Apresentada pela equipe econômica do Poder Executivo Federal, por intermédio de senadores da base do Governo, a Proposta de Emenda à Constituição 186 de 2019, também chamada de “PEC Emergencial” ou “PEC dos gatilhos”, impacta diretamente os serviços públicos essenciais, principalmente, a segurança pública.
Marcada pelas manobras e intransigências de parlamentares da base governista, a PEC foi aprovada e promulgada em curtíssimo espaço de tempo e em sessões plenárias virtuais1, o que prejudicou sobremaneira as discussões das matérias.
Além disso, o texto inicial da proposta trouxe, de forma insidiosa e desarrazoada, a vinculação entre o auxílio emergencial e medidas de austeridade fiscal. Desta maneira, o artifício lançado pelo Chefe do Executivo Federal condicionou ao Senado Federal e à Câmara dos Deputados a aprovação de um benefício social (auxílio emergencial) a diversas restrições fiscais indiscriminadas.
Ao cabo, o que se tem hoje na Constituição Federal, com a promulgação da Emenda pelas duas casas parlamentares (a PEC 186/19 tornou-se a Emeda Constitucional 109/21), é a simbiose entre dispositivos de arrocho fiscal (gatilhos) e a possibilidade de proibições (vedações) aos investimentos em capital humano, sobretudo no âmbito das instituições públicas que prestam serviços essenciais para toda sociedade brasileira, a exemplo dos órgãos da segurança pública, que demandam o contínuo aperfeiçoamento do seu quadro de pessoal. É daí que emerge a elementar sentença: “a PEC 186/19 fez inserir gatilhos no ordenamento jurídico brasileiro que, quando acionados, disparam diversas vedações prejudiciais contra a segurança pública”.
Nesse sentido, esta Emenda inseriu na Constituição Federal, nos arts. 167-A e 167-G, bem como no art. 109 do Ato das Disposições Constitucionais Trasitórias - Adct, uma série de restrições que impactam diretamente as carreiras do serviço público, ao prever, quando do acionamento de gatilhos fiscais ou decretação de calamidade pública, a imposição de diversas vedações relacionadas aos investimentos e melhorias do funcionalismo público - inclusive no que tange aos integrantes dos órgãos da segurança pública do art. 144 da CF.
A fim de esclarecer, em termos simples, os mecanismos da “PEC Emergencial” temos o seguinte: 4 (quatro) gatilhos fiscais disparam 7 (sete) vedações contra os profissionais da segurança pública. Vejamos cada um(a) deles(as):
GATILHOS E VEDAÇÕES
Gatilho 1: quando, no período de 12 meses, a relação entre despesas correntes (ex: pessoal, água, energia, telefone, aquisição de bens, manutenção de equipamentos, etc.) e receitas correntes (ex: tributárias, patrimoniais, comerciais, industriais e de serviços, etc.) superar 95%, no âmbito dos Estados, Distrito Federal e Municípios, será facultado ao Poder Executivo do ente, enquanto remanescer a situação, aplicar os mecanismos de ajuste fiscal, isto é, as vedações - (art. 167-A). No entanto, é de suma importância ressaltar que: ocorrendo esse fato (superado o indicador de 95%), e o ente opte por não acionar os gatilhos, fica vedada a concessão, por qualquer outro ente da Federação, de garantias ao ente envolvido, bem como a contratação de operações de crédito, até que todas as medidas previstas tenham sido adotadas; isto significa que a faculdade ofertada pelo texto da PEC, por exemplo, aos Estados, de impor ou não as vedações quando ocorrer a hipótese desse gatilho, resta praticamente extinta pela imposição de duras sanções econômicas aos entes que não adotarem todas as medidas de austeridade - (art. 167-A, § 6º).
Gatilho 2: quando apurado que a despesa corrente superar 85% (oitenta e cinco por cento) da receita corrente, as vedações podem ser (de forma facultativa), no todo ou em parte, implementadas por atos do Chefe do Poder Executivo com vigência imediata. Nessa hipótese, o ato será submetido em regime de urgência à apreciação do Poder Legislativo. Porém, mesmo rejeitado ou não encerrada sua apreciação em 180 dias pelo Poder Legislativo, ou até mesmo deixando de existir a hipótese do gatilho (indicador igual ou inferior a 85%), o ato do Chefe do Executivo perde sua eficácia, mas os atos praticados durante a vigência do período de gatilho são reconhecidos como válidos - (art. 167-A, § 1º).
