Após a aprovação da Lei Anticorrupção (lei 12.846/13), que dispõe sobre a responsabilização administrativa de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública, surgiu a necessidade de criação de uma estrutura de conformidade e integridade na esfera pública.
Assim, o programa de integridade surgiu no ordenamento público brasileiro pelo decreto 8.420/15, o qual regulamenta a lei 12.846/13 (“Lei Anticorrupção”), devendo, assim, ser estruturado, aplicado e atualizado de acordo com as características e riscos atuais das atividades de cada pessoa jurídica.
A elaboração do programa de integridade, consoante estabeleceu o decreto 8.420/15, que regulamenta a Lei Anticorrupção no âmbito Federal, deve conter o conjunto de mecanismos e procedimentos internos de integridade, auditoria e incentivo à denúncia de irregularidades e na aplicação efetiva de códigos de ética e de conduta, políticas e diretrizes com objetivo de detectar e sanar desvios, fraudes, irregularidades e atos ilícitos praticados contra a administração pública.
Além da lei e do decreto supracitados, ainda temos no ordenamento jurídico brasileiro a lei 12.813/13 (Lei de Conflito de Interesses), a lei 12.850/13 (Lei de Combate às Organizações Criminosas), a portaria 909/15 CGU (regulamenta o dec. 8.420/15), lei 13.303/16 (Lei das Estatais), decreto 9.203/17 (Decreto da Governança Pública), instrução normativa 13/19 CGU (regulamenta o dec. 8.420/15).
Pois bem, levando-se em conta que a administração pública possui todo um regramento jurídico-legal específico e, portanto, diferenciado do sistema privado, o poder Executivo Federal, editou a instrução normativa conjunta 01/16, do Ministério de Planejamento e da CGU, que dispunha sobre controles internos, gestão de riscos e governança no âmbito do poder Executivo Federal. Em 2017, o decreto 9.203/17 dispôs sobre a política de governança da administração pública Federal direta, autárquica e fundacional.
O art. 19 do referido decreto prescreve que os órgãos e as entidades da administração direta, autárquica e fundacional instituirão programa de integridade, com o objetivo de promover a adoção de medidas e ações institucionais destinadas à prevenção, à detecção, à punição e à remediação de fraudes e atos de corrupção, estruturado nos seguintes eixos: comprometimento e apoio da alta administração; existência de unidade responsável pela implementação no órgão ou na entidade; análise, avaliação e gestão dos riscos associados ao tema da integridade; e monitoramento contínuo dos atributos do programa de integridade.
Outrossim, visando estabelecer os procedimentos necessários à estruturação, à execução e ao monitoramento dos programas de integridade dos órgãos e das entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, como determinou o decreto 9.203/17, a CGU editou a portaria 057/19, que estabelece orientações para que os órgãos e as entidades da administração pública Federal direta, autárquica e fundacional adotem procedimentos para a estruturação, a execução e o monitoramento de seus programas de integridade.
Essa portaria da CGU orienta que os órgãos e as entidades da administração pública Federal deverão instituir programa de integridade que demonstre o comprometimento da alta administração e que seja compatível com sua natureza, porte, complexidade, estrutura e área de atuação, refletido em elevados padrões de gestão, ética e conduta, bem como em estratégias e ações para disseminação da cultura de integridade no órgão ou entidade.
No mês de julho de 2021, o Executivo Federal editou o decreto 10.756/21, que instituiu SIPEF – Sistema de Integridade Pública do Poder Executivo Federal, no âmbito dos órgãos e das entidades da administração pública Federal direta, autárquica e fundacional. Ainda no âmbito Federal, recentemente, o decreto 10.795/21 instituiu o programa de integridade da presidência da República, que estabelece os princípios, as diretrizes e os mecanismos relativos à integridade pública, no âmbito dos órgãos da presidência da República e, supletivamente, da vice-presidência da República.
No âmbito estadual, por exemplo, no Estado de Mato Grosso do Sul, coube ao decreto15.222/19 dispor sobre a promoção da governança no setor público e a criação do PMSI – Programa MS de Integridade, no âmbito dos órgãos e das entidades da administração pública Estadual, a ser estruturado considerando os principais eixos de suporte às ações e às medidas que irão constituir o seu conteúdo. Há, ainda, no âmbito do Estado de Mato Grosso do Sul, a resolução SEGOV/CGE/MS 01/19, que traz uma orientação e instrução dos padrões referenciais dos processos de governança, gerenciamento de riscos, controles internos e ambiente ético dos órgãos e das entidades da administração pública estadual, relativos ao PMSI – Programa MS de Integridade.
