1. Das diretrizes constitucionais sobre educação e metas do plano nacional de educação
Cumpre ressaltar, inicialmente, que no plano jurídico, normativo e constitucional, o Brasil sofreu um grande avanço educacional.
A Constituição Federal de 1988 adotou uma concepção ampla de educação, tornando-a, nos termos do caput do seu artigo 6º, um direito social, determinando a organização de um regime de colaboração entre os Entes federados, e ampliando percentual mínimo de receitas para o seu financiamento.
Na sequência, foram editados vários diplomas legais de grande impacto na Educação, dentre os quais se encontra a lei 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que "estabelece as diretrizes e bases da educação", a Emenda à Constituição 14/96, que instituiu o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef), que reiteram o direito à Educação, de forma ampla e integral, e a lei 10.172/01, que aprova o "Plano Nacional de Educação".
Note-se que a obrigatoriedade de elaboração do Plano Nacional de Educação – PNE, em regime de colaboração, está expressamente prevista no artigo 214 da Constituição Federal de 1998, com redação alterada pela Emenda Constitucional 59/09, e deverá contemplar, dentre as suas diretrizes, a "melhoria da qualidade de ensino", conforme se infere de sua rápida leitura:
"Art. 214. A lei estabelecerá o plano nacional de educação, de duração decenal, com o objetivo de articular o sistema nacional de educação em regime de colaboração e definir diretrizes, objetivos, metas e estratégias de implementação para assegurar a manutenção e desenvolvimento do ensino em seus diversos níveis, etapas e modalidades por meio de ações integradas dos poderes públicos das diferentes esferas federativas que conduzam a: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 59, de 2009)
I - erradicação do analfabetismo;
II - universalização do atendimento escolar;
III - melhoria da qualidade do ensino;
IV - formação para o trabalho;
V - promoção humanística, científica e tecnológica do País.
VI - estabelecimento de meta de aplicação de recursos públicos em educação como proporção do produto interno bruto. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 59, de 2009)"
Vale lembrar que o artigo 9º da Lei de Diretrizes e Bases da Educação, como não poderia deixar de ser, já estabelecia que a incumbência para a elaboração do Plano Nacional da Educação seria da União, em regime de colaboração com os Estados, Distrito Federal e Municipal.
Acrescente-se que a Emenda Constitucional 59/09 passou a exigir a implementação do Plano Nacional de Educação (PNE), com periodicidade decenal, ganhando status constitucional. Logo, os planos orçamentários passaram a ter que levá-lo como referência.
O PNE também passou a ser considerado um "articulador" do Sistema Nacional de Educação, e de observância obrigatória para os Estados, Distrito Federal e Municípios, que passaram a ter que construir e aprovar os seus planos de acordo o disposto para o âmbito nacional.
2. Ampliação da jornada escolar: Marco legal
Feito este breve introito normativo, e já se adentrando ao mérito propriamente dito sobre a questão proposta, tem-se que o marco legal que ampara a jornada escolar ampliada para a educação básica é a já conhecida lei 9.394/96 – Lei de Diretrizes e Bases da Educação, que, em seu artigo 34, expressamente determina:
"Art. 34. A jornada escolar no ensino fundamental incluirá pelo menos quatro horas de trabalho efetivo em sala de aula, sendo progressivamente ampliado o período de permanência na escola.
§ 1º São ressalvados os casos do ensino noturno e das formas alternativas de organização autorizadas nesta Lei.
§ 2º O ensino fundamental será ministrado progressivamente em tempo integral, a critério dos sistemas de ensino."
Em outra passagem, a mesma Lei de Diretrizes e Bases da Educação, em seu artigo 87, § 5º, dispõe:
Art. 87. É instituída a Década da Educação, a iniciar-se um ano a partir da publicação desta Lei.
(...)
§ 5º Serão conjugados todos os esforços objetivando a progressão das redes escolares públicas urbanas de ensino fundamental para o regime de escolas de tempo integral.
Posteriormente, a lei 10.172/01, também já referida acima, que criou o Plano Nacional de Educação, veio fixar como uma de suas metas a ampliação da jornada escolar, na subseção destinada ao "ensino fundamental", nos seguintes termos:
"2.3 Objetivos e Metas
(...)
