A questão atinente à queima da palha da cana-de-açúcar é objeto de diversas medidas judiciais, algumas delas com decisões provisórias proibindo ou fixando limitações a tal atividade, com impactos ambientais, sociais e econômicos. O tema é de grande relevância e guarda peculiaridades específicas, tudo a demandar especial atenção principalmente no Estado de São Paulo, onde, apesar da legislação específica acerca da possibilidade da prática e de sua redução gradual, verifica-se o maior volume de embates judiciais.
1. Considerações preliminares
A queima da palha da cana, verificada antes da colheita, tem por objetivo eliminar, por combustão, folhas secas (as "palhas") e vegetação localizadas ao redor da cana-de-açúcar. Isto porque esta matéria vegetal não tem qualquer serventia e sua eliminação antes da colheita evita o transporte desnecessário (com o consequente aumento do custo por tonelada de cana transportada), do canavial para a usina, de material imprestável. Auxilia, especialmente, o corte manual da cana-de-açúcar, tanto por afastar animais que poderiam atacar o cortador da cana, geralmente encontrados nos canaviais (abelhas, aranhas, cobras e outros), quanto por reduzir o esforço físico despendido na atividade do corte (aumentando a produtividade) e, ainda, possibilitar ao trabalhador uma melhor visualização da área em que esteja promovendo o corte, reduzindo os riscos de, acidentalmente, vir a atingir seu próprio corpo.
A queima ocorre apenas na área a ser objeto da colheita, sempre "de fora para dentro" em relação a determinado perímetro previamente estabelecido, a fim de evitar que o fogo atinja outras áreas ou fuja de controle. Dá-se de forma rápida, a fim de assegurar a queima apenas da palha e do mato indesejáveis, e não da própria cana a ser colhida e industrializada. Ou seja, no caso da palha da cana-de-açúcar a sua queima[1] não objetiva eliminar toda a plantação (como se verifica em determinados cultivos como forma de "limpeza" da área a ser plantada[2]) - mesmo porque ela se renova dentro de certo período -, mas apenas reduzir riscos e custos, otimizando a colheita e a produção industrial.
É certo, todavia, que a fuligem decorrente da queima da palha de cana, ainda que estudos demonstrem não produzir degradação do meio ambiente propriamente dita, pode provocar grande incômodo às áreas vizinhas, assim como sério risco de acidentes, quando levada pelo vento para trechos de rodovias, momentaneamente reduzindo - ou até mesmo eliminando - a visibilidade (além de eventuais efeitos adicionais, comentados no item 2). Por esta razão, mesmo a queima da palha da cana não pode ser praticada de forma aleatória, conforme apenas e tão somente os interesses do proprietário da respectiva lavoura. Há de haver, sempre, prévia autorização das autoridades públicas competentes, às quais cabe verificar, por exemplo, quanto à adoção dos mecanismos de controle e segurança necessários, se a data e o horário escolhidos para a atividade mostram-se adequados, se há risco de redução da visibilidade em rodovias próximas (e neste caso, adotar previamente as providências cabíveis), dentre outras providências.
Não obstante a legislação paulista admita e regule a queima, bem como fixe termos finais para a sua prática (em complemento ao quanto disposto na legislação federal), inclusive antecipados de comum acordo entre o Governo do Estado e o setor sucroalcooleiro, alguns membros do Ministério Público do Estado de São Paulo e do Ministério Público Federal passaram a arguir sua ilegitimidade em sede de ações civis públicas. Em alguns casos pleiteiam a pura, simples e imediata proibição da atividade; em outros, seja ela necessariamente precedida de autorização do IBAMA. Sustenta-se, ainda, em determinadas ações, que a autorização - independentemente do órgão competente para tanto - deva ser precedida de licença ambiental específica para a atividade, bem como de EIA - Estudo de Impacto Ambiental e respectivo RIMA - Relatório de Impacto Ambiental.
Diversas decisões judiciais já foram proferidas acerca da matéria, tanto acolhendo quanto desacolhendo - de forma integral ou parcial - tais pleitos. Vejamos as peculiaridades envolvidas.
2. As alegações atinentes aos supostos danos ao meio ambiente e à saúde da população
Alega-se que a fuligem resultante da queima (conhecida como "carvãozinho") contribuiria para o aquecimento global por liberar partículas de carbono, seria cancerígena e diminuiria a possibilidade de dispersão dos poluentes, contribuindo para o aumento de casos de insuficiência respiratória, asma e bronquite, além prejudicar a fauna e sujar ruas e residências.
