No dia 20 de março de 2019, a Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ) do Senado Federal aprovou, em caráter terminativo, o projeto de lei 429/17, de autoria do senador Antonio Anastasia (PSDB), que altera a lei 9.096/95, para estabelecer a obrigatoriedade dos partidos políticos adotarem programas de integridade, definidos pelo próprio projeto como o “conjunto de mecanismos e procedimentos internos de integridade, controle, auditoria e incentivo à denúncia de irregularidades, e na aplicação efetiva de códigos de ética e de conduta, políticas e diretrizes, inclusive estendidas a terceiros, com o objetivo de detectar e sanar desvios, fraudes, irregularidades e atos ilícitos praticados ou atribuídos ao partido político”.
Em outras palavras, o PLS 429/17 obriga partidos políticos a adotarem aquilo que se popularizou no Brasil e no mundo como “compliance”, um sistema de integridade amparado em regras de responsabilidade social e princípios éticos que atualmente já está muito incorporado no ambiente corporativo empresarial, especialmente desde a implementação da lei 12.846/13 (conhecida como Lei Anticorrupção).
A Lei Anticorrupção estabelece a responsabilização objetiva administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública, nacional ou estrangeira e, como estímulo à adoção de políticas de compliance, dispõe que “serão levados em consideração na aplicação das sanções a existência de mecanismos e procedimentos internos de integridade, auditoria e incentivo à denúncia de irregularidades e a aplicação efetiva de códigos de ética e de conduta no âmbito da pessoa jurídica”.
No entanto, no caso do PLS 429/17, direcionado especificamente aos Partidos Políticos, não há incentivos como “mitigação de responsabilidades” por aqueles que adotarem os programas de integridade, como estabelece a Lei Anticorrupção para as empresas, mas, pelo contrário, os partidos podem ser penalizados pela suspensão de três a doze meses do recebimento do fundo partidário, caso seja constatada a falta de efetividade ou inexistência do programa de integridade.
Desta feita, enquanto o compliance para as empresas é facultativo, embora extremamente recomendável, no caso dos partidos políticos torna-se obrigatório, sob pena de seu estrangulamento financeiro pela suspensão do recebimento do financiamento público.
Essa medida pode provocar até mesmo a extinção dos partidos menores ou com dificuldades econômicas e comprometer a subsistência dos diretórios municipais, geralmente muito menos estruturados do que os órgãos estaduais e nacionais.
Afinal, alguns dos procedimentos detalhados pelo PLS 429/17 exigem dispêndio de recursos e profissionais especializados que a maioria das aglomerações municipais, muitas delas comissões provisórias, não dispõem, como, por exemplo, uma “estrutura de auditoria interna com avaliação independente e objetiva, capaz de analisar e melhorar a eficácia dos processos de controle e governança, garantindo a confiabilidade dos relatórios e demonstrações financeiras do partido“.
Ora, se a própria Justiça Eleitoral já admite a entrega da “Declaração de Ausência de Movimentações Financeiras” pelos diretórios municipais, em suas prestações de contas anuais, considerando justamente a normalidade dessas instâncias não movimentarem recursos, como agora obrigá-las a custear um estruturado programa de compliance?
Parece uma antinomia com a legislação e a prática vigentes e um óbice à descentralização das atividades partidárias, tão importante para a aproximação e o contato direto dos partidos com os cidadãos.
Ocorre que os partidos políticos não são pessoas jurídicas comuns, mas órgãos essenciais ao regime democrático, representando, cada qual, os diversos estratos da sociedade, em sua imensa pluralidade de ideias, e contribuindo, destarte, para conformar pacificamente a vontade e a soberania popular, especialmente no sistema representativo brasileiro, que não admite candidaturas avulsas.
Sendo assim, a aplicação de graves sanções pecuniárias a todas as instâncias partidárias que não adotarem as rigorosas regras de integridade previstas no PLS 429/17 pode levar a um controle externo da autonomia partidária e ofender frontalmente o pluripartidarismo1, um dos pilares do regime democrático, protegido expressamente pela Constituição Federal de 1988.
Até porque, segundo o texto do PLS 429/17, caberá à Justiça Eleitoral avaliar a efetividade dos programas de integridade implantados pelos partidos políticos, sem quaisquer critérios objetivos previamente estabelecidos na lei, o que, além de derrogar ao Poder Judiciário uma ingerência e discricionariedade ilimitada sobre a vida partidária, ainda compromete a garantia constitucional da autonomia para organização interna e funcionamento dos partidos políticos, expressamente prevista no §1º do artigo 17 da Constituição Federal2.
