Do esporte como política pública essencial voltada para saúde

A prática do esporte é um direito fundamental de todos, que proporciona inúmeros benefícios ao indivíduo e à coletividade, conforme reconhecido pela Carta Internacional da Educação Física, da Atividade Física e do Esporte da Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO), cuja versão original data de 21 de novembro de 1978:

“Art. 1 – A prática da educação física, da atividade física e do esporte é um direito fundamental de todos.

1.1 Todo ser humano tem o direito fundamental de acesso à educação física, à atividade física e ao esporte, sem qualquer tipo de discriminação com base em etnia, gênero, orientação sexual, língua, religião, convicção política ou opinião, origem nacional ou social, situação econômica ou qualquer outra.

1.2 A liberdade de desenvolver habilidades físicas, psicológicas e de bem-estar, por meio dessas atividades, deve ser apoiada por todos os governos e todas as organizações ligadas ao esporte e à educação.

1.3 Oportunidades inclusivas, assistivas e seguras para a participação na educação física, na atividade física e no esporte devem ser disponibilizadas a todos os seres humanos, em especial crianças de idade pré-escolar, pessoas idosas, pessoas com deficiência e povos indígenas.

[...]”

“Art. 2 – A educação física, a atividade física e o esporte podem proporcionar uma ampla gama de benefícios às pessoas, às comunidades e à sociedade em geral.

2.1 Quando devidamente organizados, ensinados, dotados de recursos e praticados, o esporte, a educação física e a atividade física podem oferecer uma ampla gama de benefícios aos indivíduos, às famílias, às comunidades e à sociedade em geral.

2.2 A educação física, a atividade física e o esporte podem desempenhar um papel importante no desenvolvimento dos conhecimentos básicos dos participantes em relação à instrução física, ao bem-estar e às capacidades físicas, ao melhorar a resistência, a força, a flexibilidade, a coordenação, o equilíbrio e o controle. Saber nadar é uma habilidade essencial para pessoas expostas ao risco de afogamento.

2.3 A educação física, a atividade física e o esporte podem melhorar a saúde mental, o bem-estar e a capacidade psicológica, ao aumentar a confiança corporal, a autoestima e a função cognitiva, ao diminuir o estresse, a ansiedade e a depressão, e ao desenvolver uma ampla gama de habilidades e qualidades, como a cooperação, a comunicação, a liderança, a disciplina, o trabalho em equipe, todos os quais contribuem para o êxito durante a participação, o aprendizado e em outros aspectos da vida.

2.4 A educação física, a atividade física e o esporte podem auxiliar no bem-estar e na capacidade social, ao estabelecer e fortalecer os vínculos com a comunidade e as relações com a família, os amigos e os colegas, criando um sentimento de pertencimento e aceitação, desenvolvendo atitudes e comportamentos sociais positivos, e congregando pessoas de diferentes contextos culturais, sociais e econômicos na busca de objetivos e interesses comuns.

2.5 A educação física, a atividade física e o esporte podem ajudar a prevenir e a reabilitar as pessoas vulneráveis à dependência de drogas, ao consumo excessivo de álcool e tabaco, à delinquência, à exploração e à pobreza extrema.

2.6 Para a sociedade em geral, a educação física, a atividade física e o esporte podem trazer importantes benefícios de saúde, sociais e econômicos. Um estilo de vida ativo ajuda na prevenção de doenças cardíacas, diabetes, câncer e obesidade, bem como na redução de mortes prematuras. Além disso, eles reduzem custos relacionados à saúde, aumentam a produtividade e fortalecem o engajamento cívico e a coesão social.” (sem grifo no original)

A prática regular de atividades físicas é determinante para melhoria da saúde pública, sendo relevante conscientizar a população sobre os malefícios do sedentarismo – sendo exemplo o Guia de Atividade Física para a População Brasileira, lançado pelo Ministério da Saúde – e estimular que os indivíduos sejam mais ativos, especialmente aqueles em situação de maior vulnerabilidade social. Não há dúvidas de que políticas públicas de esporte e lazer têm cunho preventivo e geram benefícios econômicos para a saúde, já que pessoas com uma rotina saudável são menos propensas a desenvolver fatores de risco para doenças, o que reduz a necessidade de uso de medicamentos ou internações hospitalares. Em 2018, a Organização Mundial da Saúde (OMS) lançou o Plano de Ação Global de Atividade Física 2018-2030, convidando os países a implementar ações políticas visando à redução dos níveis de inatividade física em 15% e o comportamento sedentário em todo o mundo, até 2030.