Em contrapartida, sustentam os defensores da prática não haver consenso na comunidade científica acerca dos alegados efeitos maléficos para o meio ambiente ou para a saúde das pessoas, enquanto o ferimento ou a morte de animais não peçonhentos ocorreriam em pequena escala e como exceção, face aos cuidados sempre adotados para afastá-los das áreas antes do emprego do fogo. Quanto à sujeira de ruas e residências, efetivamente existiria, mas tal caracterizaria incômodo insuficiente para justificar a antecipação do término da atividade, mesmo porque exercida por diversos produtores, a maioria deles pequenos proprietários que desenvolvem agricultura em condomínios familiares e sem condições financeiras para adquirir, repentinamente, o maquinário necessário ao corte mecanizado.
Já asseverou o TJ/SP, por exemplo, que "De um estudo comparativo de quatro cidades do Estado de São Paulo, o resultado apontou índice menor de problemas respiratórios naquela em que predomina a cultura da cana-de-açúcar (exemplo: Ribeirão Preto, com essa cultura). Mostrou que o ‘carvãozinho', em razão do seu calibre (grande), não prejudica a saúde, e o solo é muito mais afetado pelo calor do sol que aquece muito mais a terra, do que pela queimada, já que o primeiro aquece lenta e profundamente, e a segunda é rápida e superficial. Do confronto de idéias, todas fundadas em estudos criteriosos de especialistas, evidencia-se a incerteza sobre os malefícios quer ao meio ambiente, como um todo, quer à saúde do homem, da queima da palha de cana-de-açúcar, denunciados na petição inicial" (Apelação Cível 325.156.5/0-00, Rel. Des. Milton Gordo, julgado em 31/10/2005)[3] .
No âmbito do STJ, contudo, foi externado entendimento no sentido de que, "em que pesem tais teses científicas, evidentemente que as queimadas, procedimento antinatural, constituem atividade poluidora, pois não há necessidade de ser expert para entender que tal prática - bastante utilizada no Brasil, principalmente porque é de baixíssimo custo, além de requerer técnica simples de execução - é responsável pela liberação de gases poluentes no meio ambiente" (RESP 439.456-SP, Relator Min. João Otávio de Noronha, julgado em 03/08/2006)[4] . Isto porque, "Em se tratando de meio ambiente, vigora o princípio da prevenção, segundo o qual, ainda que não exista certeza científica sobre os danos ambientais que a queima provoca ao ecossistema, apenas a possibilidade de que esses danos venham a ocorrer já justifica a preocupação com a preservação ambiental e sua respectiva proteção” (RESP nº 1.179.156-PR, Relator Min. Mauro Campbell Marques, julgado em 12/04/2011), pois, “Na dúvida, prevalece a defesa do meio ambiente" (RESP nº 1.285.463-SP[5], Relator Min. Humberto Martins, julgado em 28/02/2012).
Pois bem. Não se pretende, nesta oportunidade (e nem seria este o foro próprio), definir se a queima da palha da cana é ou não prejudicial ao meio ambiente ou à saúde dos trabalhadores e da população residente nas proximidades da localidade em que realizada.
Admitindo-se que, ao menos em tese, possa a queima da palha da cana provocar dano ao meio ambiente e à saúde humana (a exemplo, aliás, de inúmeras outras atividades corriqueiramente verificadas, em especial nos grandes centros urbanos), cumpre examinar se há fundamento legal para a sua proibição ou, de outro lado, quais seriam os requisitos legais para a sua prática.
3. Competência legislativa e fiscalizadora. Constituição Federal e legislação Federal
Nos termos do art. 225, § 1º, V da CF/88, todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. Incumbe ao Poder Público, para assegurar a efetividade deste direito, "controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente".
Determina o artigo 23 da Constituição Federal, outrossim, a competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para, dentre outras providências, "proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas" (inciso VI), bem como "preservar as florestas, a fauna e a flora" (inciso VII). Compete à União, aos Estados e ao DF, ademais, legislar concorrentemente sobre "florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição" (art. 24, VI da CF-88)[6] .
Esclarece o texto constitucional, ainda, que "No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais" (art. 24, § 1º). Assim, enquanto compete à União fixar as normas gerais acerca da proteção ao meio ambiente e do controle da poluição, cabe aos Estados e ao DF regular particularidades e eventos específicos e suprir eventuais omissões das normas gerais federais.
Verifica-se, assim, nos dizeres de Consuelo Yoshida, competência legislativa concorrente / suplementar e competência administrativa comum[7].
No que respeita à legislação federal, há de se distinguir os dispositivos atinentes à possibilidade da queima daqueles concernentes à autorização, ao controle e à fiscalização de tal atividade.