21. Ampliar, progressivamente a jornada escolar visando expandir a escola de tempo integral, que abranja um período de pelo menos sete horas diárias, com previsão de professores e funcionários em número suficiente."
Seis anos depois, e com a edição do decreto 6.253/07, que dispõe sobre o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB, e regulamenta a lei 11.494/07, passou-se a considerar “educação básica em tempo integral a jornada escolar com duração igual ou superior a sete horas diárias, durante todo o período letivo, compreendendo o tempo total que um mesmo aluno permanece na escola ou em atividades escolares, observado o disposto no art. 20 deste Decreto.”
De grande importância também é o decreto 6.094, de 2007, que tratou sobre a implementação do Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação, pela União, em regime de colaboração com Municípios, Distrito Federal e Estados, e a participação das famílias e da comunidade, mediante programas e ações de assistência técnica e financeira, visando a mobilização social pela melhoria da qualidade da educação básica, e estabeleceu, entre as suas diretrizes:
"Art. 2º. A participação da União no Compromisso será pautada pela realização direta, quando couber, ou, nos demais casos, pelo incentivo e apoio à implementação, por Municípios, Distrito Federal, Estados e respectivos sistemas de ensino, das seguintes diretrizes:
(...)
IV - combater a repetência, dadas as especificidades de cada rede, pela adoção de práticas como aulas de reforço no contra-turno, estudos de recuperação e progressão parcial;
(...)
VII - ampliar as possibilidades de permanência do educando sob responsabilidade da escola para além da jornada regular;"
O atual Plano Nacional de Educação, aprovado pela lei 13.005/14, para viger pelos próximos 10 anos, por fim, reitera a necessidade de os Municípios investirem fortemente na educação infantil, estabelecendo, em sua Meta de nº 6, o oferecimento de educação em tempo integral, nos seguintes termos:
"Meta 6: oferecer educação em tempo integral em, no mínimo, 50% (cinquenta por cento) das escolas públicas, de forma a atender, pelo menos, 25% (vinte e cinco por cento) dos(as) alunos(as) da educação básica."
Em cumprimento às determinações constitucionais e legais, os Estados e Municípios têm editado leis que instituem programas que ampliam as jornadas escolares nas escolas da rede municipal de ensino. Pode-se citar, por exemplo o Estado do Paraná que regulamentou as atividades curriculares em contraturno pela Resolução 1.690/11 e Instrução Normativa 7/2012, dentre outros.
Resta evidenciado, portanto, e tendo por base todo aparato normativo existente em nosso ordenamento jurídico vigente, que a “educação em tempo integral” faz parte do conceito mais amplo de "Educação", caracterizando-se uma meta fixada com o intuito de dar cumprimento às determinações legais (lei 9.394/96, lei 10.172/2001 e lei 13.005/14) e de se alcançar as diretrizes e princípios constitucionais contidos nos artigos 205 e seguintes da Constituição Federal.
3. Da competência discricionária do Poder Executivo para implementar Políticas Públicas
Sobre o conceito de políticas públicas, destaca MARIA PAULA BUCCI DALLARI1:
"(...) programa de ação governamental que resulta de um processo ou conjunto de processos juridicamente regulados – processo eleitoral, processo de planejamento, processo de governo, processo orçamentário, processo administrativo, processo judicial – visando coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades privadas, para a realização de objetos socialmente relevantes e politicamente determinados. Como tipo ideal, a política pública deve visar a realização de objetivos definidos, expressando a seleção de prioridades, a reserva de meios necessários à sua consecução e o intervalo de tempo em que se espera o atingimento dos resultados".
Em se tratando do tema "Educação", o artigo 205 da Constituição Federal fixa, no seu sentido mais amplo, "o pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho", como meta a ser atingida, e prevê, em seu artigo 208, os instrumentos hábeis para garantir o dever do Estado com a Educação.
Por evidente que as metas constitucionais – que se caracterizam como normas programáticas – dependem da edição de legislação ordinária, planejamento administrativo e orçamentário para sua implementação, sendo da alçada específica dos Poderes Legislativo e Executivo a definição e execução das políticas públicas correlatas.
