Mais reforma
"A autonomia do Banco Central se faz imprescindível."
Esther Jerussalmy
Lira Renardini Padovan*
"O Brasil vive um momento importantíssimo em sua história, momento de renovação e reconstrução das condições para a retomada do crescimento, com distribuição de renda e justiça social."
Apesar de serem discutidas desde o governo Fernando Henrique Cardoso, essas propostas de reformas estruturais custam a ser implementadas.
A expectativa é de que o governo Lula encontre um ambiente político-econômico favorável às reformas e possa, a exemplo do avanço conquistado com a Lei de Responsabilidade Fiscal, implementar também as mudanças necessárias nos campos previdenciário, fiscal, tributário, de política monetária e de mercado de crédito.
Além destas principais reformas, há outras mais que deverão ser encaminhadas ao Congresso no início de 2004, tais como: (i) reforma política; (ii) reforma do Poder Judiciário; (iii) reforma agrária; (iv) reformas gerais concernentes à política social; e (v) reformas com objetivo de fomentar o comércio exterior.
O pontapé inicial para a reforma do Sistema Financeiro Nacional (SFN) foi dado com a promulgação, em 29 de maio de 2003, pelo Congresso, da Emenda Constitucional nº 40/03, que alterou o art. 192 da Constituição Federal e que permite a regulação do sistema financeiro nacional por leis complementares "que disporão, inclusive, sobre a participação do capital estrangeiro nas instituições que o integram".
Assim, por meio da EC nº 40/03, temas específicos que até então deviam ser necessariamente regulados por uma única lei complementar, poderão ser paulatinamente regulados através de leis complementares específicas.
Entre os principais temas estão a autorização de funcionamento das instituições financeiras, das instituições de seguro, resseguro, previdência e capitalização; as condições para a participação do capital estrangeiro em tais instituições; a organização, o funcionamento e as atribuições do Banco Central e demais instituições financeiras públicas e privadas; os requisitos para a designação de membros da diretoria do Banco Central e demais instituições financeiras e seus impedimentos após o exercício do cargo; a criação de fundo ou seguro de crédito e o funcionamento das cooperativas de crédito.
Busca-se, assim, maior celeridade na reforma do sistema financeiro nacional, na medida em que a dificuldade na aprovação pelo Congresso da regulação de determinado assunto não atravancará, necessariamente, a aprovação de outro tema.
A reforma do SFN tem sido objeto de grande polêmica, principalmente no que se refere ao projeto de autonomia do Banco Central. Esta autonomia reflete uma tendência mundial, adotada em mais de 30 países, nos quais, segundo Henrique Meirelles, os níveis de inflação teriam sido gradativamente reduzidos e o crescimento econômico acelerado como conseqüência dessa autonomia.
Na palestra de abertura do seminário promovido pela Câmara dos Deputados, em 9 de junho de 2003, para discutir o tema, Meirelles afirmou que nenhum Banco Central pode ou deve agir de forma política no mundo.
Os que defendem a proposta de autonomia afirmam que o Banco Central, atualmente, está apto a agir de forma política. De fato, o contexto jurídico-administrativo no qual está inserido sugere esta característica: o BC está subordinado ao Conselho Monetário Nacional, que é presidido pelo ministro da Fazenda e integrado também pelo ministro do Planejamento e Orçamento e pelo presidente do próprio Banco.
Desta forma, a estrutura existente possibilita ao presidente da República intervir, a qualquer tempo, nos meios que interferem o Banco Central e na consecução de objetivos econômicos.
Este poder de ingerência pode ser depreendido, também, do disposto na Lei n.º 4595/64, estabelecendo no Artigo 4º que "Compete ao Conselho Monetário Nacional, segundo diretrizes estabelecidas pelo Presidente da República: (...) Inciso IX: Limitar, sempre que necessário, as taxas de juros, descontos, comissões e qualquer outra forma de remuneração de operações e serviços bancários ou financeiros, inclusive os prestados pelo Banco Central da República do Brasil, assegurando taxas favorecidas aos financiamentos a que se destinem a promover: (...)".
