Portaria 614/06 – A consolidação das contas públicas aplicáveis aos contratos de Parceria Público-Privada - PPP
Enrico Jucá Bentivegna*
Caio Carlos Cruz F. Silva*
Bianca Borges Ribeiro Soares*
Durante a elaboração da Lei das PPPs, o Governo Federal anunciou inicialmente que os recursos aplicados pelo setor público nas PPPs não seriam contabilizados como passivo. Conseqüentemente, cogitava-se que as PPPs não teriam impacto sobre a dívida pública, o que permitiria aos entes públicos contornar os limites de endividamento determinados pela legislação aplicável, notadamente pela Lei Complementar nº 101 (clique aqui), de 4 de maio de 2000, conforme alterada (“Lei de Responsabilidade Fiscal”).
Nesse contexto, a Portaria 614/06 surge com o principal intuito de evitar que as PPPs se tornem pretexto para o crescimento descontrolado da dívida pública, estabelecendo regras e parâmetros para a contabilização dos ativos e passivos relacionados às PPPs nas demonstrações contábeis dos entes públicos envolvidos.
De acordo com a Portaria 614/06, nas hipóteses em que o setor público assumir mais de 40% dos riscos de uma determinada PPP, o ativo das respectivas Sociedades de Propósito Específico (“SPEs”)1 deverá ser contabilizado no balanço do ente público envolvido, em contrapartida à assunção de dívida de igual valor, decorrente dos riscos assumidos pelo setor público2. Dessa forma, nota-se que a Portaria 614/06 busca retratar no plano contábil a essência econômica da relação entre SPEs e entes públicos no âmbito das PPPs, a exemplo da Instrução nº 408, emitida pela Comissão de Valores Mobiliários em 18 de agosto de 2004, que impôs às companhias de capital aberto a obrigação de incluir determinadas SPEs em suas demonstrações contábeis.
No que tange à qualificação dos ativos e passivos relacionados às PPPs, a Portaria 614/06 adotou modelo similar ao utilizado pelo Reino Unido no âmbito da consolidação contábil de contratos de PPP. Conforme consta da Nota Explicativa anexa à Portaria 614/06, a classificação do ativo e a sua conseqüente atribuição ao parceiro público ou ao parceiro privado está sujeita à análise de riscos quantitativos e qualitativos, inerentes aos contratos de PPP e relevantes para que se determine a forma de registro contábil aplicável.
Para tanto, a Portaria 614/06 define três modalidades de riscos relacionados a contratos de PPP, a saber: (i) risco de demanda; (ii) risco de construção; e (iii) risco de disponibilidade. De acordo com o artigo 4º da Portaria 614/06, a assunção pelo ente público de parte relevante de pelo menos um dos referidos riscos é condição suficiente para que os ativos contabilizados na SPE sejam registrados no balanço do parceiro público. Em contrapartida ao ativo, deverá ser imputado ao ente público passivo de mesmo valor, correspondente à dívida decorrente do(s) respectivo(s) risco(s) assumido(s).
O risco de demanda refere-se à possibilidade de variações na receita estimada da PPP em virtude da utilização do bem objeto do contrato de PPP em intensidade maior ou menor que a freqüência estimada ou projetada. Trata-se, portanto, do risco de que a utilização do bem objeto do contrato de PPP seja diferente da originalmente prevista, o que gera impacto na receita do projeto3. Um exemplo do referido risco seria a cobrança de pedágio em projetos cujo objeto consista na construção e operação de rodovias. Quando o ente público, independentemente da demanda de veículos na rodovia, garantir ao parceiro privado determinado nível mínimo de receita que exceda em 40% o fluxo total de receita esperado, o ativo da respectiva SPE deverá ser contabilizado no balanço do ente público, em contrapartida ao montante da dívida decorrente dos riscos de demanda assumidos pelo setor público.
O risco de construção consiste no risco de variação dos principais custos referentes à constituição ou manutenção da PPP4. Tal risco pode ser verificado em PPPs que compreendam a construção de obras públicas (tais como portos, hospitais, presídios, etc.), nas quais o parceiro público garanta ao parceiro privado a cobertura de pelo menos 40% da elevação do custo de construção e manutenção do respectivo bem. Nesse caso, o parceiro público terá de refletir o ativo em questão em suas demonstrações contábeis, além do passivo correspondente à dívida relativa à assunção dos riscos de construção.
O risco de disponibilidade está associado aos efeitos decorrentes da indisponibilidade do bem objeto da PPP, em função de sua apresentação pelo parceiro privado em desacordo com os padrões exigidos ou de desempenho abaixo do estipulado5. Muito embora o artigo 7º da Lei de PPPs estabeleça que a contraprestação da Administração Pública será obrigatoriamente precedida da disponibilização do serviço objeto do contrato de PPP, considera-se que o risco de disponibilidade é assumido pelo setor público nas hipóteses em que este garante ao parceiro privado um percentual de pelo menos 40% das contraprestações contratuais acordadas, independentemente da efetiva disponibilidade do serviço em conformidade com as especificações contratuais.
A Portaria 614/06 prevê ainda que as garantias de pagamento concedidas por fundos ou empresas garantidoras de PPPs poderão ser registradas como conta redutora das obrigações pecuniárias contraídas pelo setor público em contratos de PPP, até o limite do patrimônio líquido da empresa ou fundo garantidor, e desde que os ativos estejam segregados contabilmente e avaliados pelo valor de mercado.
Adicionalmente, a Portaria 614/06 visa preparar o setor público para a efetiva execução dos contratos de PPP, ao determinar que o parceiro público deve estimar, por meio de modelos estatísticos apropriados, a probabilidade de ocorrência de perdas futuras nos referidos contratos, decorrentes de garantias ou benefícios concedidos ao parceiro privado. Assim, o parceiro público deve registrar em seu balanço provisão equivalente aos riscos cuja ocorrência é provável.
Diante do acima exposto, pode-se concluir que a Portaria 614/06 representa um avanço para os contratos de PPP, conferindo-lhes maior transparência, na medida em que cria limitações à assunção de riscos (ou compromissos financeiros decorrentes de tais riscos) pelo setor público.
Com isso, a Secretaria do Tesouro Nacional cria mais um instrumento salutar para o controle da dívida pública, uma vez que a contabilização pelos entes públicos dos ativos e passivos pertinentes aos contratos de PPP deverá observar os limites de endividamento previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal e normas correlatas.
As regras introduzidas pela Portaria 614/06 têm, portanto, o potencial de fomentar a participação de investidores privados em projetos de PPP, conferindo maior clareza e transparência aos respectivos contratos e à divisão de riscos neles estabelecidas, o que acaba contribuindo para a celebração e execução responsável de contratos de PPP nos âmbitos federal, estadual e municipal.
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1Segundo o Artigo 9º, “caput”, da Lei das PPPs, as SPEs são constituídas para executar e gerir o objeto da PPP.
2Artigo 4º, “caput”, da Portaria 614/06.
3Artigo 4º, §1º, inciso I, da Portaria 614/06.
4Artigo 4º, §1º, inciso II, da Portaria 614/06.
5Artigo 4º, §1º, inciso III, da Portaria 614/06.
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*Advogados do escritório Pinheiro Neto Advogados
* Este artigo foi redigido meramente para fins de informação e debate, não devendo ser considerado uma opinião legal para qualquer operação ou negócio específico.
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