Para corroborar essa assertiva, merece ressalva a lição de MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO2, ao tratar especificamente sobre à competência de definição e execução das políticas públicas:
"Rigorosamente, diante da distribuição constitucional de competências entre os três Poderes do Estado, pode-se afirmar que as políticas públicas são definidas pelo legislador e executadas pelo Executivo".
O fato, portanto, de os Planos Nacionais de Educação não terem sido editados e implementados com a rapidez que se faria necessária, justamente por envolver aspectos de discricionariedade legislativa ou administrativa (planejamento administrativo-orçamentário), não poderá servir de fundamento para que haja uma interferência direta na política pública desenvolvida, e que busca, em última instância, o atendimento da meta constitucional pré-definida, por parte dos órgãos de controle externos.
Repise-se, portanto, que a instituição de uma política pública contempla uma cadeia de procedimentos e finalidade pré-definidos, de modo que não basta aos órgãos de controle externo reconhecer o conteúdo incorporado em tais planos, sendo forçoso também evitar a expedição de comandos capazes de inviabilizar objetivamente a materialização dessas diretrizes.
4. Da natureza das atividades de ensino desenvolvidas nos Programas de Ampliação Escolar
Os programas de ampliação escolar consagram o conceito da Educação Integral, o qual consiste em "(...) uma concepção que compreende que a educação deve garantir o desenvolvimento dos sujeitos em todas as suas dimensões – intelectual, física, emocional, social e cultural e se constituir como projeto coletivo, compartilhado por crianças, jovens, famílias, educadores, gestores e comunidades locais."3
O Centro de Estudos em Educação Cultural e Ação Comunitária – CENPEC4 assinala que esse conceito acima trazido corresponde à uma ideia que está em consonância com o que a sociedade brasileira demanda, ou seja, tem por foco a formação de cidadãos com uma capacidade reflexiva e integrada. Para tanto, busca observar as especificidades de cada aluno, operando com um foco individualizado, para fins de formação dos projetos pedagógicos, e, por outro lado, tem por premissa a redução das desigualdades educacionais.
Nesse sentido, o aludido Centro consigna que "Para a educação integral é fundamental que a questão da multidimensionalidade dos sujeitos esteja contemplada em todos os aspectos do processo de ensino-aprendizagem, garantindo interações e estratégias que garantam o desenvolvimento não apenas intelectual, mas também social, emocional, físico e cultural. O desenvolvimento integral é, portanto, o elemento central da proposta formativa da Educação Integral."5
Nota-se, portanto, um movimento no sentido de perceber a aprendizagem em um contexto que se distancia de aspectos mecanicistas, os quais não mais se coadunam com as demandas educacionais contemporâneas. Daí, portanto, o caráter inovador e amoldado à realidade da Educação Integral, uma vez que ela busca entender os sujeitos levando em conta a complexidade dessas esferas "social, emocional, físico e cultural", as quais, quando cotejadas para o planejamento dos planos político-pedagógicos, segundo as perspectivas de estudos educacionais mais atuais, os tornam mais exitosos.
Por conseguinte, a Escola em Tempo Integral, já oferecida pelas instituições privadas de ensino, nada mais é do que uma extensão da jornada escolar regular, com vistas a ampliar oportunidades, enriquecer o ensino e proporcionar uma maior aprendizagem aos alunos, razão pela qual não pode ser considerada de forma fragmentada, mas sim inserida no contexto de educação integral.
5. Do Mínimo Constitucional da Educação
Extrai-se do contexto normativo, legal e administrativo acima exposto, desta forma, que não se tem como afastar os programas voltados para a "Escola em Tempo Integral" do computo do mínimo constitucional destinado ao ensino, sob o argumento de que as disposições contidas no artigo 70, da lei 9.394/96, devem ser interpretadas restritivamente.
Primeiramente porque, sem qualquer sombra de dúvida, trata-se de programas educacionais que cumprem as determinações contidas na Lei de Diretrizes e Bases da Educação e expedidas pela Lei que aprova o Plano Nacional de Educação.
Ademais, o artigo 70 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação não poderá ser lido de forma isolada, e, portanto, dissociada de todo o sistema constitucional, legal e normativo existente sobre Educação.
Este tipo de interpretação não tem mais qualquer guarida nos tempos atuais, sobretudo em razão da evolução legislativa e normativa acima noticiada, e, se mantida, impossibilitará o cumprimento da meta constitucional, que exige um atendimento prioritário e de qualidade por parte da rede municipal de ensino.
