Honra-me o Dr. José Horácio Halfeld Rezende Ribeiro, ilustre presidente do Instituto dos Advogados de São Paulo, com a solicitação de parecer que sirva a essa entidade para se posicionar como “amicus curiae” no ARE 1.054.490, que versa sobre a possibilidade, ou não, de candidatura sem partido.
O tema, pela sua intensa e essencial conotação política, comporta exame sob duas perspectivas principais. Há que se considera-lo sob o juízo de conveniência política, e sob o juízo de legalidade.
Em julgamentos do STF, pela própria natureza deste como Corte Constitucional e guarda da Constituição (art.102 da CF), em princípio não cabem juízos de conveniência política, e os juízos de legalidade têm os seus limites na própria Constituição. A ressalva de que em princípio não cabem juízos de conveniência política é feita com a intenção de excluir da competência do Supremo Tribunal Federal os juízos políticos rasos, de circunstância política ocasional, de interesse político momentâneo ou de paixão política. Mas, sempre com a consciência de que a Constituição é carta política. Em um país de Constituição prolixa, permeada de direitos políticos e de conceituações principiológicas que não podem ser desconsideradas, o desafio do Supremo Tribunal está justamente em estabelecer os seus próprios limites na interpretação constitucional. Na definição desses limites, os juízos de legalidade antecedem os juízos de conveniência política. A concretização do direito, e aqui invoco as lições de Eros Grau, é a marcha do sentido abstrato contido na norma de caráter universal em direção à realidade objetiva e singular do caso concreto1 Direito e realidade precisam marchar juntos e o tema da candidatura sem partido pertence à realidade política.
Por motivo metodológico de exposição, inicia-se este parecer pelo
JUÍZO DE CONVENIÊNCIA POLÍTICA
A atividade política é, por natureza, coletiva. Política é o conjunto de relações humanas que permite a existência e a governança da polis. Diz respeito ao fundamental instinto gregário do ser humano, a quem Aristóteles se referia como animal político. Não existe, pois, política solitária. Seria contradição em termos. Robinson Crusoé, na sua ilha imaginada, certamente não praticava nenhuma atividade política.
Por essas mesmas razões naturais, a política não é uma atividade egocêntrica nem personalíssima, muito menos de personalismos. Não se estrutura em uma única pessoa e se realiza pela confluência de ideias de muitos a respeito da gestão da polis. A vontade de governança imposta por um único ser humano não é essencialmente política. É essencialmente não política, ditatorial e despótica.
O candidato a qualquer cargo político deve representar uma vontade política coletiva, construída livre e espontaneamente por uma facção expressiva da sociedade. Essa facção expressiva de pensamento e impulso político representativa de uma parte da sociedade, quando adquire estabilidade e organicidade associativa, pode compor aquilo que se designa como partido político. A ideia coletiva, a meta política coletiva devem estar no partido político. Resultam, ideia e meta, de muitas vontades e de muitas ideias, mas se concretizam na unicidade do partido, que representa a ideia organizada de atividade política, e a presenta e executa através dos candidatos que elege, com o apoio de seus filiados e de todos os que compartilham o mesmo ideário.
Mas, nada disso significa que toda vontade e ação política só possam estar organizadas sob a forma de partido político. A participação política é direito individual, fundamental e inarrebatável. Pode estar organizada de muitas formas, entre as quais se inclui a organização de partidos políticos.
O partido político como reunião espontânea daqueles que preferem esta via para a participação política, e inspirados por ideias comuns compartilham esforços para atingir determinadas metas políticas, pode ser uma entidade de interesse privado, ou pode ser um ente de interesse público. O divisor de águas está nos direitos e deveres que sejam conferidos ao partido.
Enquanto tiver apenas o direito de reunir e organizar pessoas que livremente se associem para o pensamento ou atividade política, será uma entidade de interesse privado. Ainda que o objetivo dessas pessoas seja, como efetivamente é, alcançar ou exercer cargo político. Mas, a partir do momento em que ao partido político se atribuam, por delegação legal, determinadas funções de estado, como, por exemplo, o dever de definir as elegibilidades e selecionar os elegíveis para cargos públicos, torna-se o próprio partido uma entidade de interesse público.
Embora as associações privadas tenham liberdade constitucional de organização (art. 5º, incisos XVII e XVIII da Constituição), as associações privadas que devam cumprir funções de interesse público estão sujeitas a regras fundamentais de organização. Os partidos políticos são considerados associações de tipo especial e se submetem a regras de interesse público.
Não por outro motivo, a Constituição Federal (art.17 e outros) e a Lei 4.737/65 tratam de inúmeros temas relacionados à organização e atividade dos partidos políticos.
