Parcelamento do solo urbano e regularização fundiária - Um projeto de marco regulatório imobiliário
Claudio Taveira*
Ivandro Ristum Trevelim*
Em boa hora é apresentado o Projeto 3057, que traz alterações tão profundas que ultrapassam a esfera do parcelamento do solo, estabelecendo também inovadoras diretrizes de política urbana, já sendo alçado à condição de um marco regulatório no país.
De fato, trata-se de projeto bastante extenso que desde logo amplia as modalidades possíveis de parcelamento de solo, criando uma nova e já controvertida possibilidade de subdivisão de solo: o condomínio urbanístico.
Além da nova modalidade de parcelamento, introduz <_st13a_personname productid="em seu Título III" w:st="on">em seu Título III a regulamentação da política pública destinada à Regularização Fundiária Sustentável de Áreas Urbanas, pretendendo trazer para a formalidade uma grande parcela das áreas atualmente ocupadas de maneira irregular (à luz da legislação vigente). Nesse sentido, lança novos conceitos e procedimentos, tais como a Demarcação Urbanística e a Legitimação da Posse.
Passaremos a destacar os principais aspectos inovadores presentes no Projeto de Lei nº 3.057/00, o qual está atualmente em tramitação na Comissão de Constituição e Justiça (CCJ).
Condomínio Urbanístico
A Lei de Parcelamento do Solo Urbano atualmente prevê em seu artigo 2º a possibilidade de se fracionar o solo urbano mediante loteamento ou desmembramento, consistindo ambos na subdivisão de glebas em lotes destinados à edificação, e diferenciando o primeiro do segundo pela necessidade de abertura de novas vias de circulação e de logradouros públicos.
No entanto, a dinâmica que rege a vida em sociedade acabou por criar, na prática, uma terceira figura não prevista na Lei de Parcelamento do Solo, conhecida como condomínio fechado ou horizontal, que se fez disseminar por muitas cidades <_st13a_personname productid="em todo Brasil" w:st="on">em todo Brasil, especialmente no entorno dos grandes centros urbanos.
O condomínio fechado, em decorrência de ausência de expressa previsão legal na Legislação de Parcelamento do Solo, é ainda muito controvertido, e normalmente resulta de normas estabelecidas no âmbito municipal, variando muito o tratamento dado caso a caso. Recebeu e recebe, portanto, inúmeras críticas de urbanistas, bem como muitas vezes acabou sendo questionado em juízo pelo Ministério Público.
Conforme mencionado em um dos votos proferidos nas discussões sobre Projeto 3057, há o entendimento que a nova lei deve deixar claro a pertinência dos condomínios urbanísticos gênero de parcelamento do solo urbano, não havendo razão para que não sejam sujeitos aos mesmos requisitos urbanísticos aplicáveis, por exemplo, aos loteamentos.
O Projeto de Lei define como condomínio urbanístico a divisão de um imóvel em unidades autônomas destinadas à edificação, as quais correspondem frações ideais das áreas de uso comum dos condôminos, sendo admitida a abertura de vias de domínio privado e vedada a de logradouros públicos internamente ao perímetro do condomínio.
Fica determinado também que o percentual de áreas a serem destinados a uso público nos loteamentos, desmembramentos e condomínios urbanísticos deve ser de no mínimo 15%, excluído o sistema viário.
Todavia, as áreas destinadas a uso público nos condomínios urbanísticos devem estar situadas fora do perímetro fechado, e podem, a critério da autoridade licenciadora, situar-se em outro local do perímetro urbano.
Outra novidade prevista no Projeto de Lei é a unificação da disciplina dos requisitos e pressupostos do projeto do parcelamento, atualmente existindo na Lei nº 6.766/79 a divisão em um capítulo próprio com características para o desmembramento e outro distinto para o loteamento.
Também é inovadora a criação de um capítulo específico prevendo as obrigações e as responsabilidades do empreendedor e do poder público, sendo que as principais assumidas pelo empreendedor consistem em:
(i) demarcação dos lotes, quadras e áreas destinadas a uso público dos loteamentos e das unidades autônomas, áreas destinadas a uso comum dos condôminos e áreas destinadas a uso público dos condomínios urbanísticos.