No âmbito do Estado do Rio de Janeiro, a Lei Estadual nº 8.929, de 15 de julho de 2020, possibilitou a prática de atividades físicas ao ar livre durante a pandemia, considerando seu caráter essencial:

“Art. 1º Fica o Poder Executivo autorizado a considerar como serviço essencial durante o período de reconhecimento de emergência na saúde pública decretado pelo Estado do Rio de Janeiro, em decorrência da pandemia do Covid-19, as seguintes atividades ou serviços:

[...]

§ 1º As práticas da atividade física e do exercício físico ao ar livre ficam reconhecidas como essenciais para a população, podendo ser realizados em espaços públicos tais como praças, logradouros, calçadas dentre outros, em tempos de crises ocasionadas por moléstias contagiosas ou catástrofes naturais.

[...]

§ 4º A prática de artes marciais, bem como de demais modalidades esportivas, em especial as praticadas ao ar livre, ficam reconhecidas como essenciais para a população, podendo ser realizadas em espaços específicos para a prática da modalidade, obedecendo todas as medidas de proteção individual, e, preferencialmente, sem a presença de público. (Redação acrescida pela lei 9.344/21)” (sem grifo no original)

O isolamento social adotado para reduzir o contágio do coronavírus elevou a taxa de sedentarismo, o que gera impactos econômicos nos sistemas de saúde e reforça a importância do aporte de recursos em políticas públicas desportivas no contexto pós-pandêmico. Conforme relatório publicado em outubro de 2022 pela OMS, se não forem implementadas políticas públicas de incentivo a atividades físicas de forma efetiva, o custo anual com saúde para os governos será de 27 bilhões de dólares¹.Considerando que a prática de atividade física é essencial à saúde e que parcela significativa da população brasileira não tem condições de arcar com o custo das atividades oferecidas em academias e clubes esportivos, o fomento estatal ao desporto não pode ficar restrito a eventos de grande magnitude e ao esporte de alto rendimento, devendo ser formuladas políticas que viabilizem a democratização do acesso.

O dever do Estado de fomentar práticas esportivas formais e não formais está previsto tanto na Constituição Federal quanto na Estadual (arts. 217 e 325, respectivamente), e o direito ao esporte e ao lazer também é assegurado em leis específicas. O Estatuto da Criança e do Adolescente (lei 8.069, de 13 de julho de 1990) dispõe que é dever do Poder Público assegurar, com absoluta prioridade, a efetivação dos direitos referentes ao esporte e ao lazer (art. 4º, caput), e insere a prática de esportes como um aspecto do direito à liberdade (art. 16, inciso IV). Há previsão no mesmo sentido no art. 3º, caput, e art. 10º, § 1º, IV, do Estatuto do Idoso (lei 10.741, de 1º de outubro de 2003), merecendo destaque os arts. 59 e 71 do Estatuto da Criança e do Adolescente, e arts. 20 e 23 do Estatuto do Idoso.

O Estatuto da Juventude, instituído pela lei 12.852, de 05 de agosto de 2013, prevê que o jovem tem direito à prática desportiva destinada a seu pleno desenvolvimento, com prioridade para o desporto de participação (art. 28), e que a política pública de desporto e lazer a ele destinada deverá considerar a oferta de equipamentos comunitários que permitam a prática desportiva, cultural e de lazer (art. 29, inciso III). O direito ao esporte e ao lazer também está previsto nos arts. 42 a 44 do Estatuto da Pessoa com Deficiência, instituído pela lei 13.146, de 06 de julho de 2015.