No juízo de conveniência política se devem considerar as situações ideais, abstratamente desejadas pela maioria, e as situações concretas, de que efetivamente se forma a realidade. A realidade é o que é, goste-se, ou não, dela.
Em perspectiva de situação ideal, considerados os pressupostos antes enumerados, os partidos políticos deveriam ser o caminho preferencial para qualquer atividade política. Pelo instinto gregário, e pelo instinto de sobrevivência, inspiradores de uma racionalidade que une causas e consequências na busca de eficiência na atuação, todo ser político deveria procurar os seus semelhantes, e associar-se a eles para a busca de resultados políticos de interesse comum. Portanto, a união dos afins em partidos políticos seria a tendência natural na sociedade para todos aqueles que se mobilizassem por interesse político. Mas, mesmo nessa perspectiva ideal ninguém ousaria dizer que a filiação político partidária devesse ser obrigatória para o exercício de qualquer atividade política. Filiar-se a partido político deveria ser, como é, apenas uma das opções possíveis de atuação política. Embora seja espécie do gênero associação, o partido político é uma associação de pessoas. É plena a liberdade de associar-se (art. 5º, XVII da Constituição), mas “ninguém poderá ser compelido a associar-se ou a permanecer associado” (art. 5º, inciso XX da Constituição).
Para a disputa eleitoral, entretanto, a Constituição Federal fixou a filiação partidária como caminho único de elegibilidade. Segundo o art. 14, § 3º, inciso V da Constituição, só pode ser candidato a cargo político eletivo aquele que tiver filiação partidária. Mas, desse dispositivo não decorre que aquele que tenha filiação partidária poderá, a partir daí, candidatar-se livremente a qualquer cargo político. A filiação partidária acarreta a submissão às regras estatutárias do partido político, de que resulta o fato de que só será candidato a cargo de representação política aquele que a entidade privada constituída sob a forma de partido político queira que seja candidato. Confere-se a uma entidade privada o poder de dizer quem pode e quem não pode exercer o direito fundamental de todo ser humano, enquanto animal político, de ser eleito para dirigir politicamente a sociedade em que vive.
Para conferir esse enorme e fundamental poder e esse dever, de interesse e direito públicos, a essas entidades de direito privado que são os partidos políticos, a ponto de consentir e desejar que tais entidades privadas sejam a porta única de entrada para qualquer disputa eleitoral de função de estado, e por consequência, para o exercício de cargo político, o legislador considerou muitos requisitos e pressupostos. Para conferir aos partidos políticos o poder de decretar quem é, e quem não é, elegível para a função de estado em cargo político, o legislador pressupôs que os partidos políticos teriam, e efetivamente praticariam, dentro da sua liberdade organizacional, normatização mínima capaz de selecionar os candidatos mais aptos, que fossem efetivamente cândidos ou distantes de manchas que comprometessem o sucesso da atividade política em busca do bem comum.
Tais partidos deveriam ter processos democráticos internos, para a sua própria gestão, e processos de escolha de dirigentes e candidatos compatíveis com o seu ideário. Era esperado pelo legislador que os partidos políticos tivessem seus próprios tribunais de ética, capazes de assegurar a retidão de conduta de seus membros, especialmente aqueles escolhidos pelo partido, sob sua responsabilidade in elegendo e in vigilando, para exercer cargos públicos eletivos. Os partidos políticos seriam, pelo exemplo democrático e pelo espírito público de suas condutas, os balizadores da atividade política de toda a sociedade. Em um estado que se define constitucionalmente como Estado Democrático de Direito logo no art.1º da Constituição Federal, se haveria de pressupor que os partidos políticos fossem, eles próprios, regidos por regras internas de democracia. O que significaria rotatividade e alternância de poder no seu comando, transparência de todos os atos administrativos, eleições internas periódicas por voto secreto e acessível a todos os filiados, meritocracia na seleção de candidatos e responsabilização pelas condutas violadoras da ética e das leis de interesse público.
Entretanto, e como muitas vezes acontece em diferentes experiências humanas, a realidade ficou muito distante da ordem ideal. Pelo menos no que diz respeito à atual realidade brasileira, e destacadas e ressalvadas as exceções que se possam considerar nos dedos de apenas uma das mãos, os partidos políticos são exatamente o avesso do que se pode ter imaginado, quando se lhes conferiu o direito e o dever de apontar à sociedade quem é, e quem não é, cândido a ponto de poder representar universos de eleitores em função política de representação pública.