(ii) implantação do sistema viário e da infra-estrutura básica (exceto sistemas individuais de disposição de esgoto sanitário), entre outros.
(iii) a manutenção da infra-estrutura básica e complementar e das áreas destinadas a uso público, até a expedição do termo de vistoria e recebimento de obras pelo Poder Público municipal ou pelo prazo máximo de noventa dias.
(iv) a manutenção do sistema viário, das áreas destinadas a uso comum dos condôminos, das áreas destinadas a uso público e da infra-estrutura básica e complementar interna dos condomínios urbanísticos, até o registro da instituição do condomínio no Registro de Imóveis.
Por fim, existe no Projeto <_st13a_metricconverter productid="3057, a" w:st="on">3057, a preocupação em desburocratizar os procedimentos administrativos de obtenção das licenças necessárias para implementação do empreendimento, simplificando o processo de aprovação do projeto arquitetônico por meio da emissão de uma única licença integrada, que teria a finalidade de unificar as licenças urbanísticas e ambientais.
Com efeito, estabelece o artigo 35 do Projeto de Lei que a implantação de parcelamento de solo para fins urbanos depende de análise e aprovação do projeto arquitetônico com a emissão da respectiva licença integrada, sendo que este licenciamento deve ser efetivado em uma única etapa, não se exigindo licenças urbanísticas e ambiental individualizadas, nem se aplicando a diferenciação entre licença prévia, de instalação e operação.
Todavia, além da licença integrada será exigida a licença ambiental emitida pelo órgão estadual do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) para o parcelamento:
(i) maior que um milhão de metros quadrados; e
(ii) que implique no desmatamento de área com espécies da fauna ou da flora ameaçadas de extinção, observadas as diretrizes dos conselhos estaduais do meio ambiente e do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) para outras áreas, tais como aquelas protegidas por lei de proteção do patrimônio ecológico, paisagístico, turístico, artístico, histórico, cultural, religioso, arqueológico, etnográfico ou espeleológico, entre outros.
Regularização Fundiária
O Projeto de Lei dedica a totalidade de seu Título III a elaboração e definição da política de regularização fundiária sustentável de assentamentos informais urbanos, afirmando que tais assentamentos integram a ordem urbanística, para efetivação do direito social à moradia e ao direito a cidades sustentáveis. Ficam excluídos do alcance da nova lei que virá os assentamentos informais posteriores a 31.10.2005.
Assim, deve o Poder Público Municipal, mediante o seu Plano Diretor (ou outra lei municipal), definir as condições e procedimentos para a concepção, formulação e implementação da política municipal de regularização fundiária.
A regularização fundiária pode ser (i) de Interesse Social e (ii) de Interesse Específico, conforme segue:
(i) Regularização fundiária de interesse social: consiste na regularização fundiária sustentável de assentamentos informais ocupados, por população de baixa renda, nos casos em que existam direitos reais legalmente constituídos ou, por ação discricionária do poder Público quando se trata de uma Forma Especial de Interesse Social.
(ii) Regularização fundiária de interesse específico: consiste na regularização fundiária sustentável de assentamentos informais na qual não se caracteriza o interesse social, constituindo ação discricionária do Poder Público.
Demarcação Urbanística e Legitimação da Posse
A grande novidade, no que se refere à regularização fundiária, consiste na menção expressa ao procedimento detalhado que deve utilizar o Poder Público, mediante levantamento da situação da área a ser regularizada, providenciando e elaborando também:
(i) planta e memorial descritivo da área a ser regularizada, dos quais constem a sua descrição, com suas medidas perimetrais, área total, confrontantes, coordenadas preferencialmente georreferenciadas dos vértices definidores de seus limites, bem como seu número de matrícula ou transcrição e proprietário, quando houver.
(ii) planta de sobreposição do imóvel demarcado com a situação da área constante do Registro de Imóveis, quando identificada transcrição ou matrícula do imóvel objeto de regularização fundiária.