Vale lembrar que os partidos políticos já prestam contas e se submetem a um rigoroso controle externo da Justiça Eleitoral, em todos os aspectos de sua vida financeira. Aliás, muitos dos procedimentos previstos no PLS 429/17 estão duplicados com relação à legislação vigente e vêm sendo aplicados regularmente pela Justiça Eleitoral em sua atividade de fiscalização.
O que preocupa, ressalte-se, é que a generalidade dos procedimentos de compliance previstos no PLS 429/17 abra espaço para a burocratização excessiva e para ingerências externas que inviabilizem a liberdade e autonomia necessárias às agremiações partidárias.
Por exemplo, a exigência de que os partidos procedam à “realização de diligências apropriadas e transparência quanto às doações recebidas e consideradas de alto valor, com parâmetros a serem estabelecidos em resolução do TSE” é uma medida que pode afugentar eventuais doadores, mesmo aqueles que atendam aos padrões legais estabelecidos, o que pode esvaziar ainda mais a arrecadação partidária, que hoje já depende majoritariamente do financiamento público.
Sabemos que a legislação eleitoral estabelece expressamente quais são as fontes vedadas de doação, restringindo a possibilidade de contribuição apenas às pessoas físicas e no limite de 10% do que declararam em seu imposto de renda no ano anterior. São regras claras e bem restritivas. Qual a necessidade de se atribuir à discricionariedade da Justiça Eleitoral mais uma auditoria prévia sobre as finanças dessas pessoas físicas?
É claro que a implementação do compliance aos partidos políticos merece ser estudada, mas não pode prescindir de um debate amplo e da adequação às suas peculiaridades. Não se pode simplesmente transferir para os partidos as mesmas regras impostas às empresas comuns, sob pena, inclusive, de se deixar de fiscalizar e implementar elementos muito mais importantes e que poderiam contribuir de forma decisiva na evolução da democracia brasileira.
O PLS 429/17 falha ao estabelecer apenas regras de conduta e padrões éticos focados no combate à corrupção ou ao não cometimento de ilícitos.
Temos que considerar que os partidos políticos, por sua própria natureza constitucional, como já dito antes, exercem um protagonismo no sistema democrático brasileiro: são agremiações que, pelo menos em tese, devem reunir em torno de si setores da sociedade civil para a discussão de pautas de interesse público, intermediando sua relação com os entes governamentais e apresentando candidaturas que representarão esse grupo de pessoas unidas por um mesmo ideal.
Portanto, regras que estabeleçam paridade de gênero nos órgãos de direção, um número mínimo de reuniões colegiadas, votações abertas para escolha de candidatos, condutas éticas e de respeito às minorias, combate às “fake news”, repressão ao nepotismo dentro dos partidos, inclusão da diversidade, parecem indispensáveis para a garantia de partidos com padrões éticos condizentes com o seu papel democrático.
Se não houver democracia dentro dos partidos, como desejar que a democracia se concretize na sociedade?
Em breve o PLS 429/17 será votado no Plenário do Senado, antes de seu encaminhamento para análise na Câmara dos Deputados. Ainda há tempo de se dedicar ao compliance dos partidos políticos o estudo e debate apropriados. A ver.
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1 Art. 17. É livre a criação, fusão, incorporação e extinção de partidos políticos, resguardados a soberania nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa humana e observados os seguintes preceitos: I - caráter nacional; II - proibição de recebimento de recursos financeiros de entidade ou governo estrangeiros ou de subordinação a estes; III - prestação de contas à Justiça Eleitoral; IV - funcionamento parlamentar de acordo com a lei. (CFRB/88)
2 Art. 17, § 1º É assegurada aos partidos políticos autonomia para definir sua estrutura interna e estabelecer regras sobre escolha, formação e duração de seus órgãos permanentes e provisórios e sobre sua organização e funcionamento e para adotar os critérios de escolha e o regime de suas coligações nas eleições majoritárias, vedada a sua celebração nas eleições proporcionais, sem obrigatoriedade de vinculação entre as candidaturas em âmbito nacional, estadual, distrital ou municipal, devendo seus estatutos estabelecer normas de disciplina e fidelidade partidária. (CFRB/88)
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*Gabriela Araujo é advogada, coordenadora do Núcleo de Memória da Comissão de Direitos Humanos da OAB/SP, coordenadora da Extensão na Escola Paulista de Direito, mestre e doutoranda em Direito Constitucional pela PUC/SP e professora de Direito Constitucional e Direito Eleitoral na EPD.