Como fato notório, que dispensa prova, mas causa dor e constrangimento, se pode afirmar que os partidos políticos se tornaram associações à margem da ordem legal que os inspirou, ou, associações marginais, incapazes de cumprir razoavelmente a função constitucional de dizer quem é, e quem não é, elegível. Para dizer quem é elegível, com as poucas exceções já ressalvadas e que doravante devem ser consideradas implícitas neste texto, os partidos políticos não procuram e selecionam os mais aptos para aquelas funções. Procuram os que tenham maior possibilidade de angariar votos. Se diz e se prega abertamente que tem direito de ser candidato aquele que tenha melhor possibilidade de ser eleito. A condição pragmática de elegibilidade não são as qualidades do candidato, mas as suas habilidades de auto promoção e marketing. Partidos de todos os rótulos e nomes de fantasia correm atrás dos mesmos candidatos, que lhes pareçam atraentes para o eleitorado. Cultiva-se a cultura do ídolo, sem se lhe examinar os pês, que devem ser cobertos e escondidos quando sejam de barro. Os candidatos, em busca da condição legal de elegibilidade, mudam de partido como os ídolos esportivos mudam de time segundo as suas melhores conveniências pessoais. E, uma vez eleitos, não têm os outrora candidatos qualquer compromisso que os vincule aos partidos ou ao ideário que os elegeram. O povo vive um círculo vicioso de eleição e decepção, eleição e decepção, ao infinito. Cessadas as motivações emocionais que cercam as eleições, em que importante é a vitória em si mesma, a aceitação crítica dos eleitos quase nunca resiste ao crivo das primeiras análises racionais.
Nada disso acontece por acaso. É o resultado previsível de associações partidárias que, por conveniência dos seus fundadores, ou daqueles que deles se apoderam e os patrulham como capitães do mato, se afastaram de qualquer princípio democrático. Apoderaram-se dos partidos como oligarquias cujos membros se auto e inter protegem em preservação da perpetuidade e dos próprios interesses. Não prestam contas de seus atos a ninguém, porque cuidaram de silenciar os seus tribunais de ética. Aos tribunais da Justiça Eleitoral, as contas são formais e apenas das despesas de campanha eleitoral. Não se revezam no poder interno, exceto entre os mesmos, reelegendo-se em mandatos intermináveis de gestão partidária.
Remuneram-se regiamente com dinheiro público, que na melhor das hipóteses virá dos necessários e malversados fundos públicos partidários. E usam os partidos para fazer negócios privados, que nada têm a ver com a política de interesse público. Seus próprios membros não se entendem, e todos falam pelo mesmo partido com teses e posições contraditórias, sem nenhuma preocupação de unicidade ou colegialidade. Falam em nome de todos, mas não representam ninguém. Ao público, nem as batatas. Os eleitores, filiados ou não, são considerados massas disformes dos quais só se deve lembrar nos momentos eleitorais, e que se devem atrair por fatores meramente emocionais. Os eleitores, e mesmo os filiados, não participam do debate político interno ou dos processos de escolhas do partido.
Quando se faz a análise objetiva dos principais partidos políticos brasileiros, obrigar alguém a filiar-se a um desses partidos como condição de elegibilidade para cargo público pode ser uma violência moral.
Ante esse quadro tão caótico quanto lamentável e verdadeiro, a questão que se coloca para o juízo de conveniência política de se admitirem candidatos sem partido é binária. A primeira alternativa é apostar na possibilidade de que mudanças legislativas e de costumes resgatem os partidos políticos desse grave estado patológico em que se encontram. E, até que isso aconteça, considerar inelegíveis todos aqueles que se recusem a se filiar a partidos tal como hoje existentes.
A segunda alternativa é permitir que candidatos se possam apresentar ao público eleitor, independentemente de qualquer filiação partidária. Essa alternativa, vista em plano nacional, de eleição do presidente da República ou mesmo de senador, terá provavelmente poucos efeitos práticos. Tais eleições sempre exigirão uma estrutura organizacional de apoiadores e de campanha capilarizada, por todo o pais no caso da presidência, o que muito dificilmente um candidato avulso conseguirá estruturar. Se remotissimamente o conseguir, e for eleito, menos mal porque terá demonstrado capacidade de estrutura e organização para governar. Embora capacidade para eleger-se não seja a mesma coisa que capacidade para governar.
Mas o grande risco de uma candidatura avulsa para cargos majoritários de governos estaduais e federal é o de que se elejam líderes carismáticos intensos em capacidades ilusionistas de comunicação e vazios de afinidade com os efetivos interesses públicos e com o bem comum. Grande parte do eleitorado brasileiro, em muito por atuação dos próprios partidos políticos, está viciada em eleger a máscara que se apresenta à eleição, como persona de uma peça teatral, sem se interessar pela personalidade que tal máscara efetivamente encobre. Mas, lamente-se e admita-se o fato de que o país não está, hoje, livre desse mal. A elegibilidade pela via dos partidos políticos também pode ser comprada pelo poder econômico2, ou pode ser conquistada pela simples expectativa de que o candidato despreparado e desarticulado do ideário do partido, possa dar uma vitória eleitoral ao partido. Desde que sejam altas as possibilidades de vitória eleitoral, os partidos políticos também conferem o certificado de elegibilidade a qualquer máscara de pernona com capacidade de convencer o público eleitor de que fará tudo aquilo que o público eleitor quer imaginar que será feito.