Por esta razão, a interpretação que deve ser dada ao rol compreendido no art. 70 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação é a extensiva, vale dizer, deve estar sempre voltada para seu caput, que visa o atendimento dos objetivos básicos da educação, manutenção e desenvolvimento do ensino.
Considerando-se, portanto, a natureza meramente exemplificativa desse rol, estão neste dispositivo embutidas todas as despesas voltadas para atividades socioeducativas. Interpretação diversa se revelará inconstitucional, na medida em que suplantará o caráter programático da Constituição Federal, desrespeitando a repartição dos poderes e incapacitando o Poder Público Estadual/Municipal de realizar o seu planejamento, de acordo com diretrizes que melhor se amoldam às especificidades locais.
É importante, neste aspecto, abrir um parêntesis para salientar que o Tribunal de Justiça do Paraná, em sede de Ação Direta de Inconstitucionalidade6 interposta pela Procuradoria Geral de Justiça do Estado do Paraná em face de lei 10.905/03, editada pelo Município de Curitiba, já teve oportunidade de apreciar a matéria sub examine, manifestando o mesmo entendimento sustentado neste parecer, vale dizer, de que as disposições do artigo 70, da LDB, representam exemplificações da destinação dos recursos para fins de ensino, não se constituindo em um modelo fechado.
Destaca o Egrégio Tribunal de Justiça que, se considerado diversamente, estar-se-ia afrontando a característica programática da Constituição, na medida em que a Lei de Diretrizes, justamente por ser um diploma normativo relacionado à um assunto abrangente, contempla orientações que devem ser tidas como gerais, a fim de não amesquinhar o caráter dirigente e republicano da Carta Magna.
Curioso notar, inclusive, que o diploma municipal em questão, enfrentado em sede de Adi, contempla justamente um dispositivo que trata sobre a execução de ações orientadas para a ampliação da jornada escolar, atendendo-se em tempo integral o aluno, tendo sido confirmado pela Egrégia Corte de Justiça do Paraná como plenamente constitucional, e em total consonância com a Lei de Diretrizes Básicas.
Dada a relevância do voto preferido pelo seu Relator, Desembargador RAFAEL AUGUSTO CASSETARI, vale a transcrição de alguns trechos:
"O inciso X da referida lei, versa sobre execução de programas e ações voltadas à ampliação da jornada escolar, atendendo-se em tempo integral o aluno, incluindo-se as atividades sócio-educacionais de contraturno; significando dizer que se referem às atividades extracurriculares proporcionadas pela escola, dentro de seu estabelecimento, proporcionando ao mesmo desenvolvimento motor ao oferecer modalidades esportivas e de treinamento; desenvolvimento social integrativo ao se relacionar com os demais de sua comunidade e tecnológico se lhe for oferecido cursos de capacitação profissional.
Destarte, tal hipótese vai de encontro aos objetivos primordiais da educação fundamental para o cidadão em formação, não só para lhe dar apoio e possibilidade de acesso a um labor digno a proporcionar sustento seu e de sua família, mas prepará-lo para este mercado competitivo, já com a experiência de um aprendiz que estes tipos de curso profissionalizantes podem proporcionar, como ainda, mantém o aluno dentro da escola, interessado na cultura e no lazer, afastando-o da criminalidade e ociosidade na comunidade em que está inserido.
Não é outro o entendimento a lhe ser conferido, diante do postulado expresso do inciso V do art. 70 da LDB e dos princípios inseridos no artigo 184 da Constituição Estadual, sobretudo seus incisos IV e V que priorizam tal formação laboral, humanística, científica e tecnológica.
Inegável reconhecer sua constitucionalidade ao atender este interesse precípuo, ressaltando-se que tais atividades extracurriculares devem ser exclusivamente ofertadas em vagas para alunos regularmente e comprovadamente matriculados na rede pública de ensino, preferencialmente para aqueles que frequentam a própria escola em que se realizarem."