Quanto à possibilidade da queima, dispunha o art. 27, caput do Código Florestal anterior (lei 4.771/65) ser "proibido o uso de fogo nas florestas e demais formas de vegetação". Nos termos do parágrafo único do mesmo dispositivo legal, contudo, "Se peculiaridades locais ou regionais justificarem o emprego do fogo em práticas agropastoris ou florestais, a permissão será estabelecida em ato do Poder Público, circunscrevendo as áreas e estabelecendo normas de precaução". O decreto 2.661/98, ao regulamentar o disposto no referido artigo 27, fixou em seu Capítulo II as regras para a "Permissão do Emprego do Fogo", com as condições necessárias à obtenção da "Autorização de Queima Controlada".
Determinou-se que "O emprego do fogo mediante Queima Controlada depende de prévia autorização, a ser obtida pelo interessado junto ao órgão do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA[8] , com autuação na área onde se realizará a operação" (art. 3º), sendo tal autorização necessariamente precedida de uma série de providências por parte do interessado (arts. 4º e 5º[9]). A "Autorização de Queima Controlada", de seu turno, deverá "conter orientações técnicas adicionais, relativas às peculiaridades locais, aos horários e dias com condições climáticas mais adequadas para a realização da operação, a serem obrigatoriamente observadas pelo interessado" (art. 10).
Foram previstas, também, as possibilidades de "escalonamento regional do processo de Queima Controlada, com base nas condições atmosféricas e na demanda de Autorizações de Queima Controlada, para controle dos níveis de fumaça produzidos" (art. 13) e de suspensão da queima quando "constatados risco de vida, danos ambientais ou condições meteorológicas desfavoráveis", quando "a qualidade do ar atingir índices prejudiciais à saúde humana" ou quando “os níveis de fumaça, originados de queimadas, atingirem limites mínimos de visibilidade, comprometendo e colocando em risco as operações aeronáuticas, rodoviárias e de outros meios de transporte” (art. 14). Por fim, a própria "Autorização de Queima Controlada” poderá ser “suspensa ou cancelada pela autoridade ambiental" nos casos de "risco de vida, danos ambientais ou condições meteorológicas desfavoráveis", "interesse e segurança pública" ou "descumprimento das normas vigentes." (art. 15).
Determinou o mesmo decreto 2.661/98, igualmente, que o "emprego do fogo, como método despalhador e facilitador do corte de cana-de-açúcar em áreas passíveis de mecanização da colheita[10], será eliminado de forma gradativa, não podendo a redução ser inferior a um quarto da área mecanizável de cada unidade industrial ou propriedade não vinculada a unidade agroindustrial, a cada período de cinco anos, contados da data da publicação deste Decreto" [11](art. 16, caput), exceto no que respeita às lavouras de até cento e cinquenta hectares (art. 16, § 4º).
O emprego do fogo para fins de queima controlada, portanto, configura prática expressamente admitida e regulada pela legislação federal, inclusive quanto aos requisitos necessários à expedição, pelo órgão integrante do SISNAMA com atuação na respectiva área, da "Autorização de Queima Controlada".
Não há, destaque-se, qualquer determinação no sentido de que a referida Autorização não possa "abranger atividades agroindustriais ou agrícolas organizadas"[12]. Ao contrário, as diversas providências exigidas por parte dos interessados bem demonstram serem as atividades agroindustriais ou agrícolas organizadas o principal objeto dos referidos dispositivos legais e regulamentares.
Entendimento diverso, com o devido respeito, não pode ser aceito por implicar restringir onde a lei não restringe, ferindo princípio elementar de hermenêutica[13], como ensina Carlos Maximiliano: "Quando o texto dispõe de modo amplo, sem limitações evidentes, é dever do intérprete aplicá-lo a todos os casos particulares que se possam enquadrar na hipótese geral prevista explicitamente; não tente distinguir entre as circunstâncias da questão e as outras; cumpra a norma tal qual é, sem acrescentar condições novas, nem dispensar nenhuma das expressas."[14] Implicaria, ainda, atuar o Poder Judiciário como legislador positivo, disciplinando além do quanto previsto em lei, o que é igualmente inviável no sistema jurídico pátrio, em obediência ao princípio da separação dos Poderes[15].
Note-se que as referidas disposições do decreto 2.661/98 subsistem plenamente aplicáveis na medida em que a autorização do uso de fogo na vegetação, quando constatadas peculiaridades que a justifiquem, continuou possível com o advento do novo Código Florestal (lei 12.651/2012). Ademais, passou a haver, na própria lei, expressa determinação no sentido de ser competente para tal autorização o órgão ambiental estadual integrante do SISNAMA[16].
