A decadência do direito de a administração anular seus próprios atos, quanto destes decorram efeitos favoráveis ao cidadão, é o instituto por meio do qual o ordenamento jurídico protege a estabilidade das relações entre o administrado e o poder público, em atenção à segurança jurídica que exige o Estado Democrático de Direito e à posição de hipossuficiência do indivíduo perante a Administração Pública.
Conforme os ensinamentos do professor Caio Mário, a decadência é a forma de extinção do direito em razão do vínculo jurídico1, que se consuma especificamente no perecimento do direito potestativo, devido ao seu não exercício em um prazo predeterminado2, cuja contagem inicia-se no instante em que o agente adquire o direito e não necessita que haja uma prévia violação para o seu exercício, como ocorre na prescrição3.
O professor Francisco Amaral expõe o entendimento de que a decadência se opera na inércia do titular de um direito potestativo, disponível ou indisponível, dentro do prazo previsto em lei ou convencionado pelas partes. Ocorre, então, a perda do direito potestativo, que conferia ao seu detentor o poder de influir ou determinar mudanças na esfera jurídica de outrem, por ato unilateral, sem que houvesse um dever correspondente, apenas uma sujeição4. Com outras palavras, Maria Helena Diniz leciona que a “decadência impede que o direito, até então existente em potência, passe a existir em ato, extinguindo-o antes que se exteriorize ou adquira existência objetiva”5.
No âmbito do exercício do poder de autotutela da Administração Pública, a decadência opera-se em favor do sujeito particular que está subordinado à gestão de algum órgão ou ente público, por meio da extinção do direito de revisão e de anulação dos atos administrativos que o favoreçam. Após o decurso do prazo legalmente previsto, o indivíduo passa ter consolidada a situação fática gerada pelos efeitos concretos do ato emanado pelo Estado.
O exercício do direito de revisão dos atos administrativos, segundo o juízo de conveniência e oportunidade do poder público, ou mesmo a sua anulação, quando eivados de algum vício de legalidade, deverá ser precedido de um processo interno no órgão respectivo quando importar a supressão de benefícios, como vantagens pecuniárias e parcelas remuneratórias.
As regras do desenvolvimento e dos limites do processo administrativo federal são disciplinadas pela lei 9.784, de 1999, que, em seu artigo 54, dispõe sobre a decadência do direito de a Administração Pública anular seus próprios atos:
“Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.
§1º No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.
§2º Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato.” (Sublinhas aditadas)
O Distrito Federal, ao regulamentar os processos administrativos no âmbito da administração pública distrital direta e indireta, adotou integralmente as disposições normativas da legislação federal, segundo prevê a lei 2.834, de 2001:
“Art. 1º Aplicam-se aos atos e processos administrativos no âmbito da Administração direta e indireta do Distrito Federal, no que couber, as disposições da Lei Federal 9.784, de 29 de janeiro de 1999.
Art. 2º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.
Art. 3º Revogam-se as disposições em contrário.” (Sublinhas aditadas)Nesses termos, salvo a comprovação de má-fé do sujeito na prática de um ato em benefício próprio, o exercício do direito de anulação por parte da Administração Pública Federal e Distrital decai em 5 (cinco) anos.
A questão controversa que surge a partir dessa regulamentação trata dos parâmetros de definição dos termos a quo e ad quem para a contagem do prazo consumativo.
A disposição normativa do art. 54, §1º, da lei 9.784/99, conferiu uma tutela legal específica para os atos que geram efeitos patrimoniais contínuos, como verbas remuneratórias, ao determinar que o prazo inicial da decadência administrativa se inicie a partir do primeiro pagamento. Em outras palavras, o ordenamento jurídico vedou que, nas matérias de trato sucessivo com natureza patrimonial, a contagem do prazo seja reiniciada a cada mês, de modo que nunca se opere a consumação do prazo decadencial.