Logo, a atividade na escola em tempo integral, ao ser plasmada no conteúdo de diversos planos nacionais, estaduais e municipais de educação, após passar pelo crivo do Executivo e do próprio Legislativo, caracteriza-se por ser um instrumento com força normativa, que se sujeitará, após implementado, ao Legislativo, o qual exigirá a efetiva prestação de contas do cumprimento das diretrizes lá estabelecidas, fazendo valer as metas assinaladas.
Quer-se dizer com todo o exposto, portanto, que atuação do Controle Externo, o qual desempenha exatamente essa função de análise da prestação de contas do Poder Executivo7, deve-se concentrar especialmente na avaliação do efetivo cumprimento dos Planos/Programas, e não na realização de glosa de um conteúdo nele devidamente incorporado em pelo menos duas esferas de Poder (Federal e Estadual, ou Municipal, conforme o caso). É relevante destacar, ainda, que tais instrumentos são, em regra, submetidos ao crivo da população mediante audiências públicas.
Reitere-se que o papel desempenhado por estes órgãos de Controle Externo é fundamental para a sociedade, e sua experiência institucional no exame detido das contas do Poder Executivo é de tal relevância, que se reveste sobretudo de um viés pedagógico-orientador no aprimoramento das políticas públicas desenhadas pelo Poder Executivo e Poder Legislativo, de modo que jamais terá o objetivo de atuar para suplantar o conteúdo nelas estabelecido.
O Egrégio Tribunal de Contas de São Paulo, todavia, mantém entendimento no sentido de que o artigo 70 da lei 9.394/96 deve ser interpretado restritivamente, considerando como atividades de ensino aquelas executadas em "sala de aula", conforme se infere da leitura da decisão proferida nos autos do TC- 531/026/148, para excluir tais atividades do cômputo do mínimo constitucional.
A textualidade utilizada na decisão do aludido processo, ao mencionar expressamente: "que a jurisprudência deste E. Tribunal vem seguindo, em regra, linha interpretativa mais restrita ao artigo 70 da lei 9.394/96 - LDB, a não permitir que sejam consideradas atividades básicas de ensino programas educacionais desenvolvidos fora do calendário escolar e/ou da sala de aula", suscita uma potencial retração na cadeia de incentivo e fomento a educação que, num país como o Brasil, deve, ao contrário, ser altaneira, já que é a única maneira de se espalhar uma verdadeira transfiguração social, com a melhora significativa da qualidade de vida das pessoas.
Parece-nos fundamental que a aludida questão possa ser revisitada pelo notável e respeitável Tribunal de Contas Paulista, disseminador de inesgotáveis posicionamentos sobranceiros sobre variadas temáticas envolvendo o regime jurídico-administrativo, por meio de um novo olhar, que leve em consideração os elementos colacionados no presente estudo e, com isso, encarecendo um renovado debate sobre essa fundamental questão concernente aos gastos com educação, de maneira ampliativa.
Não se pode perder de vista a existência na legislação federal que institui planos de educação que atestam que a escola em tempo integral está inserida no âmbito da educação, devendo sua implementação ser perseguida pela Administração Pública, para fins do aprimoramento do ensino regular.
Por consequência, nos parece que o melhor entendimento a ser extraído do disposto no artigo 212 do texto constitucional, considerando o contexto normativo acima delineado é o de que as atividades desenvolvidas são tipicamente educacionais, e suas despesas devem estar incluídas no cômputo dos 25% exigidos aos Estados, Municípios e ao Distrito Federal.
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1 BUCCI, Maria Paula Dallari. O conceito de política pública em direito. In: BUCCI, Maria Paula Dallari (org.). Políticas Públicas: reflexões sobre o conceito jurídico. Belo Horizonte: Fórum, 2006, p.39.
2 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 2016, p. 904.
3 Conceito extraído do Centro de Estudos em Educação Cultural e Ação Comunitária – CENPEC. Disponível em: clique aqui . Acesso: 23/08/2017.
4 Cf. link já citado.
5 Cf. link já citado.
6 ADi nº 0177740-0.
7 Cf. art. 71 da Constituição Federal.
8 Disponível em: clique aqui. Acesso: 23/08/2017.
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*Ana Cristina Fecuri é advogada, especialista em Direito Contratual, coordenadora do departamento do Tribunal de Contas do escritório Dal Pozzo Advogados.
*Isabella Cristina Serra Negra Lofrano é advogada do escritório Dal Pozzo Advogados.