Com efeito, o art. 38 da lei 12.651/2012, de forma ainda mais clara e detalhada que o art. 27 do Código Florestal anterior, determina ser “proibido o uso de fogo na vegetação”, exceto, dentre outras situações, "em locais ou regiões cujas peculiaridades justifiquem o emprego do fogo em práticas agropastoris ou florestais, mediante prévia aprovação do órgão estadual ambiental competente do Sisnama, para cada imóvel rural ou de forma regionalizada, que estabelecerá os critérios de monitoramento e controle" (inciso I).
Determina o § 1º do mesmo dispositivo que, na referida situação, "o órgão estadual ambiental competente do Sisnama exigirá que os estudos demandados para o licenciamento da atividade rural contenham planejamento específico sobre o emprego do fogo e o controle dos incêndios".
Portanto, a queima da palha da cana já era legítima antes do novo Código Florestal (desde que, por óbvio, cumpridos os requisitos legais pertinentes), cujo advento apenas reforçou tal legitimidade, além de afastar qualquer dúvida quanto a ser cabível sua autorização pelo "órgão estadual ambiental competente do Sisnama".
De fato, quanto à autorização, ao controle e à fiscalização da queima da palha da cana, cumpre destacar que também eram de competência do órgão ambiental estadual antes mesmo do advento da lei 12.651/2012. Isto porque a lei 6.938/81 (e alterações), que dispôs sobre a Política Nacional de Meio Ambiente, criou o já referido SISNAMA, do qual fazem parte o Conselho de Governo ("com a função de assessorar o Presidente da República na formulação da política nacional e nas diretrizes governamentais para o meio ambiente e os recursos ambientais"); o CONAMA (Conselho Nacional do Meio Ambiente, como órgão consultivo e deliberativo); a Secretaria do Meio Ambiente da Presidência da República (órgão central, "com a finalidade de planejar, coordenar, supervisionar e controlar, como órgão federal, a política nacional e as diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente"), o IBAMA (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, "com a finalidade de executar e fazer executar, como órgão federal, a política nacional e as diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente"); "os órgãos ou entidades estaduais responsáveis pela execução de programas, projetos e pelo controle e fiscalização de atividades capazes de provocar a degradação ambiental" (grifos não originais); e "os órgãos ou entidades municipais, responsáveis pelo controle e fiscalização dessas atividades, nas suas respectivas jurisdições" (art. 6º, incisos I a VI).
Não há como negar, face ao disposto nos referidos art. 6º, V da lei 6.938/81 e 3º do decreto 2.661/98, a competência do órgão ambiental estadual integrante do SISNAMA para a autorização, o controle e a fiscalização da queima da palha da cana, antes mesmo do advento do novo Código Florestal.
Em suma, dúvida não remanesce acerca da possibilidade de tal prática e da competência do órgão ambiental estadual integrante do SISNAMA para autorizá-la, controlá-la e fiscalizá-la na vigência quer do Código Florestal anterior (lei 4.771/65), quer do atual (lei 12.651/2012).
4. A legislação paulista
Cabe à legislação estadual, como visto no item anterior, disciplinar a matéria de forma concorrente e suplementar à legislação federal, regulando particularidades e eventos específicos, bem como suprindo omissões.
A lei paulista de número 6.171/88, com as alterações daquela de número 8.421/93, determinou que todos que explorassem o solo agrícola ficariam obrigados "a evitar a prática de queimadas, tolerando-as, somente, quando amparadas por norma regulamentar"[17] . Delegou-se, ainda, ao Poder Executivo, a competência para definir as hipóteses em que a prática das queimadas devesse ser tolerada, as condições para sua realização e o prazo para sua proibição, este quando verificado interesse social e possibilidade de substituição da queima por técnicas mais modernas[18].
Ocorre que veio a ser editado o decreto Estadual 42.056, de 6/8/97 (o qual alterou o decreto 41.719/1997), determinando, dentre outras providências, a proibição da prática da despalha de cana através de sua queima como método auxiliar da colheita, admitindo-a apenas excepcionalmente e em caráter transitório, mediante prévia autorização da Secretaria Estadual da Agricultura e Abastecimento e conforme planos bienais de "evolução da eliminação da despalha por queima", apresentados pelos produtores de açúcar e álcool[19].
Tais planos deveriam obrigatoriamente prever, em relação às áreas em que a colheita fosse "mecanizável" (assim qualificadas, no próprio decreto, como aquelas com declividade inferior a 12%[20]) redução de 25% da área queimada a cada dois anos, de modo que a queima da cana restasse completamente eliminada em oito anos (isto é, a partir de 2006). Quanto às áreas não mecanizáveis, a redução mínima deveria ser de 13,35% a cada dois anos, de modo a eliminar a prática ao fim de 15 anos (ou seja, a partir de 2013). Proibiu de pronto as queimadas nos locais e situações indicados no parágrafo 2º de seu art. 5º.