Gatilho 3: durante a vigência de estado de calamidade pública de âmbito nacional, decretado pelo Congresso Nacional por iniciativa privativa do Presidente da República, aplicam-se à União, até o término da calamidade pública, as vedações. Nessa hipótese, com relação aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a aplicação das vedações é facultativa. Entretanto, (da mesma forma que no gatilho 1) essa facultatividade resta praticamente extinta pela imposição de duras sanções econômicas aos entes que não adotarem as vedações - (arts. 167-B e 167-G, § 3º).
Gatilho 4: se verificado, na aprovação da lei orçamentária, que no âmbito dos limites individualizados para as despesas primárias (art.107 Adct), a proporção da despesa obrigatória primária em relação à despesa primária total foi superior a 95% (noventa e cinco por cento), aplicam-se as vedações ao respectivo Poder ou órgão, até o final do exercício a que se refere a lei orçamentária, sem prejuízo de outras medidas - (art. 109 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias-ADCT).
Vedação 1: concessão, a qualquer título, de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração [...] - (art. 167-A, I).
Vedação 2: Criação de cargo, emprego ou função que implique aumento de despesa - (art. 167-A, II).
Vedação 3: Alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa - (art. 167-A, III).
Vedação 4: Admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, ressalvadas [...] - (art. 167-A, IV).
Vedação 5: Realização de concurso público, exceto para as reposições de vacâncias - (art. 167-A, V).
Vedação 6: Criação ou majoração de auxílios, vantagens, bônus, abonos, verbas de representação ou benefícios de qualquer natureza, inclusive os de cunho indenizatório [...] - (art. 167-A, VI).
Vedação 7: Criação de despesa obrigatória - (art. 167-A, VII).
Vale salientar que o texto original da proposta2 estava ainda pior quanto às limitações prejudiciais aos serviços essenciais, pois apresentava a possibilidade de uma maior precariedade desses serviços em razão da hipótese de redução das jornadas de trabalho dos servidores, inclusive daqueles que atuam nesses setores. O texto previa, como contrapartida à redução da carga horária, que os profissionais, também dessas áreas, teriam a diminuição proporcional das suas remunerações em até 25%, o que poderia ocorrer, por exemplo, com todos aqueles que integram a segurança pública. Desta forma, a partir do acionamento dos gatilhos, os efeitos do dispositivo legal elaborado pela equipe econômica do Governo atingiriam - de maneira indiscriminada - a todos os profissionais da segurança pública em todos os níveis da federação (federal, estadual e municipal), pois não existiam ressalvas quanto aos servidores dos serviços essenciais que poderiam (ou não) ser afetados pela medida. Entretanto, reconhecendo-se a nocividade desse dispositivo, o texto substitutivo, apresentado pelo relator da PEC no Senado, retirou do texto base tal dispositivo, antes mesmo da votação em primeiro turno. Assim, ficou clara a desproporção da medida pretendida pelo Governo, que tinha como principal ou único objetivo a redução de despesas com a folha de pessoal, olvidando, por conseguinte, a necessidade premente de eficiência e continuidade dos serviços essenciais.
Indo mais além, a PEC previa que no período em que adotadas as medidas fiscais ou emergencias supra, ficariam suspensas a progressão e a promoção funcional de todo o funcionalismo público - inclusive das carreiras dos integrantes da segurança pública - determinando ainda que não se derivariam dessas suspensões quaisquer efeitos obrigacionais futuros. Significa que: o tempo trabalhado de forma efetiva por esses profissionais - até mesmo de forma mais extenuante como na pandemia - todo esse tempo de serviço seria calculado como se não houvesse existido, não sendo computado para os cálculos de progressões ou promoções, mesmo depois de cessados os motivos (gatilhos) que determinaram as suspensões desses benefícios. Mas, ainda que tardio, somente na Câmara dos Deputados em 2º turno, foram aprovados os destaques 2 e 3, que felismente retiraram do texto essa impiedosa vedação. O destaque 2 foi aprovado para suprimir do texto da PEC o Inc. II do art. 167-A e, por decorrência, o § 5º do mesmo artigo; no mesmo sentido, o destaque 3 foi aprovado para sumprimir do texto da PEC o § 5º e, por decorrência, o § 6º do art. 109 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Desta forma, foi restaurada a possibilidade de obtenção desses direitos para todas as carreiras do serviço público que a PEC pretendia vedar.
Nesse novo cenário jurídico imposto pela Emenda, ao debruçar sobre seus dispositivos e eventual aplicabilidade fática em contexto social anormal (a exemplo da atual pandemia), contata-se que as pretensas medidas, com exclusivo viés econômico-fiscal (interesse público secundário), sonegam a tão necessária busca por eficiência no âmbito da segurança pública (interesse público primário). Com efeito, ao proporcionar o incremento de vedações às já existentes em desfavor dos órgãos e profissionais da segurança pública, sobretudo em períodos sociais delicados como esses, abre-se uma grande oportunidade para o desequilíbrio social, numa relação desvantajosa de custo e benefício, com o cerceamento das ações de estado que visam o necessário aprimoramento do serviço público essencial prestado por esses órgãos.