A fixação de um termo inicial próprio visou a garantir maior responsabilidade aos entes da Administração Pública na gestão dos recursos destinados à remuneração de seus servidores. Isso porque, ao integrarem por longos anos o planejamento financeiro e orçamentário do indivíduo na manutenção própria e de sua família, a concessão e a majoração de benefícios pecuniários vinculados a uma remuneração adquirem indubitável natureza alimentar.
Durante o lustro de 5 (cinco) anos previsto na lei 9.784/99, a relação do indivíduo com a Administração Pública não está completamente estabilizada, de forma que o cidadão ainda fica submetido a eventual revisão ou anulação do ato que o beneficia6. Esse é o exercício do poder de autotutela da Administração7.
Porém, consumado o prazo decadencial, a esfera individual do sujeito será alcançada pelo manto da segurança jurídica8 e pelo princípio da proteção à confiança9, de modo que a situação de fato, já incorporada à vida do cidadão, será consolidada. Cessa-se o poder potestativo da Administração Pública de sujeitar o indivíduo ao seu juízo unilateral, de forma que a impossibilidade de alteração da relação jurídica e a sua consequente estabilização atingirão tanto os atos que deixaram de ser convenientes ou oportunos à Administração, quanto os atos sobre os quais tenham questionamentos sobre eventuais vícios de legalidade.
Essa limitação que se impõe ao princípio da autotutela administrativa busca assegurar previsibilidade no comportamento do Estado em face do cidadão submetido a sua administração. Trata-se de um contrapeso ao exercício da prerrogativa de revisão e de anulação dos atos administrativos, especialmente quando tanger a questões remuneratórias, a fim de que se alcance a estabilidade social necessária de uma ordem democrática.
Contudo, mesmo diante de sua importância, o texto normativo não é claro em suas determinações quanto ao termo final da contagem do prazo. À primeira vista, o §2º do art. 54 da lei 9.784/99 poderia conduzir ao entendimento de que a abertura de um processo administrativo ou mesmo a expedição de qualquer ato que expusesse dúvida quanto à validade da vantagem remuneratória concedida ao servidor interromperia o prazo decadencial.
Tal interpretação implicaria a extinção da própria decadência administrativa e tornaria a expressa previsão legal desse instituto vazia de qualquer efetividade, pois bastaria que, a cada ato de concessão ou majoração de um benefício pecuniário do servidor público, fosse expedido pela autoridade competente um respectivo ato de aparente impugnação da validade da concessão ou majoração dessa vantagem.
A título ilustrativo, pode-se imaginar que, para impedir a consumação da decadência no âmbito da Administração Pública Federal, todos os Ministros de Estado passassem a exarar anualmente, de forma sistemática, atos com determinações genéricas de revisão remuneratória de seus servidores, para uma suposta regularização da folha de pagamento. Ou mesmo é possível imaginar um cenário em que o Tribunal de Contas da União iniciasse um procedimento padronizado de instauração de processos de tomada e prestação de contas, para a fiscalização remuneratória dos servidores públicos, que nunca seriam concluídos ou que o seriam apenas 20 (vinte), 30 (trinta) anos depois.
Nesse contexto, impugnações genéricas e gerais, sem levar em consideração qualquer aspecto concreto de uma real invalidade das vantagens percebidas pelos servidores, teriam o condão de interromper o prazo decadencial, por serem consideradas como o próprio “exercício do direito de anular”. Todavia, a bem da verdade, impugnações desse tipo serviriam apenas para o propósito prorrogar a situação de insegurança jurídica dos servidores.
Esse comportamento de excessiva prerrogativa conduziria a um resultado despropositado de gerar um caso de competência eterna para o exercício de um dever-poder10. Haveria, então, uma grave violação ao ordenamento jurídico, pois o caput do art. 54 da lei 9.784/99 se tornaria ineficaz em razão de uma interpretação conferida ao §2º desse próprio dispositivo, o que não atenderia aos princípios constitucionais da Administração Pública de moralidade e legalidade inscritos na Constituição da República (art. 37, caput).