Deixou de observar o referido Decreto, contudo, que a lei que o fundamentava, conforme antes referido, autorizava o Poder Executivo a proibir a prática da queima da palha de cana apenas quando verificado efetivo interesse social em tal providência e, também, fosse possível a substituição da queima por técnicas mais modernas, razão pela qual foi objeto de inúmeras medidas judiciais propostas pelos produtores que se sentiram prejudicados.
Foi, então (em maio/2000), editada a lei Estadual 10.547/00 (regulamentada pelo decreto 41.273/00), a partir da qual restou autorizada a prática da queima da palha de cana nas áreas não mecanizáveis (desde que atendidas as condições e os pressupostos ali fixados), assim como foi fixado novo prazo para a sua redução - direcionada à completa eliminação da técnica - nas áreas mecanizáveis (que passou a ser exigida em no mínimo 25% a cada período de 5 anos a contar do início de vigência daquela lei).
Conforme art. 3º da lei 10.547/2000, em consonância com a legislação federal antes referida, "O emprego do fogo mediante Queima Controlada depende de prévia autorização, a ser obtida pelo interessado junto à Secretaria do Meio Ambiente, na qualidade de órgão do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA ou, dependendo da região do Estado, autorização prévia fornecida por órgão ou instituição oficialmente designado pela Secretaria do Meio Ambiente para, em seu nome, assumir a responsabilidade de atuar como órgão do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA".
Novas disposições, inclusive de natureza transitória, foram posteriormente introduzidas pela lei Estadual 11.241/02 e pelo decreto 47.700/03. Foram estabelecidos percentuais crescentes para a proibição da prática, até sua eliminação total em 2021 (áreas mecanizáveis) e 2031 (áreas não mecanizáveis) e fixados novos requisitos e limites para a queima da palha da cana, ressalvada a sua suspensão pela autoridade ambiental quando "I- constatados e comprovados risco de vida humana, danos ambientais ou condições meteorológicas desfavoráveis; II- a qualidade do ar atingir comprovadamente índices prejudiciais à saúde humana, constatados segundo o fixado no ordenamento legal vigente; III- os níveis de fumaça originados da queima, comprovadamente, comprometam ou coloquem em risco as operações aeronáuticas, rodoviárias e de outros meios de transporte" (art. 7º da lei nº 11.241/02).
Dentre outras restrições, a queima da palha da cana no Estado de São Paulo não pode ocorrer próxima a áreas urbanas, reservas indígenas, estações de energia, reservas ecológicas, parques, ferrovias, rodovias ou aeroportos (art. 4º do decreto 47.700/03). Exige-se, igualmente, a construção de aceiros para conter o fogo (art. 5º), a realização da queima preferencialmente no horário noturno, cientificando-se os confrontantes da área, dando-se ciência à autoridade ambiental responsável, sinalizando-se as estradas e mantendo-se equipes de vigilância para eventual controle (art. 8º).
Determinou-se, ainda, a criação de programas visando à requalificação profissional dos trabalhadores do setor, à apresentação de alternativas aos impactos sócio-político-econômicos e culturais decorrentes da eliminação da queima, ao desenvolvimento de novos equipamentos que não impliquem dispensa de elevado número de trabalhadores para a colheita da cana-de-açúcar e ao aproveitamento energético da queima da palha da cana, de modo a possibilitar a venda do excedente ao sistema de distribuição de energia elétrica (art. 10 da lei 11.241/02).
Por fim, em 04/06/2007, foi firmado Protocolo de Cooperação entre o Governo do Estado de São Paulo, as Secretarias do Meio Ambiente e da Agricultura e Abastecimento e a entidade que congrega a agroindústria canavieira de São Paulo (UNICA - União da Agroindústria Canavieira de São Paulo), por intermédio do qual, dentre outros compromissos assumidos objetivando "consolidar o desenvolvimento sustentável da indústria da cana-de-açúcar no Estado de São Paulo”, foram substancialmente antecipados os prazos finais para a eliminação da queima da palha da cana: 2014 (ao invés de 2021) para os terrenos com declividade até 12% e 2017 (ao invés de 2031) para aqueles com declividade superior. Outrossim, em 10/03/2008, foi firmado Protocolo de Cooperação entre o Governo do Estado de São Paulo e a Organização de Plantadores de Cana da Região Centro-Sul do Brasil (ORPLANA) com o compromisso, por parte dos produtores que a ele aderiram, de igualmente manterem a prática da queima apenas até aquelas mesmas datas (2014 e 2017).