Posicionando o debate nos desdobramentos desta Emenda, em especial, nos impactos das medidas fiscais de vedações indiscriminadas sobre os efetivos dos órgãos de segurança pública dos Estados, constata-se que, atualmente, das 27 unidades da federação, apenas Rio Grande do Sul (98,27%), Minas Gerais (96,9%) e Rio Grande do Norte (95,7%) atingem o limite previsto no Gatilho 1 que é de 95%. Já o estado de São Paulo possui o indicador de 92,41%, ficando de fora da hipótese do Gatilho 1 (95%), no entanto, o maior e mais rico Estado da federação pode estar enquadrado na hipótese do Gatilho 2, que é de 85%. Veja os dados da tabela apresentada pelo relator da PEC na Câmara:
Valer salientar que essa tabela, referente aos 12 meses de 2020, apresenta a relação despesa corrente versus receita corrente, cujo indicador que dela decorre é o mesmo que será utilizado para verificação dos gatilhos fiscais. Para saber se o Estado da Federação se enquadra nas hipóteses dos gatilhos e vedações, deve-se apurar a relação (despesa x receita) quanto ao período referente aos 12 (doze) meses imediatos antecedentes à publicação desta Emenda, bem como realizar referida apuração a cada bimestre, cujos resultados balizarão a aplicação (ou não) das medidas fiscais de arrocho.
Sendo assim, é possível perceber, no primeiro olhar, que a maioria dos Estados já podem ser enquadrados no Gatilho 1 (95%) ou no Gatilho 2 (85%). Sem contar também na possibilidade de os entes preencherem, logo em seguida à promulgação da PEC, a hipótese do Gatilho 3 (estado de calamidade nacional), que poderá - e certamente será - decretado pelo Congresso Nacional, por iniciativa privativa do Presidente da República. Isso porque o pagamento do auxílio emergencial depende, em grande medida, da prática deste ato, pois com a decretação da calamidade será possível adotar medidas de flexibilização para o aumento de despesas relacionadas ao seu enfrentamento, tais como: afastamento de regras da lei de Responsabilidade Fiscal, dispensa de restrições a operações de crédito e possibilidade de utilização do superávit financeiro, inclusive, para pagar a dívida pública - (art. 167-F, I e II). Ainda é possível vislumbrar o enquadramento dos Estados, em um futuro próximo, no Gatilho 4, conforme a verificação da relação entre despesas primárias (95%) na aprovação da lei Orçamentária, pois esse limite poderá ser facilmente atingido, uma vez que passamos por período de crise global e interna em razão da pandemia do covid-19.
Visto tudo isso, em que pese o cenário econômico-fiscal complexo, a manutenção da segurança pública demonstra ser cada vez mais uma atividade essencial, de modo a garantir o bom funcionamento da sociedade, a aplicação das leis e a promoção da paz social. Nessa senda, os profissionais da segurança pública, responsáveis por exercer essa atividade, não cessam suas atuações durante períodos excepcioanais (como na pandemia em curso), atuando sempre na linha de frente e expostos ainda mais riscos já inerentes às suas funções. Sem abandonar a população, esses profissionais seguem atendendo em plantões e nas ruas, socorrendo vítimas, investigando crimes e realizando prisões de criminosos. Distintamente de outras carreiras, não há home office para os integrantes das forças de segurança pública.
Com efeito, o Estado Brasileiro e o Parlamento não poderiam simplesmente ignorar os riscos e o regime diferenciado de trabalho aos quais esses profissionais são submetidos.
Cabe ao poder público agir para minimizar os efeitos deste risco, e impor limitações ao aprimoramento da segurança pública, a exemplo das vedações de investimentos na reetruração das carreiras, realização de concursos públicos e adequação de remunerações (todas contidas nesta Emenda), decerto, não conaduna com essa obrigação. Não custa ressaltar que nos períodos desafiadores da humanidade como este que vivemos, os profissionais da segurança pública cetamente desejam continuar cumprindo sua missão com a sociedade - arriscando a própria vida se necessário.
A fim de alcançar em detalhes os efeitos danosos desta Emenda sobre os órgãos de segurança pública dos Estados, adote-se como parâmetro a Polícia Civil do Estado de São Paulo.