Nas eleições municipais, a realidade é um pouco diferente. Para o eleitor municipal, de modo geral, o partido político do candidato a prefeito ou vereador tem muito pouca relevância. Especialmente nos colégios eleitorais menores, vota-se na pessoa do candidato, independentemente do partido a que pertença. Eleitores de partidos de direita no plano nacional, votam em candidatos de partidos de esquerda nas eleições municipais. E vice versa.
Não pelo partido. Mas, pelo candidato. A filiação partidária do prefeito não tem nenhuma relevância para o eleitor, ou para o sucesso ou insucesso do governo. Quando adquire um produto de marca, mesmo que a fabricação seja terceirizada, o consumidor sabe o que esperar daquela marca. Mas quando vota em uma sigla de partido político o eleitor sabe que nenhuma qualificação de administração pública lhe está sendo assegurada pelo partido, e suas expectativas dependem integralmente das capacidades e incapacidades individuais do eleito. No plano municipal, a filiação partidária do eleito só tem alguma relevância quando permita ou dificulte as alianças com o respectivo governo de estado. Seja para a governabilidade, ou seja, e exatamente por causa disso, pela perspectiva de somar forças na subsequente campanha eleitoral. As peculiaridades municipais, entretanto, em nada valorizam a fidelidade partidária ou prestigiam a regra de que o pretendente a candidato se deva filiar a um partido político.
O aspecto positivo da candidatura sem partido, nesta triste quadra política da vida nacional, é exatamente o fator de estimulo que sempre acompanha qualquer processo competitivo. Não é exagero de otimismo imaginar que, especialmente nos municípios e nos estados, se os partidos políticos tiverem que enfrentar a competição de candidatos sem partido, tais partidos estarão estimulados a mostrar a superioridade de candidatos que tenham passado previamente pelos seus testes de seleção de qualidade e de garantia de efetividade. Os partidos políticos, se perderem o privilégio de emitir de forma irresponsável o certificado de elegibilidade, provavelmente passarão a usar esse direito com responsabilidade e efetivo interesse em escolher candidatos aptos e formar coletividades de apoiadores conscientes.
Caso as candidaturas avulsas não consigam eleger ninguém, o risco delas decorrente será zero. Caso consigam eleger alguém, os riscos de sucesso ou insucesso, de realização ou de fracasso da respectiva administração política não são maiores nem menores do que os existentes no atual quadro partidário e eleitoral do país.
As candidaturas avulsas terão pouquíssima possibilidade de eleger alguém nos planos majoritários federais, ou mesmo estaduais. Nos municípios, há grandes possibilidades de sucesso de candidaturas avulsas. Nada muito diferente do que já ocorre nos dias atuais. A eleição de candidatos avulsos nos municípios só não é, hoje, uma realidade explícita porque os candidatos se sujeitam ao formalismo da filiação, o que fazem sem qualquer compromisso com o ideário do partido e não raro para repudiar em seguida o partido que os declarou candidamente elegíveis.
Ainda que tais candidaturas avulsas venham a eleger alguém, mesmo no plano estadual ou federal, o risco de desilusão e frustração do eleitorado não é maior do que o que hoje existe. A regra, hoje, é o candidato não ter realmente qualquer identidade ou vínculo com o partido que o elegeu. A candidatura é oficializada sob a fachada do partido político. Mas a possibilidade de que o governo seja feito por voluntarismo do eleito, ou por afinidade com ideário de outros partidos, é mais do que enorme. É quase o destino de uma fatalidade previamente anunciada.
Por todos esses motivos, segundo o meu parecer, não há juízo de conveniência política que impeça ou desaconselhe a faculdade de candidatos sem filiação partidária se apresentarem como alternativa aos eleitores, e até mesmo como candidatos dos eleitores sem partido, pleiteando a eleição para cargos de representação política municipal, estadual ou federal.
Assim enunciadas sob a ótica dos juízos de conveniência política as questões suscitadas pela candidatura sem partido, cabe analisar a mesma questão sob a perspectiva da legalidade. Afinal de contas, é disso que precipuamente se trata em um julgamento do Supremo Tribunal Federal.
-
Veja a íntegra do parecer.
______________
1 “Por que Tenho Medo dos Juizes”, (Eros Grau, Item 19:Interpretação e concretização do direito)
2 É público e notório que financiadores de campanha de senadores são admitidos pelos partidos políticos como candidatos a suplentes de senadores, que efetivamente substituem nas condições contratadas.
____________