Os projetos esportivos sociais voltados para o público infanto-juvenil permitem que crianças e adolescentes descubram talentos (e até se profissionalizem em algum esporte) e desenvolvam competências de trabalho em equipe e liderança, além de reduzir a evasão escolar. No caso dos idosos, a prática de atividades físicas acarreta melhora das doenças relacionadas com o processo de envelhecimento e sedentarismo, como dores articulares, além de contribuir para a interação social.

Além disso, está em trâmite projeto da Lei Geral do Esporte (projeto de lei 1.825/22), que reconhece o esporte como uma atividade de alto interesse social e prevê aos governos estaduais atuar na construção, reforma e ampliação da infraestrutura e equipamentos esportivos públicos para a população, dando prioridade aos municípios com baixo Índice de Desenvolvimento Humano (IDH)².

A Constituição Federal de 1988 prevê em seu art. 6 º o direito à saúde como um direito social, tal como também o são a educação e o lazer, os quais a competência para legislar é concorrente entre os entes federativos (art. 24 inciso IX da CRFB/88). O esporte é tratado no Capítulo III do Título da Ordem Social, em conjunto com a educação e cultura, sendo parte do chamado como “eixo social”, o qual, segundo o artigo 193 da Constituição da República prevê que a ordem social tem como base o primado do trabalho, e como objetivo o bem-estar e a justiça sociais, devendo o Estado exercer sua função de planejamento das políticas sociais, assegurada, na forma da lei, a participação da sociedade nos processos de formulação, de monitoramento, de controle e de avaliação dessas políticas. O texto constitucional, em seu art. 198 § 1º prevê que: “a saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação e o seu financiamento se dará com recursos com recursos do orçamento da seguridade social, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além de outras fontes.”

No Brasil, o direito à saúde é tido como ilimitado e universal, e se torna ainda mais desafiador essa afirmativa sem a adoção de políticas públicas de integração entre os ditos “eixos sociais”, quando se toma por premissa somente a saúde curativa como abrangida pela proteção orçamentária prevista no art. 198 da Constituição § 2º e 3º, quando são distribuídos os percentuais orçamentários para cômputo constitucional de obrigatoriedade de cumprimento do administrador público.

A regulamentação para o percentual aplicável é ditada pelas disposições da lei complementar 141/12, ao dispor sobre os valores mínimos a serem aplicados anualmente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios em ações e serviços públicos de saúde; a qual estabelece os critérios de rateio dos recursos de transferências para a saúde e as normas de fiscalização, avaliação e controle das despesas com saúde nas 3 (três) esferas de governo. Referida lei preceitua o que pode ser considerado despesa para atingir esse percentual³.

A legislação complementar desceu a inúmeras minúcias sobre o que pode e o que não pode ser considerado como despesa em saúde, como se o bem-estar da população pudesse ser limitado por normas restritivas. Tal como está, fez por restringir o campo de atuação do administrador, que perde a lógica em implementar programas de governo, politicamente vinculados ao seu eleitor, a práticas orçamentárias cruéis e cálculos para cumprimento de índices. Aliás, é o que vemos na prática, índices a serem cumpridos e programas voltados a uma pauta previamente estabelecida pela lei, como absurdos constantes de que saneamento básico (de forma ampla sem restrições) e ações de assistência social não são computados como ações em saúde, sendo expressamente vedado o cômputo pelo art. 4^º, inciso V, da lei complementar 141/12, o que se dirá então da saúde preventiva realizada através do desporto.

Em Portugal, desde meados dos anos 90, conforme relata Paulo K. Moreira em seu artigo “Política de Saúde Intersectorial: Desafios  Metodológicos e Organizacionais”⁴,  é reconhecida como medida de saúde a educação, programas de higiene e segurança no trabalho, melhorias de salários e no ambiente físico onde os cidadãos vivem, o que demonstra como a saúde é multisetorial. O mesmo autor desenvolve com muita propriedade que as atividades de outros setores podem se traduzir em impactos diretos negativos ou positivos na saúde. Cita dois exemplos bem simples: a melhoria das rodovias diminuir o impacto de acidentes de trânsito, com mortes e ferimentos, ao passo que, o incentivo ao desporto pode por um lado melhorar a capacidade e bem-estar dos participantes, porém, aumentar o número de lesões desportivas.