A exigência do Estado Democrático de Direito de garantia de paz, estabilidade, confiança e segurança jurídica impõe uma efetiva implementação da decadência para revisão dos atos administrativos. Nesse sentido, o Egrégio Supremo Tribunal Federal, no julgamento do MS 28.953, fixou o entendimento de que o termo final da contagem do prazo decadencial previsto no art. 54 da lei 9.784/99 consiste na concreta supressão da parcela remuneratória dos rendimentos do servidor.
A Corte Constitucional definiu que o princípio da segurança jurídica é assegurado na medida em que meros procedimentos de impugnação ou decisões administrativas não interrompem o prazo decadencial de 5 (cinco) anos e tampouco se constituem como termo final da contagem da decadência, conforme se depreende do voto do Exmo. Min. LUIZ FUX:
“No próprio Superior Tribunal de Justiça, onde ocupei durante dez anos a Turma de Direito Público, a minha leitura era exatamente essa, igual à da ministra Carmen Lúcia; quer dizer, a administração tem cinco anos para concluir e anular o ato administrativo, e não para iniciar o procedimento administrativo. Em cinco anos tem que estar anulado o ato administrativo, sob pena de incorrer em decadência.
Eu registro também que é da doutrina do Supremo Tribunal Federal o postulado da segurança jurídica e da proteção da confiança, que são expressões do Estado Democrático de Direito, revelando-se impregnados de elevado conteúdo ético, social e jurídico, projetando sobre as relações jurídicas, inclusive, as de Direito Público. De sorte que é absolutamente insustentável o fato de que o Poder Público não se submente também a essa consolidação das situações eventualmente antijurídicas pelo decurso do tempo.” (MS 28.953, Relatora CÁRMEN LÚCIA, 1ª Turma, unânime, DJe 28/03/2012. Sublinhas aditadas)
Consoante o entendimento da Corte Constitucional, auditorias, recomendações, decisões administrativas e demais procedimentos anteriores à concreta supressão remuneratória, não teriam o condão de interromper o prazo decadencial.
Por certo, esse também foi o objetivo buscado pelo ordenamento jurídico ao determinar no art. 207 do Código Civil de 200211 que não se apliquem à decadência as causas que impedem, suspendem ou interrompem a prescrição. Verifica-se uma real intenção da lei de garantir ao máximo que a contagem do prazo decadencial se opere de forma contínua e ininterrupta.
Diante disso, a Administração Pública possui cinco anos não apenas para iniciar o processo de anulação ou revisão, mas para efetivamente anular ou rever o ato em termos concretos, como, por exemplo, retirar eventual parcela remuneratória dos rendimentos do servidor.
O caráter peculiar da decadência legal conferida pelo Código Civil de 2002, revela-se, por fim, na sua natureza de matéria de ordem pública e de interesse social. Para as hipóteses como a do art. 54 da lei 9.784/99, em que há previsão legal do prazo consumativo, a regra do art. 209 do CC/200212 é a de que impera a irrenunciabilidade da decadência legal, a partir da qual sua aplicação opera-se de forma impositiva no caso concreto, produzindo efeitos extintivos absolutos, a despeito da liberalidade das partes13. De modo consecutivo, o Código também previu a possibilidade de conhecimento de ofício pelo magistrado, em qualquer grau de jurisdição, da decadência legal (art. 210, CC/200214), o que reforça sua importância como instrumento de promoção da estabilidade social.
Portanto, ante todo o exposto, conclui-se que a supressão de vantagens remuneratórias de servidores públicos federais e distritais poderá ser consolidada pela decadência para revisão do ato administrativo se a concessão ou a majoração da vantagem for adquirida há mais de 05 (cinco) anos, cujo termo final da contagem deverá ser o corte efetivo do benefício pecuniário.
