Nos termos da Constituição Federal de 1988, constitui compromisso do Estado brasileiro a promoção do desenvolvimento econômico e a melhora da qualidade de vida da população; o que reclama da administração medidas para que sejam superadas as atuais deficiências de infraestrutura, as quais, indubitavelmente, constituem fator decisivo do represamento do crescimento econômico do país.
Ocorre que, os empreendimentos de infraestrutura no Brasil demandam diversos tipos de autorizações e licenciamentos (ambientais e administrativos), emanados de inúmeros órgãos ou entidades do poder público, igualmente competentes para decidir, e fundadas em legislações setoriais diversas. Por conseguinte, a falta de coordenação desses atores causa consideráveis prejuízos socioeconômicos, mormente em decorrência da demora na tomada de decisões, do rigorismo exacerbado no estabelecimento de requisitos e condicionantes ambientais, e do excesso de judicialização de questões afetas ao setor.
A construção e operação de uma usina hidrelétrica, por exemplo, exige que o empreendedor tenha de obter junto a 10 órgãos ou entidades públicas diferentes, cerca de 20 licenças ou autorizações.
Sem dúvida, a principal causa da ineficiência do processo de licenciamento ambiental brasileiro é a atuação desconcertada dos órgãos e entidades da administração, a qual decorre basicamente do policentrismo do estado regulador brasileiro. A ausência de efetiva coordenação entre os órgãos e entidades do poder público, competentes para participar do licenciamento ambiental de empreendimentos de infraestrutura, acaba sendo o fator preponderante da ocorrência de disfunções no desenvolvimento do respectivo processo. E é justamente por isso que a construção de plantas geradoras de energia hidrelétrica são verdadeiras usinas de geração de conflitos socioambientais!
Nos dias atuais, o fenômeno do policentrismo é também experimentado por inúmeros países desenvolvidos. Como é o caso dos Estados Unidos. E a pergunta que não quer calar: como os norte-americanos superaram esse problema?
O modelo adotado na governança do processo de avaliação ambiental nos Estados Unidos é baseado na coordenação interagências, por meio da figura central da chamada lead agency, ou agência líder.
Decerto, no atual estágio em que se encontra o país, devemos repensar e reformular categorias e institutos jurídicos de concepção clássica que balizam o atuar da administração pública, objetivando o aperfeiçoamento da estrutura administrativa do Estado, bem como de seus processos e sistemas.
Assim, além do aperfeiçoamento dos marcos regulatórios nos setores de infraestrutura, uma reavaliação do processo de licenciamento ambiental no Brasil faz-se mister para que sejam identificadas as disfunções existentes no atual modelo, levando em conta seus efeitos em relação às atividades produtivas do país.
Não ousamos olvidar que o princípio da proteção ao meio ambiente conforma os demais princípios que compõem a ordem econômica, de acordo com o preceituado no texto constitucional. Entretanto, da mesma forma, consideramos estreme de dúvidas que o princípio da proteção ao meio ambiente, ao mesmo tempo em que conforma toda a ordem econômica, é também conformado por ela; e, na mesma proporção e vigor com que informa a aplicação dos outros princípios da ordem econômica, é igualmente informado por eles.
Parece-nos seguro assumir a tese de que o princípio da proteção ao meio ambiente deve caminhar pari passu com outros princípios que integram a ordem econômica, principalmente os concernentes ao desenvolvimento econômico, a redução das desigualdades regionais e sociais e a busca do pleno emprego; e, dessa forma, deve passar a ser concebido, interpretado e aplicado aos casos concretos que porventura venham a ocorrer.
Devemos passar a reconhecer o licenciamento ambiental não só como instrumento de proteção ao meio ambiente, mas também de promoção do desenvolvimento econômico. Os objetivos regulatórios do Estado brasileiro ligados à promoção do desenvolvimento econômico e social e à melhora da qualidade de vida das pessoas são indissociáveis das atividades de proteção do meio ambiente e conservação dos recursos naturais.
Ademais, nossa proposta de solução para o problema poderá aumentar a oferta de investimentos estrangeiros no Brasil, pela maior captação de recursos privados, uma vez que os agentes econômicos e financeiros internacionais terão maiores incentivos para aplicarem seus recursos em empreendimentos sujeitos a um processo de licenciamento mais eficiente e previsível, e com o qual têm maior familiaridade (o modelo norte-americano).
Dessa forma, o presente projeto de lei objetiva introduzir no sistema jurídico doméstico do instituto da agência líder, com sua definição e estabelecimento de parâmetros flexíveis, e adaptáveis às necessidades específicas e peculiaridades de cada setor da administração, por meio de ato regulamentar.
Por derradeiro, deixo consignado que, sob a égide da lógica da cooperação interagências, cremos que as aplicações para o instituto da agência líder são, provavelmente, tão numerosas quanto o são as demandas do Estado brasileiro para com o atendimento do interesse público e das necessidades básicas dos cidadãos, as quais importem na atuação de mais de um órgão ou entidade da administração; o que constitui a regra geral, em se tratando da realização de políticas públicas".
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*Romilson de Almeida Volotão é advogado da União e mestre em direito da regulação pela FGV.