Assim, dentro da própria política pública voltada ao “eixo social” devemos deixar a interpretação de que cuidados com saúde compreendem somente a dispensação de medicamentos e serviços de atendimentos hospitalares e identificar sua vertente sob a ótica da análise econômica e de gestão de saúde, com a aplicação da análise custo-benefício, com a utilização de uma distribuição eficiente de recursos, o que inclui a racionalização e reconhecimento da importância dos gastos com saúde preventiva, que inclui as atividades de desporto e lazer. Moreira, em sua obra, destaca que como a distribuição de recursos para os programas de saúde podem ser determinados por essa análise econômica e de gestão de saúde, onde devem ser abordados três requisitos essenciais:“i)Devem ser identificadas todas as possíveis utilizações dos recursos. Tem de haver uma identificação cuidadosa de todos os potenciais projectos do sector da saúde e de outros sectores;  ii) Todos os benefícios têm de ser valorizados em termos do que os indivíduos estão dispostos a pagar por eles no sentido de identificarmos o seu valor percebido;  iii) Devem definidos "preços sombra" (shadow prices) (i.e. reflectidos através de preços sociais marginais) que têm de ser calculados a partir de todos os recursos consumidos pelos vários programas. Em alguns casos os preços de mercado podem ser substitutos de "preços sombra", porém, para muitos recursos, para os quais não existe preço de mercado (e.g. tempo de voluntariado), ou para aqueles que o poder de monopólio pode distorcer os preços (e.g. tempo de especialistas) têm de ser feitos ajustes.”⁵

Essa racionalidade pode ser perfeitamente aplicada ao desporto, ao agregar esses valores como despesa em saúde preventiva. O grande problema é que a nossa legislação está equivocadamente limitando o que pode ser computado como despesa orçamentária em saúde, lançando muitas das vezes o administrador à legalidade estritas das normas prescritas e que geraram, em um passado recente, a manipulação, afastando-se inclusive as preocupações morais.

É lógico que a escassez de recursos leva a conflitos reais de interesses legítimos. Temos, no Brasil, um sistema universal de saúde aliado à pauta de excessiva interferência judicial em ações e procedimentos em saúde. Neste ponto, o alargamento da noção de direitos humanos, com a inclusão dos direitos sociais produz profundos reflexos no que tange à questão orçamentária., porém uma excelente solução compartilhada é o protagonismo do próprio paciente com sua saúde, com prevenção, através da atividade física⁶.

Contudo, como realizar essa inversão sem a adoção de políticas públicas voltadas à população de forma linear, sem privilégios, sem o devido fomento pelo Poder Público de atividades esportivas preventivas na saúde, o que é muito mais que a mera vinculação de receitas e aplicações mínimas, mas a real obrigatoriedade em levar em consideração a racionalidade de todo o sistema, no qual os recursos são escassos e as demandas infinitas, a proteção de todo o “eixo social”.

Assim, não podemos perder como norte é a ligação intrínseca entre saúde, na qual se engloba a saúde preventiva com o desporto e o lazer, com a economia, sendo desaconselhável sua dissociação, nas palavras dos Autores Jorge Simão e Ana Dias: “A ligação entre saúde e economia é evidente: uma economia saudável depende muito de uma população saudável, com consequências claras na produtividade do trabalho”⁷.