Segundo dados da Secretaria de Segurança Pública3, desde o início da pandemia, 1.643 policiais civis foram afastados em decorrência de covid-19, e ao longo de 2020 morreram mais policiais em razão da doença - 19 mortes - do que em decorrência de confrontos.
Necessário ressaltar que, ainda no caso de São Paulo, em que já faltam mais de 14 mil policiais civis4, cada policial afastado ou que venha a falecer em decorrência do vírus faz muita falta não só para seus familiares, mas também para a Polícia Civil e, por consequência, para a segurança do cidadão. Lamentavelmente, todavia, essa categoria de profissionais, assim como todas as demais que integram a segurança pública - já comumente desvalorizadas pelos governantes - parece ter sido esquecida durante todo o processo de elaboração e validação da PEC.
Malgrado todo o contexto angustiante e gravoso que os profissionais policiais enfrentam - principalmente em circustâncias de calamidade, diga-se de passagem, suportando com muita coragem e abnegação os regramentos legais intrínsecos à atividade, tais como: mitigações das concessões de férias e licenças, escalas extraordinárias de trabalho e outras limitações de direitos constitucionais - não haveria de se impor ainda mais essas vedações veiculadas pela PEC a esses profissionais.
Ao contrário do que podem versar os argumentos puramente econômicos ou até mesmo simplistas, evitar a imposição das vedações e supensões já especificadas está longe de ser um privilégio, afinal, uma segurança pública enfraquecida fortalece a criminalidade. Proteger os direitos dos profissionais policiais, além de uma questão humanitária, é também preservar o funcionamento do Estado de Direito.
O desenvolvimento e valorização do capital humano são determinantes para suprir
às necessidades exigidas no combate à criminalidade do século XXI e atendimento às
demandas dos cidadãos por um serviço de segurança pública de melhor qualidade.
A reforma constitucional apontada é componente refratário ao conjunto
das mudanças na segurança pública que deve ser proposto à sociedade. Tais mudanças são viabilizadas por meio da alocação racional de recursos públicos, com investimentos em qualificação continuada e incentivos que promovam o mínimo de compesação aos indivíduos que atuam nessa área, a fim de que tenham as condições para alcançar um avanço consistente e duradouro de resultados no âmbito desses serviços.
De todo o exposto, constata-se que a Emenda em apreço mira em pontos vitais da segurança pública ao eleger seus integrantes como alvos, sobretudo porque o fez sem qualquer exercício de reflexão quantos às particularidades retro asseveradas. De maneira concomitante, inova com constrangimentos legais - por meio da relação causal entre os gatilhos e vedações - os quais entravam necessários avanços, principalmente no âmbito dos Estados.
Cumpre agora, adotar e assimilar os novos conceitos que reorientam os governantes prudentes em direção a um maior esforço em busca da eficiência e qualidade do serviço de segurança pública prestado ao cidadão.
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1. Debates e votações em 1º e 2º turnos nas sessões plenárias virtuais no Senado em 03 e 04/03/2021 e na Câmara em 09,10 e 11/03/2021, com quebra do interstício entre sessões por acordo das lideranças dos partidos.
2. Texto original da PEC 186/19: “art. 167-A, § 3° - No período de que trata o caput, a jornada de trabalho dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional poderá ser reduzida em até 25% (vinte e cinco por cento), com adequação proporcional de subsídios e vencimentos à nova carga horária, nos termos de ato normativo motivado do Poder Executivo, dos Órgãos do Poder Judiciário, dos Órgãos do Poder Legislativo, do Ministério Público da União, do Conselho Nacional do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, que especifique a duração, a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objetos da medida, bem como discipline o exercício de outras atividades profissionais por aqueles que forem alcançados por este dispositivo.”
4. SÂO PAULO. Associação dos Delegados de Polícia do Estado de São Paulo.
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SENADO FEDERAL. Atividade Legislativa, 2021. Emenda à Constituição 186, de 2019. Disponível em: <https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/139702>. Acesso em: 15 de fev. de 21.
CÂMARA DOS DEPUTADOS. Atividade Legislativa, 21. PEC 186/19 (Fase 1 - CD). Disponível em: < https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2272137>. Acesso em: 15 de fev. de 21.
SÃO PAULO. Polícia Civil do Estado de São Paulo. serviço Estadual de Informações ao Cidadão. Pesquisa de Solicitação por protocolo, de 25 de fevereiro de 2021. São Paulo, 21.
ADPESP reprova vedação de concursos públicos no estado de São Paulo em 2021. ADPESP, 2021. Disponível em: <_https3a_ _www.adpesp.org.br2f_adpesp-reprova-vedacao-de-concursos-publicos-no-estado-de-sao-paulo-em-2021="">. Acesso em: 15 de fev. de 21.