(iii) cadastro dos ocupantes, do qual conste a natureza, qualidade e tempo da posse exercida.
(iv) declaração dos ocupantes de não serem possuidores ou proprietários de outro imóvel urbano ou rural.
(v) certidão da matrícula ou transcrição relativa à área a ser regularizada, emitida pelo Registro de Imóveis da sua situação e das circunscrições imobiliárias anteriormente competentes.
As plantas, cadastros e declarações mencionados acima instruirão a denominada Demarcação Urbanística, cujo auto emitido pelo Poder Público deverá ser encaminhado ao Cartório de Registro de Imóveis competente, que realizará a busca para identificação do proprietário da área a ser regularizada, notificando-o (e também aos confrontantes) para apresentar eventual impugnação em 15 dias.
Havendo impugnação, o Oficial do Registro de Imóveis deve dar ciência ao Poder Público, para manifestação em 15 dias. Caso não seja possível atingir acordo, o procedimento deve ser encaminhado ao Juiz Corregedor, para decisão em 30 dias.
Por outro lado, se não houver impugnação (ou ainda esta for julgada improcedente), a Demarcação Urbanística deve ser registrada na matrícula da área a ser regularizada.
O Projeto 3057 inova também ao determinar que a partir da aplicação da Demarcação Urbanística pode o poder Público expedir ao interessado o título de legitimação da posse, o qual, posteriormente ao registro, pode ser utilizado por seu detentor para concessão de garantia real.
No entanto, o título de posse legítima somente poderá ser concedido uma única vez, para indivíduos que não possuam ou sejam proprietários de outro imóvel urbano ou rural.
Poderá ainda o possuidor ingressar com a correspondente ação de usucapião, constituindo o respectivo título de legitimação da posse como prova antecipada.
Todavia, parece-nos que pode ficar, neste caso, esvaziada a ação de usucapião, uma vez que a lei garantirá que, decorrido o prazo de cinco anos do registro do titulo de legitimação da posse, deve ser formalizada a conversão “do direito real de posse” (sic) em propriedade, por simples requerimento do interessado, desde que comprove a inexistência de ações em andamento que versem sobre a posse ou propriedade do imóvel.
Conclusão
É possível afirmar que a legislação em vigor cumpriu seu papel no tocante a estabelecer procedimentos claros e objetivos, especialmente para os loteamentos, e contribuiu em muito para o desenvolvimento urbanístico dos centros urbanos. Carece, contudo, de atualização para refletir as mudanças sócio-econômicas do país nesses 27 anos de sua vigência.
Em bom momento está sendo concluída a redação do Projeto 3057, modernizando os procedimentos de parcelamento de solo, que em última instância indicam o modelo a ser observado no desenvolvimento urbano dos municípios brasileiros.
Nesse sentido, a previsão no Projeto de Lei de nova modalidade de parcelamento, consistente no condomínio urbanístico, demonstra que o legislador entendeu prestigiar e acolher na legislação este tipo de empreendimento, cuja demanda é crescente, e de fato, carecia de definição legal detalhada.
Igualmente importante, considerando-se o grau de informalidade que existe na ocupação fundiária do País, é o Título III do Projeto de Lei, que busca estabelecer as premissas básicas para implementar, na prática, a regularização da moradia de milhares de brasileiros.
Esta medida, uma vez posta em prática, pode trazer para a formalidade a propriedade sobre referidos imóveis, podendo portanto ser usada em garantia para acesso ao crédito, somente para ficar no aspecto econômico.
Claro está que os aspectos mencionados acima representam pequena parcela de todos os temas tratados no Projeto de Lei (o qual pode ainda ser objeto de alterações e ajustes), e de forma alguma espera esgotar o assunto. Ao contrário, busca realçar alguns dos principais aspectos ali contidos, cuja extensão prática somente o tempo trará.
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*Advogados do escritório Pinheiro Neto Advogados
* Este artigo foi redigido meramente para fins de informação e debate, não devendo ser considerado uma opinião legal para qualquer operação ou negócio específico.
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