Em suma, a legislação paulista regula detalhadamente as hipóteses em que a queima da palha da cana poderá ser autorizada, bem assim aquelas em que é vedada, os procedimentos a serem observados para a obtenção das competentes autorizações para a prática e os prazos para a sua redução gradual, até a total eliminação (prazos estes inclusive antecipados em acordos firmados entre o setor sucroalcooleiro e o governo estadual).
5. Inexigibilidade de autorização do IBAMA, licenciamento ambiental ou EIA-RIMA
Conforme já referido, tanto a legislação federal quanto a estadual são inequívocas ao preverem a possibilidade (ainda que de forma excepcional) do uso do fogo em práticas agropastoris ou florestais e ao determinarem ser o respectivo órgão ambiental estadual integrante do SISNAMA competente para autorizá-lo, controlá-lo e fiscalizá-lo. Tal, por si só, é suficiente para demonstrar não deter o IBAMA a competência para tais providências, mesmo porque inexistente qualquer dispositivo legal ou regulamentar atribuindo este encargo ao referido Instituto.
Se tanto não bastasse, cumpre destacar que a resolução CONAMA 237/97 sequer relaciona a queima da palha da cana dentre as "atividades ou empreendimentos sujeitas ao licenciamento ambiental", listadas em seu Anexo 1. A "fabricação e refinação de açúcar" caracteriza atividade sujeita a licenciamento ambiental estadual[21], vez que expressamente listada no Anexo 1 da resolução CONAMA 237/97, mas não a queima da palha da cana.
Mais ainda, o art. 4º da referida Resolução 237/97 definiu a competência do IBAMA para proceder ao licenciamento ambiental "de empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional", assim entendidos aqueles localizados ou desenvolvidos “conjuntamente no Brasil e em país limítrofe” (inciso I), "em dois ou mais Estados" (inciso II), ou “cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais do País ou de um ou mais Estados” (inciso III). Nos termos do artigo 5º da mesma Resolução, outrossim, compete ao órgão ambiental estadual o licenciamento ambiental dos empreendimentos e atividades "cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais de um ou mais Municípios" (inciso III).
Ora, ainda que se pudesse entender estivesse a prática da queima da palha da cana-de-açúcar sujeita a licenciamento ambiental (o que não é o caso, pois não identificada como tal na Resolução em testilha, conforme antes referido), quando menos seria inequívoca a competência do órgão ambiental estadual - e não do IBAMA - também para tanto, por tratar-se de atividade que, via de regra, acaba por atingir mais de um Município (face à dispersão da fuligem por grande extensão), mas não mais de um Estado ou País.
Em complemento, refira-se ter sido publicada, em dezembro de 2011, a lei complementar 140/11, fixando normas "para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora".
De forma bastante similar à Resolução CONAMA nº 237/97, a lei complementar 140/11 determinou serem "ações administrativas da União", dentre outras, "promover o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em país limítrofe"; "em terras indígenas" ou "em 2 (dois) ou mais Estados" (art. 7º, XIV, "a", "c" e "e").
Em momento algum prevê a LC 140/2011 caber ao IBAMA ou a qualquer outro órgão da União Federal autorizar, controlar ou fiscalizar a queima da palha da cana. Ao contrário, determina em seu artigo 8º serem "ações administrativas dos Estados", dentre outras, "controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente, na forma da lei" (inciso XII); e "exercer o controle e fiscalizar as atividades e empreendimentos cuja atribuição para licenciar ou autorizar, ambientalmente, for cometida aos Estados" (inciso XIII).
Determina a LC 140/11, ainda, que "Os empreendimentos e atividades são licenciados ou autorizados, ambientalmente, por um único ente federativo, em conformidade com as atribuições estabelecidas nos termos desta Lei Complementar" (art. 13) e que apenas supletivamente, caso inexista órgão ambiental estadual capacitado, deverá a União (IBAMA) "desempenhar as ações administrativas estaduais ou distritais até a sua criação" (art. 15, I[22]).
Aliás, também o art. 10 da lei 6.938/81, na redação anterior à LC 140/2011, determinava que "A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento[23] de órgão estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, e do Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, em caráter supletivo, sem prejuízo de outras licenças cabíveis" (grifos não originais)[24] .
Conclui-se, assim, que a única interpretação possível, integrativa de todos os dispositivos legais envolvidos, é no sentido de ser a queima da palha da cana atividade sujeita a autorização ambiental[25] (e não licenciamento ambiental[26]) de competência do respectivo órgão ambiental estadual. Tal competência poderá ser exercida pela União Federal apenas de forma supletiva e provisória, na hipótese de inexistência do órgão estadual e até a sua criação (o que não se aplica ao Estado de São Paulo, em que há órgão ambiental capacitado).