Resta claro e incontestável que o presidente da República tem o poder de interferir de forma efetiva nos mecanismos de contenção do processo inflacionário na economia brasileira.
No entanto, se o presidente da República é um ente político por definição, o Banco Central não o é. Esse contexto provavelmente deu elementos para que o vice-presidente da República, José Alencar, declarasse recentemente que "a redução das taxas de juros é uma decisão política". Com efeito, em virtude do que foi acima exposto, não se duvida que, no Brasil, se trate realmente de uma decisão política. Cabe-nos indagar se deve continuar a ser assim.
A estrutura atual propicia a tomada de decisões "populistas" que, como esclareceu o economista Roberto Luís Troster, chefe da Federação Brasileira dos Bancos, em artigo publicado no jornal Valor Econômico, em 8 de abril de 2003, "são exemplos de benefícios que aparecem antes dos custos -- os frutos de uma baixa precipitada de juros são imediatos e aumentam a popularidade do governo; por outro lado, seus custos, isto é, uma inflação maior e um crescimento mais baixo, aparecem em um segundo momento."
Contextualizada a proposta de autonomia do Banco Central, resta tratarmos do que entendemos ser o ponto mais importante desse debate: como, quando e em que termos ocorrerá sua implementação.
O projeto de lei complementar que se destina a definir a competência do Conselho Monetário Nacional (CMN) e do Banco Central, regulando, desta forma, a sua autonomia, permanece em fase de elaboração pelo Ministério da Fazenda.
Como vem sendo sinalizado pelo governo, o PL atribuirá ao CMN a competência para formular a política econômica, cabendo-lhe definir as diretrizes a serem cumpridas pelo Banco Central, incluindo as metas de inflação. Conforme a atribuição de competência do Conselho, nos moldes definidos na futura lei complementar, será possível identificar em que grau o Banco Central terá autonomia para executar as políticas monetária e cambial.
É fundamental, portanto, que a lei complementar delimite da forma mais precisa possível as atribuições do CMN e do BC, que não deveriam ficar sujeitas a alterações através de atos do Poder Executivo.
Ademais, sendo a questão central a desvinculação do Banco Central da influência e da tomada de decisões políticas do governo, parece-nos claro que a autonomia é peça fundamental, apesar de insuficiente. É necessário definir que tipo de autonomia será delineada definitivamente na lei complementar que tratará desse importante tema. Para se atingir a autonomia defendida pelo governo, não basta querer assegurar ao Banco Central uma autonomia administrativa, se a lei complementar não for eficiente e clara no sentido de afastar o alcance político de suas decisões. Esse assunto, portanto, resta na análise e no acompanhamento do projeto da lei complementar correspondente.
Pode-se dizer que há vários modelos de autonomia e delegação de poderes: alguns conferem real independência para a tomada de decisões, mas sujeitam o órgão a rígidos mecanismos de fiscalização e prestação de contas. Outros baseiam-se na delimitação de metas e regras básicas de atuação. Outros definem ainda que cabe ao órgão apenas implementar ou regulamentar regras pré-estabelecidas na legislação, sem espaço para inovações ou criação de direitos. Vários desses modelos, inclusive, já foram objeto de amplos debates na doutrina internacional. O que se pode extrair desses debates é que, dependendo das metas e regras que forem definidas na futura lei complementar, o Banco Central será ou não efetivamente autônomo e "apolítico".
No panorama de autonomia que se pretende atingir, o BC teria poder para utilizar seus instrumentos da forma que julgasse melhor, sob um ponto de vista estritamente técnico-econômico, livre de pressões políticas momentâneas, possibilitando também a realização de ajustes circunstanciais e a definição de políticas de longo prazo, respeitadas as metas a que estará adstrito.
De fato. Entendemos que a real autonomia, só será efetiva se a lei complementar for hábil para desvincular as preocupações e decisões políticas próprias de cada governo do Banco Central, de forma a constituir um sistema em que o Banco Central não esteja sujeito e não tenha a tendência de focar seus trabalhos nas flutuações de curto prazo da economia.
