Tributar ou não a exportação do petróleo?

Uma das leis básicas da Economia, respeitada por qualquer país que pretenda se desenvolver, é a de não tributar as exportações.

Primeiro, porque os produtos e serviços já serão tributados no país de destino, o que duplicaria a carga tributária se tiverem sido tributados na origem

Segundo, porque a exportação envolve maiores custos dos que os negócios internos, o que inclui adaptações técnicas e padronizações, frete e seguros mais caros, negociações e publicidade em língua estrangeira, entre outros. Por isso, precisa ser estimulada e não taxada.

Terceiro, porque as exportações geram os recursos necessários para que o país compre o que não produz. Quanto mais se exporta, mais se pode importar e melhor atendida será a população.

Por fim, a tributação sobre as exportações traz grande insegurança para os produtores, pois está habitualmente associada a políticas econômicas populistas, voltadas à redução imediata de preços internos por meio do aumento da oferta. Em razão desse efeito, o excesso de carga tributária não provoca reação popular.

É frequentemente justificada pela subida repentina dos preços de produtos essenciais, como alimentos exportados, sendo aplicada sem levar em conta que os custos de produção acompanham (ou até mesmo causam) esses aumentos.

Em consequência, a tributação sobre as exportações tende a reduzir a produção e os investimentos porque subtrai dos produtores recursos essenciais que viriam do exterior. A Argentina é um excelente exemplo de como a tributação sobre as exportações desestimula a produção interna e empobrece a economia¹.

Contudo, assim como qualquer regra, a não incidência de tributos sobre as exportações precisa ser repensada em alguns momentos, pois a realidade econômica pode justificar exceções.

O petróleo é um bem originalmente público, disponível no subsolo, terrestre ou marítimo, embora extraível por meio de grandes investimentos. Esse aspecto já o diferencia dos demais produtos exportados, produzidos totalmente a partir de investimentos privados.

Outra diferença é que seu preço varia em escala muito mais ampla do que a dos demais produtos por ser influenciado por fatores geopolíticos, e não apenas por variações de demanda ou custo de produção.

É um produto essencial e de difícil substituição imediata, tanto para os consumidores finais dos seus derivados quanto para toda a cadeia econômica dele dependente. Por isso, a variação de preços impacta fortemente a economia e justifica uma abordagem diferenciada.

O caso do Brasil é peculiar, pois uma empresa estatal, a Petrobrás, controla 98% do refino e grande parte da distribuição de combustível, o que acarreta a inevitável transferência à sociedade dos custos excessivos decorrentes desse quase monopólio. Em consequência, o Governo Federal, que é o maior beneficiado pelo monopólio, também assume a função de principal responsável pelos problemas por ele causados.

Vivemos um momento econômico muito especial, fruto de um lockdown mundial disruptivo ao longo de 2020/2021, que dificultou investimentos na produção e encareceu brutalmente o frete internacional. Por isso, o petróleo tipo Brent alcançou o patamar de noventa dólares o barril, pressionando fortemente a inflação e empobrecendo ainda mais o segmento mais carente da população.

A solução imediata preferida pela mídia e Governo Federal para enfrentar esse grave desequilíbrio é a redução da tributação do ICMS sobre os derivados do petróleo. A população apoia porque os preços cairiam imediatamente e por rejeitar os tributos em geral, embora pleiteie mais investimentos em saúde, educação e segurança.

Ocorre que essa proposta simplista desconsidera a essencialidade dessa tributação para a viabilidade financeira dos Estados e Municípios. A cobrança do ICMS sobre os derivados de combustíveis rendeu mais de 100 bilhões de reais em 2021² e é feita de forma simples, porque concentrada na Petrobrás e suas subsidiárias. Além disso, essa arrecadação proporciona isenções tributárias sobre alimentos e o consumo básico de água, entre outras relevantes soluções de distribuição de renda.

Em situações extremas, as ideias tradicionais precisam ser flexibilizadas, desde que com responsabilidade, ponderação e de forma previsível, mas sem comprometer a prestação de serviços essenciais à população.

A incidência moderada do imposto de exportação sobre as vendas externas de petróleo produziria a imediata redução dos preços internos dos combustíveis, sem comprometer as operações ou os investimento da Petrobrás e  demais empresas que exploram o petróleo. Pode ser estabelecida pelo Chefe do Executivo por decreto, nos termos do art. 153, inciso I e parágrafo 1º, da Constituição, e não é alcançada pela vedação expressa no § 3º, do art. 155.

Os custos de extração do petróleo no pré-sal estão em torno de US$ 3,5 por barril e os novos projetos têm um breakeven de US$ 20, por barril³. Mesmo nos piores campos, o custo de produção não ultrapassa os quinze dólares o barril⁴.

Claro, portanto, que a incidência moderada do imposto de exportação sobre o petróleo atenderia a necessidades econômicas prementes sem prejudicar a produção ou os investimentos, desde que graduada a partir de patamares razoavelmente elevados.

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Fernando Lemme Weiss
Advogado, mestre e doutor em Direito Público pela UERJ