Por fim, não se trata de atividade para cuja autorização seja necessária a elaboração de Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e respectivo Relatório de Impacto Ambiental (RIMA). Com efeito, nenhum dos dispositivos que cuidam da autorização ou aprovação da queima controlada indicam a possibilidade (menos ainda a exigência) de ser ela condicionada à elaboração de EIA-RIMA.
Nos termos do artigo 225, § 1º, IV da CF/88, o estudo prévio de impacto ambiental somente poderá ser exigido "na forma da lei" e "para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente" (grifo não original). Em se tratando de queima da palha da cana, contudo, além de não haver previsão legal no sentido da obrigatoriedade do EIA-RIMA, não se pode cogitar de "significativa degradação do meio ambiente"[27].
Interessante destacar que o próprio art. 225 da CF/88 reconhece não possa a desejável preservação ambiental restringir a prática de atividades econômicas que potencialmente afetem ou até mesmo prejudiquem o meio ambiente. Impõe o dispositivo constitucional, justamente por tal razão, o devido regramento pelo Poder Público quando se tratar de atividade potencialmente causadora de significativa degradação (§ 1º, IV), além de exigir, por exemplo, que quem explore recursos minerais fique obrigado a recuperar o meio ambiente degradado (admitindo, assim, a degradação), "de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei" (§ 2º).
Também o art. 3º da resolução CONAMA 237/97 exige o EIA-RIMA para a concessão de licença ambiental "para empreendimentos e atividades consideradas efetiva ou potencialmente causadoras de significativa degradação do meio" (grifo não original), acrescentando o parágrafo único que, se a atividade ou empreendimento não for causador de "significativa" degradação, o órgão ambiental competente "definirá os estudos ambientais pertinentes ao respectivo licenciamento".
Portanto, cabe ao órgão ambiental competente definir os estudos ambientais cabíveis e a necessidade ou não da elaboração de EIA-RIMA, detendo, assim, a discricionariedade para determinar as situações em que tal procedimento - complexo, custoso e demorado - deva ser adotado[28]. A única conclusão possível, à vista da inexistência (a) de previsão legal, (b) de significativa degradação ambiental (sequer potencial) e (c) de determinação por parte da autoridade ambiental estadual competente - requisitos cumulativos para a obrigatória elaboração de EIA-RIMA -, é no sentido de sua inaplicabilidade à queima da palha da cana-de-açúcar[29].
Não há, em síntese, fundamento jurídico para o Poder Judiciário exigir seja a queima da palha da cana condicionada a qualquer autorização do IBAMA, a licenciamento ambiental específico para a atividade ou a elaboração de EIA-RIMA. Entendimento em sentido diverso não encontra amparo legal ou constitucional e implica admitir sua atuação como legislador positivo, o que não se pode aceitar (conforme referido no item 3).
6. Razoabilidade e proporcionalidade
Os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade configuram, na esteira da jurisprudência do STF, postulado autônomo com sedes materiae específica na disposição constitucional que disciplina o devido processo legal para fins de qualquer privação de liberdade ou de bens (art. 5º, inciso LIV)[30].
Tratando-se de imposição de restrições a determinados direitos, deve-se indagar não apenas acerca da admissibilidade constitucional da limitação eventualmente fixada (reserva legal), mas, também, quanto à sua compatibilidade com o princípio da proporcionalidade. Essa orientação permitiu converter o princípio da reserva legal no princípio da reserva legal proporcional e pressupõe, além da legitimidade dos meios utilizados e dos fins perseguidos, a adequação desses meios para serem alcançados os objetivos pretendidos e a necessidade de sua utilização.
Um juízo definitivo sobre a proporcionalidade ou a razoabilidade da medida há de resultar da rigorosa ponderação entre os meios utilizados e os objetivos perseguidos (proporcionalidade ou razoabilidade em sentido estrito). Ou seja, o pressuposto da adequação exige que as medidas adotadas mostrem-se aptas a atingir os objetivos pretendidos.
Verifica-se na doutrina e na jurisprudência, muitas vezes, a utilização indistinta dos vocábulos razoabilidade e proporcionalidade. Não obstante, a razoabilidade está mais ligada à experiência norte-americana, no sentido da deliberação em conformidade com a razão, vinculada ao bom senso, à moderação, ao passo que a proporcionalidade vincula-se à proibição do excesso enquanto parâmetro de comparação e equalização, atrelada à experiência européia, especialmente a alemã.