Acessoriamente, outros mecanismos para reforçar a autonomia do Banco Central têm sido discutidos, tais como a definição de mandatos de seus dirigentes não coincidentes com o do presidente da República. Ademais, mandatos mais longos, a exemplo do que ocorre em alguns setores que compõem a estrutura do Federal Reserve norte-americano, poderiam ser analisados já com a intenção de fazer com que o BC tenha um foco de atuação no longo prazo.
Há quem critique o atual projeto de autonomia do Banco Central, defendendo que devem permanecer sob os cuidados do governo a implementação e execução das políticas cambial e monetária. Argumentam ainda que, uma vez autônomo, o Banco Central poderia agir de forma arbitrária, reduzindo o poder do presidente da República, gerando prejuízo ao caráter democrático da instituição. Criar-se-ia, como alguns já afirmam, o quarto poder independente, o Poder Monetário, idéia à qual se opôs Henrique Meirelles, ao aduzir que o que se almeja é autonomia e não independência.
Ora, os conceitos de autonomia e independência são realmente distintos: conforme informou Meirelles na já mencionada palestra, "no modelo da autonomia, o Banco Central implementa, de forma autônoma, a política monetária de forma a cumprir as metas definidas pelo Executivo ou pelo Legislativo. Neste modelo, o Banco Central tem autonomia para, servindo-se dos instrumentos de política monetária à sua disposição, perseguir as metas definidas pelo governo eleito democraticamente pelos cidadãos."
Segundo esse modelo de autonomia, as atividades do Banco Central seguiriam diretrizes previamente fixadas no âmbito político-econômico. Entretanto, uma vez estabelecidas, estas diretrizes não poderiam ser modificadas a qualquer tempo, como permite o modelo atual, constituindo um mecanismo que, em última instância, conduziria à conquista dos objetivos do governo no setor econômico.
O controle da autonomia do BC, estaria previsto no projeto de lei complementar e consistiria, basicamente, na prestação de contas ao Congresso e definição de responsabilidades nos casos de inobservância das metas pelo Banco Central.
Embora polêmica, a reforma que pretende conceber e conceder formalmente a autonomia do Banco Central parece-nos necessária e possivelmente trará maior transparência às suas atividades, criando condições para maior estabilidade no âmbito político-financeiro e para a diminuição da taxa do risco Brasil.
Importa notar, de qualquer modo, que atualmente o Banco Central já goza de certo nível de autonomia. Assim, as discussões nesta área são muito mais no sentido de formalizar e tornar transparente o modelo específico de autonomia que se almeja do que propriamente criar autonomia.
De qualquer forma, o que se fará com a implantação da autonomia em discussão hoje será seguramente objeto de um modelo que sofrerá um processo de constante evolução e amadurecimento amanhã, tal como ocorreu com o Federal Reserve, órgão implementado em 1913 nos Estados Unidos e que foi resultado de um lento processo de alterações de competências e delegações, formas de mandatos nos diferentes sub-órgãos que compõem a sua estrutura, dentre outros. Ou seja, a própria estrutura do Federal Reserve foi muito modificada ao longo de seus 90 anos de existência de forma a moldar, qualificar e definir o seu nível de independência atual, de acordo com a experiência obtida através da aplicação de cada modelo na prática, sempre no contexto do mercado e da cultura norte-americanos.
O atual governo parece estar realmente empenhado em implementar as discutidas propostas de reforma. Resta saber se terá habilidade política para vencer seus opositores e, uma vez estes vencidos, criar uma legislação clara, coerente e dotada de eficácia, de sorte a criar um ambiente econômico favorável e seguro de que resulte a estabilidade e o fortalecimento da moeda, o incremento substancial dos investimentos (internos e externos) e que alavanque o tão almejado desenvolvimento econômico no Brasil.
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*Sócias do escritório Araújo e Policastro Advogados
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