Outro exemplo estadual, em Goiás, o decreto 9.406/19, instituiu o PCP-GO – Programa de Compliance Público, no poder Executivo estadual, regulamentando o art. 21-A, inserido pela lei estadual 20.381/18 à Lei Estadual Anticorrupção de 2014 (lei 18.672/14). O PCP-GO conta com quatro eixos: estruturação das regras e dos instrumentos referentes aos padrões de ética e de conduta; fomento à transparência; responsabilização e gestão de riscos, sendo obrigatório para todas as entidades da administração direta e indireta do Estado de Goiás e coordenado pela CGE/GO – Controladoria-Geral do Estado. Já o decreto 9.660/20 dispôs sobre a política de governança pública da administração direta, autárquica e fundacional do poder Executivo do Estado de Goiás.
Ao longo destes anos, a CGE promoveu várias ações para a implementação e consolidação dos eixos do PCP-GO. Numa visão de incentivo às entidades governamentais, a CGE/GO realiza premiações anuais na semana internacional de combate à corrupção. São três prêmios principais: Ranking Anual do Compliance, Prêmio Goiás Mais Transparente e Prêmio Inovação em Transparência. No ano de 2021, a portaria 44/2021-CGE-GO elencou os requisitos que foram avaliados nos quatro eixos para o ranqueamento das pastas.
No eixo I, eixo de fomento à disseminação de padrões éticos, um novo Código de Ética, proveniente de consulta pública, foi formalizado em 2021 - decreto 9.837. Em conjunto com a SGG – Secretaria-Geral da Governadoria, a CGE promove ações para difundir os valores e os princípios entre os servidores e cidadãos do estado de Goiás, seja através de campanhas nas redes sociais, seja por meio de eventos, encontros temáticos, ‘lives’ ou, mesmo, na aplicação de questionários anuais sobre a internalização do tema.
No eixo II, transparência, houve a consolidação de metodologia entre CGE e TCE para aferir o grau de transparência das entidades do Estado de Goiás, tendo como base a Lei de Acesso a Informações, lei 18.025/13, e pelos decretos 7.904/13 e 9.270/18, entre outros normativos correlatos. Verificou-se aumento expressivo no grau de transparência das entidades, aferido anualmente, compondo um item do ranking do compliance e o Prêmio Goiás Mais transparente, o qual classifica as entidades de acordo com o percentual de atingimento das metas na metodologia conjunta, conferindo selos ouro, prata ou bronze.
Em relação ao eixo III, responsabilização, houve um evolutivo normativo em relação a responsabilização de servidor, bem como em relação à responsabilização dos contratados pelo poder público. A Escola de Governo ofertou diversos cursos neste eixo para capacitar os servidores quanto ao novo regramento. E ações relativas a este eixo são avaliadas no ranking do compliance.
Quanto ao eixo IV, gestão de riscos busca-se a implementação da cultura de gerenciamento de riscos relacionada aos objetivos organizacionais para fortalecimento da eficiência e integridade da gestão pública, e, consequentemente, melhorar a prestação dos serviços públicos e das entregas à sociedade.
Várias outras ações são desenvolvidas pela CGE para fomento à transparência, ao controle social e a participação cidadã, como o citado Prêmio Goiás Mais Transparente, o projeto Embaixadores da Cidadania, o projeto Estudantes de Atitude, a realização de consultas públicas para o Código de Ética e para definir ações do POAC – Plano Operacional de Ações de Controle. Além das parcerias para capacitação, treinamento e pesquisa, com a Escola de Governo Henrique Santillo, Escola Superior do MP de Goiás, Universidade Federal de Goiás e Escola de Contas do Tribunal de Contas dos Municípios-GO.
Em meados de 2021, a CGE-GO lançou o Programa de Compliance Municipal, em parceria com o Tribunal de Contas dos Municípios, a federação Goiana de Municípios e a Goiás Fomento para auxiliar os municípios goianos a adotarem boas práticas de gestão pública. O programa tem como objetivo o estabelecimento de um conjunto de procedimentos e estruturas destinados a assegurar a conformidade dos atos de gestão com padrões morais e legais, bem como garantir o alcance dos resultados das políticas públicas e a satisfação dos cidadãos, fomentando a ética, o governo aberto e a gestão de riscos, nos municípios que optarem por participar e forem selecionados.
Em que pese possuirmos em nosso ordenamento jurídico regras anticorrupção e programas de integridade desde o ano de 2013, esses temas ainda não foram implementados pela maioria dos municípios brasileiros, tendo sido disciplinados por alguns Estados, pela União e suas empresas estatais.
Do ponto de vista jurídico-administrativo, o programa de integridade e compliance municipal seria a adoção de um conjunto de ações, princípios e regras internas para o fim precípuo de assegurar o fiel cumprimento da legislação e normas atinentes à administração pública, com intuito de agregar valor à gestão pública, servindo de fomento para uma mudança nos paradigmas dos padrões culturais do ente público e de seus servidores no que diz respeito à ética, conduta e valores; à transparência e ao estímulo à participação social; a mudança para uma gestão proativa e com foco na satisfação dos cidadãos; prevenindo-se, assim, a prática de ações ilícitas, irregulares e fraudulentas que podem acarretar prejuízo aos fins e interesse público do ente público. E, em caso de efetivação dos riscos organizacionais, melhorar a capacidade de resposta do ente público aos impactos.