Nesse ponto, brilhante e elucidadora é a pesquisa de Mestrado de Carla Sofia Dantas Magalhães (2011), intitulada Regime Jurídico da Despesa Pública: do direito da despesa ao direito à despesa. Nela, a autora discorre sobre a importância da proporcionalidade na divisão dos encargos intergeracionais: “O princípio da equidade intergeracional faz parte do elenco do regime fundamental do processo orçamental, i.e., integra os princípios orçamentais da LEO, como teremos a oportunidade de analisar no Capítulo III. O Direito da Despesa define-se como o conjunto de normas que disciplina a actividade financeira do Estado na determinação das necessidades públicas ou colectivas, na provisão dos bens públicos e nos demais actos que envolvam a utilização/realização do dinheiro público, como vimos. No processo de decisão da Despesa Pública – um processo orçamental –, devem ser atendidas as necessidades públicas presentes numa relação de solidariedade na proporção sacrifício/benefícios das gerações vindouras. O princípio da equidade intergeracional reclama, desta feita, o respeito pelo princípio da proporcionalidade na repartição dos encargos e a promoção do princípio da solidariedade na maximização da Despesa Pública ou dos Direitos Fundamentais Sociais, em ordem à justa satisfação das necessidades públicas”.⁸

Assim, não menos legítimas e indispensáveis são as despesas referentes às atividades do desporto e lazer, cujos benefícios intergeracionais são evidentes, o que importa em reconhecer a importância da despesa e seu cômputo no orçamento da saúde, sendo um verdadeiro Direito da Despesa Pública:  “No Direito da Despesa Pública encontramos a máxima concretização do Princípio da prossecução do interesse público, a plena realização do interesse da colectividade na obrigação da relação jurídica de despesa pública: o justo gasto público. O carácter extrafinanceiro é manifestamente patente na feitura de um orçamento público, em especial na programação da Despesa. O legítimo “poder de gastar” do Estado não se basta em simplesmente gastar o dinheiro público, mas reclama o justo gasto: como gastar o dinheiro público?”⁹

Trata-se de uma relação do direito à despesa, e seu correto cômputo, como um direito fundamental, de acordo com a inserção da tese de Mestrado da Autora Carla Sofia Dantas Magalhães: “Se admitíssemos não encontrar o direito fundamental à boa despesa pública tipificado no catálogo dos direitos fundamentais, não poderemos indubitavelmente excluí-lo da matéria de direitos fundamentais, enquanto estatuto fundamental das pessoas na sociedade política. É uma função geral da despesa pública tutelar a título principal os direitos a determinados bens jurídicos dos sujeitos ou de categorias abertas de sujeitos numa colectividade.”¹⁰

Portanto, é tão importante a necessidade de que as ações em saúde preventiva e opções orçamentárias possam ser transparentes, devendo-se criar um divisor de águas entre a busca do equilíbrio financeiro e a gestão fiscal responsável com a pura metodologia contábil. Claro que tal tarefa não exclui a responsabilidade do administrador público em comprovar que está em efetiva melhoria das condições pretéritas, em seus programas que envolvem políticas públicas, levando em consideração a despesa pública como um direito ao “justo gasto”, sem onerar tanto a geração atual como as futuras com a má gestão de recursos.

E a melhor solução para demonstrar sua aplicabilidade é o princípio da transparência, que é a maior garantia que possui a Sociedade para a preservação do Estado Democrático de Direito, que, além de ser um Estado que suporta as próprias leis deve, ainda, garantir a legitimidade em suas decisões, para o atendimento do interesse público.

Nessas circunstâncias, muito mais importante que engessar pela legislação quais serão as despesas a serem consideradas em saúde, é observar as ações do administrador, controlar e cobrar, a efetividade da escolha dos gastos públicos, para o atendimento do direito fundamental à justa despesa, restando no mais, evidente, que o esporte é uma política pública essencial voltada para saúde!

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Vanessa Cerqueira Reis
Sócia do escritório Medina Osório Advogados. Doutoranda em Direito Financeiro e Econômico Global pela Universidade de Lisboa. Procuradora do Estado do Rio de Janeiro.

Simone Vieira Cupello
Assessora Jurídica da Secretaria de Esporte e Lazer do Estado do Rio de Janeiro, Pós-Graduada em Advocacia Pública pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro.