Aspectos Jurídicos do Estatuto do Torcedor
(Lei nº 10.671, de 15 de maio de 2003)
Marcelo Avancini Neto
José Francisco C. Manssur*
I. – INTRODUÇÃO
O Estatuto do Torcedor, desde sua entrada em vigor, tem sido objeto de discussões, seja sob o ponto de vista de sua aplicabilidade prática, seja com relação à constitucionalidade de alguns dos seus dispositivos. Em 18.7.2003, o Partido Progressista (“PP”) ajuizou Ação Direta de Inconstitucionalidade (“ADI 2937”) perante o Supremo Tribunal Federal, pretendendo seja declarada a inconstitucionalidade de 29 dispositivos do Estatuto do Torcedor.
Esse trabalho tem a finalidade de discutir alguns dos dispositivos do Estatuto do Torcedor de maior interesse jurídico .
II. - A TRAMITAÇÃO DO ESTATUTO DO TORCEDOR
Em meados de 2002, o então Ministro do Desporto e Turismo, Caio Luiz de Carvalho, editou a Portaria nº 54, por meio da qual foi constituído o Grupo de Trabalho Especial – Futebol (“GTE”) “com o objetivo de propor ações para a reformulação do futebol brasileiro e assegurar direitos do torcedor” (Portaria nº54).
O GTE foi composto por pessoas de diversos ramos de atuação relacionados com o esporte (atletas, técnicos, profissionais de mídia, dirigentes, e profissionais de outras áreas com atuação no esporte). O GTE realizou uma série de reuniões nas quais foram discutidas idéias e conceitos que vieram a ser incorporados pelo Estatuto do Torcedor. Para a adaptação jurídica de tais conceitos e inclusão no texto legal, foi constituído o Grupo Técnico de Assessoramento, formado por advogados e profissionais de outras áreas relacionadas com o esporte. O segundo signatário desse trabalho participou do Grupo Técnico de Assessoramento.
No final de 2002, o GTE concluiu o trabalho de elaboração do texto do Estatuto do Torcedor que foi levado ao Congresso Nacional e, tendo recebido algumas alterações no Legislativo, foi, em 15.2.3003, sancionado pelo Presidente da República.
III. - A DEFINIÇÃO JURÍDICA DE TORCEDOR
O art. 2º do Estatuto do Torcedor define o torcedor como “toda pessoa que aprecie, apóie ou se associe a qualquer entidade de prática desportiva do país e acompanhe a prática de determinada modalidade desportiva”. O parágrafo único do art. 2º1 dispõe que a condição de torcedor é presumível. Ou seja, quem alegar a condição de torcedor para os fins de aplicação do Estatuto não tem o ônus de comprovar ser detentor de tal condição. Esse ônus caberá à outra parte, no caso de essa outra parte pretender contestar que aquele que alega ser torcedor possa ser enquadrado em tal definição.
O art. 3º2 equipara as entidades responsáveis pela organização da competição, assim como as entidades detentoras do mando de jogo, aos fornecedores, assim definidos pela Lei 8.078/90 - Código de Defesa do Consumidor (“CDC”). No CDC, o conceito de fornecedor é utilizado para identificar o responsável pela colocação de produtos e serviços à disposição do consumidor.
O Estatuto do Torcedor revela vários pontos de identidade com os conceitos presentes no CDC. O interesse do legislador em adotar conceitos do CDC, mais do que simples técnica legislativa, aponta intenção de que a aplicação do Estatuto do Torcedor atinja resultados tão eficazes no âmbito das relações esportivas, quanto o CDC, já há mais de uma década, tem se revelado meio eficaz para garantia da proteção do consumidor em geral.
Já por ocasião da publicação da Lei 9615/98 (“Lei Pelé), o legislador equiparou o “consumidor pagante, por qualquer meio, de espetáculo ou evento desportivo”, ao consumidor, “nos termos do art. 2º da Lei 8.078, de 11 de setembro de 1990” (art. 42, §3º da Lei Pelé). Ao nosso ver, a entrada em vigor do Estatuto do Torcedor complementa o sistema jurídico de proteção ao torcedor, no qual o CDC pode ser enquadrado como conjunto de normas e princípios gerais, enquanto o Estatuto do Torcedor compreende dispositivos que tratam das hipóteses específicas que, no entendimento do legislador, merecem a proteção legal.
O Estatuto do Torcedor expandiu o conceito do artigo 42, §3º da Lei Pelé, que equiparava o “espectador pagante” ao consumidor. No Estatuto, o torcedor deixa de ser somente o “espectador pagante”, aquele que paga ingresso para comparecer à arena, de modo que o conceito passa a compreender, também, todo aquele que acompanha, não necessariamente in loco, a entidade de prática desportiva ou a prática de uma determinada modalidade esportiva. Entendemos que o sentido do termo “acompanhar” compreenderia aquele torcedor que acompanha a transmissão do evento pelos mais diversos meios que a mídia oferece (TV, rádio, jornal, internet).
Na outra ponta da relação de consumo, estão as entidades de administração do esporte (federações e confederações), responsáveis pela organização do evento esportivo, e as entidades de prática desportiva mandantes da competição. Entidades de administração do esporte e os clubes mandantes da cada partida dividem, pela ótica do Estatuto do Torcedor, a responsabilidade pelo “fornecimento” do serviço caracterizado pela promoção e organização do evento esportivo. A caracterização da entidade de prática como “detentora do mando de jogo” está prevista no artigo 15 do Estatuto, que prevê que essa definição será estabelecida no regulamento de cada competição.
III. - NORMAS SOBRE TRANSPARÊNCIA NA ORGANIZAÇÃO E REGULAMENTO DAS COMPETIÇÕES
O Estatuto do Torcedor contempla uma série de normas quem têm por escopo garantir “publicidade e transparência” (art. 5º) nas competições organizadas pelas entidades de administração e pelas ligas. Tais normas dispõem sobre a publicação dos regulamentos, das tabelas, da escala de árbitros, dos borderôs das partidas, além da indicação da renda obtida em cada jogo, divulgadas através do sistema de som e imagem das arenas.
Há, ainda, a previsão da designação do “Ouvidor da Competição”, que terá a incumbência de “recolher sugestões, propostas e reclamações que receber dos torcedores”, examinando-as e propondo medidas para solução dos problemas às entidades responsáveis pela organização da competição (art. 6, §1º).
O artigo 8º menciona que as competições de atletas profissionais deverão ser promovidas de acordo com calendário anual de eventos, garantindo à entidade de prática desportiva a participação em competições durante, pelo menos, dez meses do ano. Prevê, ainda, a obrigatoriedade de uma competição de âmbito nacional, em que se adote “sistema de disputa em que as equipes participantes conheçam, previamente ao seu início, a quantidade de partidas que disputarão, bem como seus adversários” (art. 8º, II).
O artigo 9º prevê o direito do torcedor de, com antecedência de sessenta dias ao início da competição, receber informações sobre o regulamento, tabela e o nome do Ouvidor de cada competição, facultando aos “interessados” (§1º) a possibilidade de se manifestarem sobre o regulamento. Nesse ponto, entendemos que o Estatuto do Torcedor utiliza o termo “interessados” para designar tanto os torcedores, como também as entidades de prática participantes da competição.
O art. 9º, § 5º veda alterações no regulamento das competições a partir de sua divulgação definitiva, excepcionando tão-somente (i) hipótese na qual tenha sido apresentado novo calendário anual de eventos oficiais para o ano subseqüente, aprovado pelo Conselho Nacional do Esporte (“CNE”) e/ou (ii) após dois anos de vigência do mesmo regulamento, observado o procedimento de que trata esse artigo.
Os dispositivos acima citados visam assegurar ao torcedor o direito à plena e correta informação sobre as características do “produto” que está consumindo, no caso o evento esportivo. Nesse ponto, o Estatuto do Torcedor aplica o dispositivo previsto no artigo 6º, III, do CDC3 , que garante ao consumidor o direito de receber informações completas sobre o produto que lhe é oferecido.
Entendemos, contudo, que deve ser feita ressalva quanto à possibilidade excepcional, prevista no artigo 9º, §5º, I, de alteração no regulamento das competições nas hipóteses de apresentação de novo calendário anual de eventos oficiais. Tal dispositivo deve ser examinado com reservas. O disposto nos artigos 8º e artigo 9º, §5º, ao nosso ver, não deve ser interpretado de modo a desestimular o planejamento de calendários superiores a um ano. Entendemos, ainda, que as mudanças no calendário anual de competições, mesmo que aprovadas pelo CNE, jamais poderão implicar alteração em calendários já anunciados anteriormente e que ainda estejam em vigor, já que a divulgação do calendário produz expectativa de direitos e direitos adquiridos aos interessados em geral.
IV. - A SEGURANÇA DO TORCEDOR
De acordo com os artigos 14 e 19 do Estatuto do Torcedor, a responsabilidade pela segurança do torcedor em evento esportivo será da entidade de prática desportiva detentora do mando de jogo e dos seus dirigentes. O Estatuto impõe, ainda, uma série de obrigações à entidade responsável pela organização da competição, que pode ser uma entidade de administração do desporto, uma liga, uma entidade de prática desportiva ou mesmo uma empresa ou pessoa física que se disponha a promover e organizar determinada competição esportiva.
O artigo 14 menciona, expressamente, a aplicação dos artigos 12 a 14 do CDC que prevêem que o fabricante, o produtor, o construtor e o importador respondem, independentemente de culpa, pelos reparos e danos causados aos consumidores por defeitos do produto.
O Estatuto do Torcedor impõe às entidades e aos seus dirigentes, entre outras, a adoção de uma série de procedimentos relativos à segurança do torcedor, tais como: (i) solicitação ao Poder Público da presença de agentes públicos de segurança; (ii) informação aos órgãos públicos de segurança, sobre a realização do evento, fornecendo dados da partida, como local, horário de abertura do estádio, capacidade e expectativa de público; (iii) colocação, à disposição do torcedor, de orientadores e serviço de atendimento para reclamações no momento da partida; (iv) contratação de seguro de acidentes pessoais, tendo como beneficiário o torcedor portador de ingresso válido; (v) disponibilização de médicos, enfermeiros e ambulâncias aos torcedores; (vi) elaboração de planos de ação para segurança, transporte e contingências que possam ocorrer durante a realização de eventos; (vii) monitoramento, por imagens, do público nos estádios com capacidade superior a 20.000 pessoas.
O artigo 194 prevê a responsabilização, solidária e independentemente de culpa, de (i) entidades de prática desportiva detentoras do mando de jogo e de seus dirigentes; (iii) entidades responsáveis pela organização da competição, que são aquelas descritas no item 20 acima e de seus dirigentes, pelos prejuízos causados ao torcedor que decorram de falhas da segurança nas arenas ou da inobservância de algum, ou alguns, dos procedimentos descritos no item 22 acima. Essas pessoas serão responsabilizadas, independentemente da verificação de sua culpa, nos casos em que, tendo deixado de observar os procedimentos de segurança que a lei impõe, o torcedor tenha sofrido prejuízos por falhas decorrentes de segurança.
A rigor, trata-se de uma modalidade de responsabilidade objetiva que admite excludente, na medida em que a responsabilização objetiva das entidades pressupõe a violação das regras de segurança previstas no Capítulo IV do Estatuto do Torcedor. Em outras palavras, desde que tenham observado o que a lei dispõe sobre segurança do torcedor, aquelas pessoas só serão responsáveis por prejuízos causados a torcedores se demonstrada sua culpa5 .
O fato de não haver necessidade de verificação de culpa não significa que os demais elementos da responsabilidade civil não devam estar presentes para responsabilização dos entes nominados no dispositivo de lei. É necessária a comprovação efetiva do dano e também no nexo de causalidade entre o dano e os prejuízos causados aos torcedores.
Discute-se a juridicidade desse artigo 19, sob o falso argumento de que a responsabilidade objetiva, independente de existência de culpa, seria instituto trazido ao ordenamento brasileiro, pela primeira vez, no Estatuto do Torcedor. Olvidam-se, os críticos do dispositivo, que o artigo 12 do CDC prevê que os fabricantes, produtores, construtores e importadores respondem pela reparação de danos causados aos consumidores independentemente de culpa.
O Professor HUGO DE BRITO MACHADO menciona uma série de outros casos em que a responsabilidade objetiva é contemplada no ordenamento brasileiro, para concluir que “podemos, portanto, afirmar que nosso Direito consagra a responsabilidade objetiva, isto é, o dever de indenizar independentemente de culpa, sempre que o dano seja produzido no desempenho de atividade que naturalmente ponha em risco os direitos das pessoas, e além disto, nos casos que o legislador indicar. A tese de que o futebol é atividade que põe em risco direitos dos torcedores é discutível. Não se pode, entretanto, negar validade a dispositivo da lei que estabeleça especificamente a responsabilidade objetiva dos que a promovem.” (Responsabilidade no Estatuto do Torcedor – Migalhas – 10.6.2003)
A responsabilidade poderá ser reclamada pelo torcedor em ações individuais ou por meio de ações coletivas, a exemplo do que ocorre nas relações de consumo, disciplinadas pelo Código de Defesa do Consumidor.
IV. - RELAÇÃO COM A JUSTIÇA DESPORTIVA
O art. 366 do Estatuto diz que são nulas as decisões proferidas no âmbito da Justiça Desportiva que não observarem os princípios da impessoalidade, da moralidade, da celeridade, da publicidade e da independência (arts. 34/35). O artigo 35 determina, ainda, que as decisões dos tribunais de justiça desportiva, também sob pena de nulidade, devam ser publicadas da mesma forma como são publicadas as decisões dos tribunais federais, ou seja, pelo Diário da Justiça da União.
V. - AS PENALIDADES
30. - Os artigos 37 e 39 do Estatuto regem as penalidades que incorrerão as entidades de administração do desporto, as entidades de práticas desportivas e os torcedores que violarem o disposto pelo Estatuto. No que concerne às entidades, as penas variam desde a destituição dos seus dirigentes, até a suspensão dos repasses de recursos públicos. Já os torcedores que provocarem tumultos, praticarem ou incitarem a violência serão privados de comparecerem às proximidades de locais em que se realize evento desportivo por um prazo que poderá variar de três meses até um ano.
VI. - DISCUSSÃO ACERCA DA CONSTITUCIONALIDADE DE DISPOSITIVOS DO ESTATUTO DO TORCEDOR
Discute-se a constitucionalidade de dispositivos do Estatuto do Torcedor, especialmente em face do disposto dos artigos 5º, XVII, XVIII (liberdade de associação), LIV, LV, LVII (contraditório e devido processo legal) e 217, I, (autonomia das entidades desportivas).
A discussão acerca da constitucionalidade dos dispositivos de lei federal que regulam a atuação dos entes esportivos não é nova. Desde a promulgação da Lei Pelé, em março de 1998, tem se discutido o tema com enfoque nas disposições do artigo 217, I, que prevê “autonomia das entidades desportivas dirigentes e associações, quanto a sua organização e funcionamento”. Assim, há quem manifeste, sempre que o Estado promulga uma lei pretendendo regular a atividade esportiva, entendimento no sentido de que tal atividade legislativa representaria violação à autonomia dos entes esportivos.
Assim como nos manifestamos quando da edição da Lei Pelé, quando se discutia, especialmente, a constitucionalidade do artigo que impunha a transformação dos clubes em empresa, ainda entendemos que a solução do conflito remete à busca do real sentido da expressão “autonomia desportiva”. O termo “autonomia” é empregado em diversos dispositivos da Constituição Federal. Em sua aplicação constitucional, ao nosso ver, o uso do termo não deve jamais remeter ao sentido de total independência. Na Constituição Federal, quando se lê autonomia, deve-se ler, em nosso entendimento, “autodeterminação dentro dos limites traçados pelo ordenamento”. Ou seja, a autonomia que a Constituição Federal confere a alguns entes políticos será sempre relativa.
Logicamente, no âmbito do ordenamento jurídico de um Estado de Direito, a autonomia absoluta, no seu sentido gramatical, jamais poderá ser conferida a qualquer ente político, na medida em que esta atribuição sempre terá o condão de levar ao abuso de poder e a insubordinação diante dos preceitos reguladores. A autonomia, nesse caso, diz respeito à possibilidade de as entidades desportivas, como todo ente privado, autodeterminarem-se com relação aos seus assuntos internos, sem, contudo, jamais deixarem de estarem adstritas aos limites da lei7 .
Os dispositivos do Estatuto do Torcedor, portanto, ao regulamentarem a atividade esportiva, estabelecendo normas destinadas à proteção do torcedor e voltadas aos entes responsáveis pela organização dos eventos esportivos, não violam o artigo 217, I, da CF, porquanto não restringem o direito dos entes esportivos de exercerem sua autonomia interna de organização e funcionamento.
As normas do Estatuto do Torcedor enquadram-se no âmbito da competência legislativa do Estado, conferida pelo artigo 24, IX, da própria CF, de modo que as atividades das entidades esportivas, especialmente no contexto de sua relação com o público torcedor, consumidor do “produto” oferecido por essas entidades, pode e deve ser regulada por lei.
A partir do exame dos dispositivos do Estatuto do Torcedor, entendemos, ainda, que não há ofensa aos artigos 5º LIV, LV, LVII que prevêem a aplicação do princípio do devido processo legal, com a garantia do contraditório e da ampla defesa, nos procedimentos que levem à tomada de medidas restritivas de direito e aplicação de penalidades previstas no Estatuto. E não há, em nenhuma das normas do Estatuto do Torcedor, qualquer dispositivo que tenha pretendido a aplicação de penalidades sem a observância do devido processo legal.
O Estatuto do Torcedor é, eminentemente, um conjunto de dispositivos de direito material, não contemplando procedimentos processuais próprios. A apuração das penalidades e restrições a direitos previstas no Estatuto do Torcedor será, sempre, realizada a partir da instauração de procedimentos judiciais já previstos no nosso ordenamento (processo administrativo, civil e dos juizados especiais, e penal) e que, por sua vez, observam os princípios constitucionais do devido processo legal, com garantia contraditório e da ampla defesa. A aplicação da norma do artigo 19 do Estatuto, por exemplo, remete ao ajuizamento de ação de responsabilidade civil, que tem o rito próprio, estabelecido no CPC. O próprio artigo 37 do Estatuto, que contempla o rol das sanções decorrentes da inobservância dos dispositivos do Estatuto do Torcedor, menciona, expressamente, que sua aplicação será precedida do devido processo legal.
Entendemos, por fim, que o Estatuto do Torcedor não restringe a liberdade de associação prevista no artigo 5º, XVII e XVIII, não havendo, nos seus dispositivos, norma que imponha forma de associação dos entes desportivos, ou forma de associação entre tais entes, para realização das competições. Os dispositivos do Estatuto do Torcedor estabelecem normas para realização das competições esportivas que sejam “oferecidas para consumo” dos torcedores. A entidade que não estiver disposta a sujeitar-se a tais disposições terá, sempre, a opção de não promover ou não participar de competições esportivas dessa natureza.
VII. - CONCLUSÃO
As normas de proteção aos direitos do torcedor não representam algo novo no cenário internacional. Na Inglaterra, o Relatório Taylor foi concebido após ter sido constatado que as condições oferecidas aos torcedores constituíam-se em fonte de distúrbios esportivos que se estendiam, até mesmo, para o cunho social. Assim como o nosso Estatuto do Torcedor, o Relatório Taylor fez transformar em lei uma série de dispositivos de proteção dos direitos do torcedor, impondo condições a serem observadas na realização dos eventos desportivos.
Sem dúvida, não merece reparo a constatação, presente no Estatuto do Torcedor, de que a relação entre torcedor e entidade desportiva tem a natureza de relação de consumo. O torcedor nada mais faz do que consumir um espetáculo esportivo que lhe é oferecido de maneira ostensiva, especialmente, pelos meios de comunicação. Assim como o consumidor, antes da entrada em vigor do CDC, ressentia-se de normas protetivas dos s
Ressalvadas as críticas já feitas ao longo desse trabalho, o advento do Estatuto do Torcedor deve ser aplaudido como mais uma ferramenta a serviço da modernização e da moralização da atividade esportiva. Cabe agora, aos entes responsáveis pela sua aplicação e fiscalização, que façam valer seus dispositivos. Sem abusos, sem distorções ou interpretações que levam ao absurdo e que se afastem da real intenção do legislador.
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1- Parágrafo único. Salvo prova em contrário, presumem-se a apreciação, o apoio ou o acompanhamento de que trata o caput deste artigo.
2 - Art. 3º Para todos os efeitos legais, equiparam-se a fornecedor, nos termos da lei 8 078, de 11 de setembro de 1990, a entidade responsável pela organização da competição, bem como a entidade desportiva detentora do mando de jogo.
3 - Art. 6º - São direitos básicos do consumidor:
III – informação adequada e clara sobre diferentes produtos e serviços, com especificação correta de quantidade, características, composição, qualidade e preço, bem como sobre os riscos que apresentem.”
4 - Art. 19. As entidades responsáveis pela organização da competição, bem como seus dirigentes respondem solidariamente com as entidades de que trata o art. 15 e seus dirigentes, independentemente da existência de culpa, pelos prejuízos causados a torcedor que decorram de falhas de segurança nos estádios ou da inobservância do disposto neste capítulo.
5 - “Cumpre mencionar o disposto no parágrafo único do artigo .927 do Novo Código Civil que prevê “haverá obrigação de reparar o dano, independentemente de culpa, nos casos especificados em lei, ou quando a atividade normalmente desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza, risco para os direitos de outrem.”. Trata-se de hipótese na qual está prevista a responsabilidade objetiva em casos previstos em lei ou diante da natureza da atividade exercida pelo agente.
6 - Art. 36. São nulas as decisões proferidas que não observarem o disposto nos arts. 34 e 35.
7 - “Autonomia . O termo evidentemente não é empregado no seu sentido etimológico, grego, de “independência”, mas sim no de autodeterminação dentro dos limites traçados por norma superior. É lição de Mortari (Istituzioni di diritto publico, Padova, CEDAM, 1967, V.2., P.694): ‘Poder de autodeterminação exercitável de modo independente mas nos limites consentidos pela lei estatal superior.’”
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“Já neste inciso Neste inciso está a autonomia das entidades e dirigentes dos diferentes setores desportes, bem como das associações cuja finalidade é o desporto.
Claro, isso pouco significa, já que autonomia é autodeterminação dentro da lei (v., supra, art. 207), e toda entidade privada dela usufrui. Com efeito, ‘ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei’ (v. supra, art. 5º., II)”
(MANUEL GONÇALVES FERREIRA FILHO - Comentários à Constituição brasileira de 1988, vol. 4, São Paulo, Saraiva, 1990-1995) (negritos nossos)
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* Advogados do escritório Pinheiro Neto Advogados
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