No dia 25/4/18 foi sancionada a lei 13.655, que introduziu dez novos artigos ao decreto-lei 4.657/42, conhecido como Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB). A LINDB tem como objetivo regulamentar outras normas, possuindo caráter de norma de sobredireito, sendo considerada como leis das leis (lex legum), uma vez que disciplina questões como a obrigatoriedade, a interpretação das normas e a aplicação das leis no tempo e no espaço.
O texto do decreto-lei 4.657/42 foi, portanto, ampliado pelas modificações trazidas pela lei 13.655/18, que tem como objetivo incluir no ordenamento jurídico brasileiro normas que assegurem a segurança jurídica e eficiência na criação e na aplicação do direito público.
Nesse sentido, a principal inovação trazida pela lei 13.655/18 foi aquela prevista no art. 20, que veda a utilização de apenas argumentos retóricos ou principio lógicos sem que seja feita uma análise prévia e detida dos fatos e de suas consequências práticas, nas decisões proferidas em âmbito judicial, administrativo ou em órgão de controle. O que se pretende, assim, é combater a utilização de valores jurídicos abstratos, limitando o uso de expressões genéricas e conceitos jurídicos indeterminados, para evitar, portanto, decisões vazias e imotivadas que não façam a análise da realidade fática no caso concreto.
Por iguais razões, o legislador dispôs, no art. 22, que a interpretação das normas sobre gestão pública deve considerar a realidade e os obstáculos enfrentados pelos gestores, sem prejuízo dos direitos dos administrados. O objetivo da norma é de reduzir as interpretações formalistas, para que também sejam levadas em consideração as circunstâncias que influenciaram na conduta do agente.
Além dessas inovações, no intuito de combater a insegurança jurídica, os artigos 23 e 24 da lei 13.655/18 também trouxeram relevantes mudanças. Estabeleceram que as decisões proferidas em âmbito administrativo, controlador ou judicial, que alterarem o posicionamento interpretativo ou derem nova orientação sobre norma de conteúdo indeterminado, deverão prever um regime de transição, quando indispensável para concretização do princípio da segurança jurídica e da proteção à confiança. Isso significa que deverá ser feita uma espécie de modulação dos efeitos da decisão, dispondo sobre quais serão as consequências daquele novo entendimento.
Destaca-se, ainda, o disposto no art. 26 que criou a possibilidade de a autoridade administrativa celebrar compromisso com particulares para eliminar irregularidade, incerteza jurídica ou situação contenciosa na aplicação do direito público. Para que esse acordo possa ser feito é necessário que haja manifestação do órgão jurídico ou, quando for o caso, a realização de audiência pública. Além disso, as partes deverão buscar solução jurídica proporcional, equânime, eficiente e compatível com os interesses gerais, devendo o acordo prever, com clareza, as obrigações das partes, o prazo para seu cumprimento e as sanções aplicáveis em caso de descumprimento.
Outra norma que foi incluída à LINDB pela lei 13.655/18 foi a colacionada no art. 28, que dispõe que o "agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro". O objetivo do dispositivo é o de garantir segurança ao agente público para que possa desempenhar suas funções de maneira adequada, só respondendo pessoalmente por suas decisões ou opiniões em caso de dolo ou erro grosseiro. Este artigo visa especialmente solucionar, de uma vez por todas, antiga polêmica sobre a possibilidade, ou não, de advogados públicos ou procuradores serem considerados responsáveis por suas opiniões e pareceres. O STF já se manifestou, quando do julgamento do MS 24.073/DF, no sentido de que só haverá responsabilização em caso de erro ou dolo grave.
Por fim, o art. 30 da lei 13.655/18 determina que as autoridades públicas devem atuar para aumentar a segurança jurídica na aplicação das normas, valendo-se, para tanto, de regulamento, súmulas administrativas e respostas a consultas. Tais instrumentos têm caráter vinculante em relação ao órgão ou entidade a que se destinam, até ulterior revisão, nos termos do parágrafo único do referido dispositivo.
Vê-se, portanto, que o intuito primordial das inclusões trazidas pela lei 13.655/18 à LINDB foi o de instituir normas que possam dar maior efetividade ao princípio da segurança jurídica, no que tange as matérias afetas ao direito público. De todo modo, será necessário acompanhar os desdobramentos dessas modificações para seja possível avaliar se, de fato, conseguirão elas cumprir com seu propósito.
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*Isabela Barbosa Louback é advogada no escritório Pinheiro, Mourão, Raso e Araújo Filho Advogados.