Nesse rumo, para a implantação do sistema no âmbito dos municípios, é necessário que o ente público discipline, no mínimo, por meio de lei municipal e posterior regulamento, 1) a política de governança municipal; 2) a criação do programa de integridade e compliance no âmbito dos órgãos e das entidades da administração pública municipal e 3) a regulação da Lei Anticorrupção visando a responsabilização objetiva administrativa de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública.
Um programa de integridade e compliance envolve a criação, a implementação e o monitoramento de políticas, procedimentos e práticas administrativas baseadas na legalidade, moralidade, transparência e eficiência com o objetivo de atender a missão institucional e ao interesse público, reunindo, na prática, ações, métodos e técnicas para, a partir do levantamento de riscos, prevenir, apurar, corrigir e também aplicar sanções decorrentes de práticas irregulares e ilegais, como fraudes, subornos e desvios de conduta ética.
Os pilares/eixos de um programa de integridade e compliance podem ser os seguintes: suporte da alta administração; avaliação, tratamento e monitoramento dos riscos; elaboração de um plano de integridade; elaboração e ampla divulgação do Código de Ética e Conduta; políticas e medidas de integridade e compliance, tais como, diligências com terceiros; comunicação, consulta, capacitações e treinamento interno; canais de ouvidoria e auditorias e inspeções realizadas pelas esferas de controle interno.
O fato é que a adoção de um programa de integridade e compliance implica na proteção dos agentes públicos e do próprio ente público, já que seu objetivo é controlar os riscos administrativos, jurídicos e financeiros, sem contar que atuará como ferramenta de prevenção aos riscos de integridade, gerando um aumento da confiança da sociedade no município e em seus integrantes, bem como melhorando o resultado das entregas das políticas públicas aos cidadãos.
A elaboração de um programa de integridade e compliance não é algo que possa ser projetado e implementado através de fórmulas e documentos prontos, não há ‘receita de bolo pronta’, sendo dependente das peculiaridades que envolvem o ente público municipal.
Ademais, uma boa gestão e execução do programa de integridade e compliance propicia aos agentes públicos pautarem suas decisões em critérios técnicos, buscando o atingimento do bem comum e do interesse público, aumentando, assim, a efetividade da prestação dos serviços públicos.
Enfim, desenvolver a integridade pública constitui política pública fundamental a ser promovida e incentivada pelos gestores públicos de todos as esferas e níveis de poder.
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1. Decreto nº 8.420, de 18 de Março de 2015 - Regulamenta a Lei nº 12.846, de 1º de agosto de 2013, que dispõe sobre a responsabilização administrativa de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública, nacional ou estrangeira e dá outras providências.http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato20158/2015/decreto/d8420.htm#:~:text=DECRETO%20N%C2%BA%208.420%2C%20DE%2018,estrangeira%20e%20d%C3%A1%20outras%20provid%C3%AAncias.
2. Decreto nº 9.203, de 22 de Novembro de 2017 - Dispõe sobre a política de governança da administração pública federal direta, autárquica e fundacional.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/decreto/d9203.htm
3. Portaria nº 57, de 4 de Janeiro de 2019 - Altera a Portaria CGU nº 1.089, de 25 de abril de 2018, que estabelece orientações para que os órgãos e as entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional adotem procedimentos para a estruturação, a execução e o monitoramento de seus programas de integridade e dá outras providências.
https://repositorio.cgu.gov.br/handle/1/41324#:~:text=Altera%20a%20Portaria%20CGU%20n%C2%BA,integridade%20e%20d%C3%A1%20outras%20provid%C3%AAncias.
4. Decreto nº 15.222, de 7 de maio de 2019 - Dispõe sobre a promoção da governança no setor público e a criação do Programa MS de Integridade (PMSI), no âmbito dos órgãos e das entidades da Administração Pública Estadual.
5. Decreto Estadual nº 9.406/19 – Institui Programa de Compliance Público no Estado de Goiás - https://legisla.casacivil.go.gov.br/api/v2/pesquisa/legislacoes/71608/pdf
6. Decreto Estadual nº 9.660/2020 - Dispõe sobre a Política de Governança Pública da administração direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo do Estado de Goiás - https://legisla.casacivil.go.gov.br/api/v2/pesquisa/legislacoes/103155/pdf
7. Portaria nº 41/2019 – CGE - GO – Grupo de Implantação e Entidades 1ª fase – 20 entidades (alterada pelas portarias 43 e 47) – acréscimo de 1 entidade (DGAP) e de servidores. - https://www.controladoria.go.gov.br/files/Compliance/Portaria41-2019Grupode-assessorese-orgaos1fase.pdf
8. Portaria nº 44/20221 – CGE – GO – Estabelece as regras para o Ranking do Programa de Compliance Público do Estado de Goiás (PCP) para o exercício de 2021. https://www.controladoria.go.gov.br/files/Normas_cge/Portarias%20CGE/Ranking_PCP_2021_Publicado.pdf