a eles submetidos venham a pagar apenas uma parte daquilo que ganharam. O imposto sobre o valor agregado, como o nome indica, reflete essa lógica e está presente nos regimes fiscais modernos como uma das principais fontes de receita dos estados.
O sistema tributário brasileiro foi concebido pela Emenda Constitucional nº 18, de 1965, ainda sob a égide da Constituição de 1946 (clique aqui). O seu arcabouço decorreu da necessidade de conciliação de três ordens distintas e autônomas de tributação: a União, os estados membros da Federação e os municípios. Além disso, seus idealizadores procuraram captar a essência dos eventos econômicos e não simplesmente a forma jurídica de sua exteriorização, defeito que caracterizava o sistema anterior. A existência dessas três ordens impositivas norteou a distribuição das principais competências tributárias. Para a União foram atribuídos os impostos sobre a renda, comércio exterior e industrialização de produtos.
Coube aos estados membros da Federação cobrar os impostos sobre a circulação de mercadorias e transmissão de propriedade e, aos municípios, os impostos sobre serviços e sobre a propriedade urbana. A descrição das competências observou ênfase nos eventos econômicos e não nos contratos que as refletissem. Assim, por exemplo, falou-se em “operação de circulação de mercadorias” e não em “compra e venda mercantil”.
Aos mentores da reforma tributária de então não passou despercebida a importância dos tributos sobre o valor agregado Conscientes das distorções causadas pelas incidências em cascata que caracterizavam o regime anterior, IPI e ICM foram concebidos como impostos não cumulativos. Portanto, o imposto sobre valor agregado já existe há mais de quarenta anos no sistema tributário brasileiro.
Existem duas técnicas para se alcançar o valor agregado, o chamado desconto de imposto sobre imposto e a denominada compensação da base sobre a base. O sistema brasileiro escolheu a primeira alternativa, na qual são deduzidos do imposto calculado sobre a saída tributada das mercadorias (e serviços, que foram depois adicionados) os créditos pelos impostos já pagos na entrada dos insumos e matérias-primas, observadas as condições da legislação aplicável. Ou seja, calcula-se o imposto na saída e dele se deduzem os impostos da entrada. Outra técnica consiste em se captar o valor efetivamente agregado no respectivo ciclo produtivo. Assim, calcula-se na entrada o custo do produto e, na sua saída, o respectivo preço de comercialização, de tal sorte que o imposto incida sobre esse diferencial, que constitui o valor efetivamente agregado pelo agente econômico.
O que se pretende agora é substituir três tributos (o imposto sobre produtos industrializados, de competência da União; o imposto sobre circulação de mercadorias e serviços, atribuído aos estados membros; e o imposto sobre serviços, deferido aos municípios) em um só e único imposto sobre o valor agregado.
É evidente que a alteração constitui operação complexa e que envolve todos os estados e municípios do país. O primeiro problema é a escolha da técnica. Seria recomendável manter o desconto do imposto sobre imposto, por se tratar de mecanismo já conhecido do contribuinte brasileiro, com mais de quarenta anos de experiência acumulada.
O segundo problema é o da divisão do imposto entre estados (e municípios) de origem e estados de destino. Nas operações interestaduais (e intermunicipais) resta saber se o imposto constitui receita do estado (e município) de onde se originou a operação ou se ele deve ser atribuído ao estado (e município) onde se situa o consumidor (ou comprador intermediário) da mercadoria ou serviço. A resposta é difícil e depende muito mais da análise dos dados econômicos atuais para que as finanças de determinados estados não sejam por demais afetadas.
Por outro lado, depois de instaurado o sistema, as condições de distribuição da atividade econômica no país podem sofrer alteração. Após um período de transição de pelo menos cinco anos entre um regime e outro, de forma a acomodar os interesses estaduais, a regra escolhida deve prevalecer, independentemente das situações particulares.
O maior problema é distribuir o produto da arrecadação do imposto pelos três entes tributários. Deve ser criado um mecanismo isento de quaisquer interferências políticas, de tal sorte que haja uma câmara de compensação. O que não se pode é entregar à União Federal, sem efetivos controles, a tarefa de distribuir os recursos. Isso, na prática, corresponde a submeter estados e municípios (mais ainda do que agora) aos humores do fisco federal.
A adoção da nota fiscal eletrônica pode ajudar bastante na concepção de um amplo e abrangente sistema de informática, que permita a alocação automática da receita de modo a que se cumpra a lei (e a Constituição) do país, sem maiores questionamentos.
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*Advogado do escritório Albino Advogados Associados
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