____________
1. CAIO MÁRIO DA SILVA PERREIRA, 2011, p. 391.
2. CAIO MÁRIO DA SILVA PERREIRA, 2011, p. 576.
3. CARLOS ROBERTO GONÇALVES, 2012, p. 511; MARIA HELENA DINIZ, 2012, p. 462.
4. FRANSCISDO AMARAL, 2006, p. 567.
5. MARIA HELENA DINIZ, 2012, p. 454.
6. GUSTAVO HENRIQUE LINHARES DIAS, 2015.
7. Súmula STF, Enunciado n.º 346: “A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos.”; Enunciado n.º 473: “A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial. ”
Lei 9.784/199, art. 53: “A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos. ”
8. LUCAS ROCHA FURTADO, 2013, p. 242: “A Lei nº 9.784/99 elenca a segurança jurídica como princípio a ser observado pela Administração ao lado de outros como a legalidade, a moralidade, a motivação e, nos termos do art. 54, fixa em cinco anos o prazo para que a Administração anule os atos administrativos ‘de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários, salvo nos casos de comprovada má-fé’”
9. JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO, 2015, p. 38/39: “Os princípios da segurança jurídica e da proteção à confiança passaram a constar de forma expressa no art. 54, da Lei nº 9.784, de 29.1.1999 [...] Decorre, portanto, da citada norma a clara intenção de sobrelevar o princípio da proteção à confiança, de modo que, após cinco anos e desde que tenha havido boa-fé, fica limitado o poder de autotutela administrativa e, em consequência, não mais poderá a Administração suprimir os efeitos favoráveis que o ato produziu para seu destinatário”.
10. MARÇAL JUSTEN FILHO, 2014, p. 1382: “Não se pode admitir a ausência de prazo decadencial para o desfazimento dos próprios atos por Estados, Distrito Federal e Municípios. Isso conduziria a resultados despropositados. Acabaria por gerar o único caso de competência eterna para o exercício de um dever-poder. Portanto, até se pode reconhecer a competência legislativa de cada ente federativo para disciplinar a matéria. Mas o tema envolve competência comum a todos os entes federados e, na omissão de lei local, prevalece a norma editada pela União.”
11. CC/2002. Art. 207. ” Salvo disposição legal em contrário, não se aplicam à decadência as normas que impedem, suspendem ou interrompem a prescrição”.
12. CC/2002. Art. 209. “É nula a renúncia à decadência fixada em lei”.
13. MARIA HELENA DINIZ, 2012, p. 456.
14. CC/2002. Art. 210. “Deve o juiz, de ofício, conhecer da decadência, quando estabelecida por lei”.
____________
BIBLIOGRAFIA:
AMARAL, Francisco. Direito Civil: Introdução. Rio de Janeiro, São Paulo, Recife: Renovar, 6ª ed., 2006.
CARVALHO, Matheus. Manual de Direito Administrativo. Salvador: JusPODIVUM, 4ª ed., 2017.
DIAS, Gustavo Henrique Linhares. A decadência do direito de anular ato administrativo. Revista Consultor Jurídico, 27 de agosto de 2015.
DINIZ, Maria Helena. Curso de Direito Civil Brasileiro: 1. Teoria Geral do Direito Civil. São Paulo: Saraiva, 29ª ed., 2012.
FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 28ª ed., 2015.
FILHO, Marçal Justen. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 10ª ed., 2014
FURTADO, Lucas Rocha. Curso de Direito Administrativo. Belo Horizonte: Fórum, 4ª ed., 2013.
GONÇALVES, Carlos Roberto. Direito Civil Brasileiro 1: Parte Geral. São Paulo: Saraiva, 10ª ed., 2012.
PEREIRA, Caio Mário da Silva. Instituições de Direito Civil: introdução ao direito civil - teoria geral do direito civil. Vol. I. Revista e atualizada por Maria Celina Bodin. Rio de Janeiro: Forense, 24ª ed., 2011.
TARTUCE, Flávio. Direito Civil 1: Lei de Introdução e Parte Geral. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método; 10ª ed., 2014.
____________
*Anderson Rocha Luna da Costa é advogado sócio do Torreão, Machado e Linhares – Advocacia e Consultoria.