Ainda que umbilicalmente ligados, os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade guardam, a rigor, certa distinção: enquanto aquele diz respeito ao "mínimo aceitável", de modo a afastar soluções, interpretações ou conclusões absurdas ou teratológicas, este implica a busca da “melhor solução possível” dentre aquelas que se apresentem em determinado momento e/ou situação, assim entendida a mais adequada, a mais ponderada conforme critérios de necessidade e adequação. Assim, nada impede que em determinada situação a opção adotada possa mostrar-se razoável (enquanto não absurda ou teratológica), mas não proporcional (se tiver sido preterida outra opção que se mostrasse, para os fins e necessidades envolvidos, mais adequada, de menor onerosidade ou simplesmente menos excessiva).
O princípio da proporcionalidade vincula-se à concordância prática, impondo a coordenação e combinação dos bens jurídicos em conflito, de modo que sua aplicação resulte em impedir a anulação de um por outro, cabendo ao hermeneuta assegurar a melhor interpretação, que afaste supostas contradições[31]. Trata-se de princípio cujo pressuposto é a igualdade entre os bens e valores guardados pela Constituição, que "impede, como solução, o sacrifício de uns em relação aos outros, e impõe o estabelecimento de limites e condicionamentos recíprocos de forma a conseguir uma harmonização ou concordância prática entre estes bens"[32].
Na lição de Celso Antônio Bandeira de Mello, o princípio da proporcionalidade é aquele segundo o qual "as competências administrativas só podem ser validamente exercidas na extensão e intensidade proporcionais ao que seja realmente demandado para cumprimento da finalidade de interesse público a que estão atreladas"[33].
De outro lado, como assevera Gilmar Ferreira Mendes, "a conformação do caso concreto pode-se revelar decisiva para o desfecho do processo de ponderação"[34]. Realmente, não obstante muitas vezes possa-se avaliar o atendimento ao princípio da proporcionalidade pelo simples exame teórico do dispositivo envolvido, noutras este teste somente se completará com a efetiva verificação das consequências decorrentes de sua adoção em determinada hipótese concreta, nada impedindo que o mesmo dispositivo atenda à proporcionalidade quando aplicado a uma situação fática, mas não quando a outras.
Nos dizeres de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o princípio da razoabilidade exige "proporcionalidade entre os meios de que se utilize a Administração e os fins que ela tem que alcançar. E essa proporcionalidade deve ser medida não pelos critérios pessoais do administrador, mas segundo padrões comuns na sociedade em que vive; e não pode ser medida diante dos termos frios da lei, mas diante do caso concreto"[35].
Compete ao hermeneuta, assim, no exame do caso concreto e em face da fundamentalidade dos valores envolvidos, proceder ao devido balanceamento dos princípios pertinentes à hipótese a partir, sobretudo, de considerações axiológicas[36].
Postas estas considerações, vê-se que a queima da palha da cana encontra-se regulada de forma condizente com os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade tanto no âmbito federal, quanto no estadual. As providências e controles determinados atendem aos requisitos de necessidade e adequação, compatibilizando os preceitos constitucionais de proteção ao meio ambiente, livre iniciativa, livre concorrência, isonomia, legalidade, pleno emprego e valorização do trabalho humano[37] sem sacrificar qualquer deles, antes, harmonizando-os[38].
Há extensa regulamentação e intensa atividade por parte das autoridades ambientais competentes de modo a, procurando assegurar o menor dano possível ao meio ambiente, viabilizar a prática de atividade lícita, com manutenção de empregos e gradativa redução da queima, até sua total eliminação, de forma razoável (atendendo ao “mínimo aceitável”, com bom senso e moderação) e proporcional (sem excesso e com menor onerosidade), conforme critérios de adequação e necessidade.
Afinal, tem-se, de um lado, atividade verificada há décadas (ou mesmo séculos), cujos possíveis malefícios ao meio ambiente, além de cientificamente incertos, no mínimo não implicariam significativa degradação ambiental. De outro, tal prática vem sendo paulatinamente reduzida e será em breve extinta, tendo sido assegurado a todos os envolvidos prazo razoável para se adaptarem e até mesmo buscarem novos empregos[39], atividades ou culturas agrícolas a serem exploradas.
A consideração de todos os aspectos envolvidos no caso concreto, como se vê, indica ser adequada e necessária a manutenção da queima da palha da cana e de sua redução gradativa, tal como prevista na legislação em vigor.
Não por outra razão, decidiu o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo que "a queima da palha da cana de açúcar, embora nociva ao meio ambiente não é ilegal e por isso não se pode ser proibida; é permitida pelo art. 27 da LF nº 4.771/65 e é válido o art. 16 do DF nº 2.661/68, que previu a eliminação gradativa da queima. As normas de proteção ambiental e preservação ecológica devem conciliar-se com o desenvolvimento econômico e a melhoria da qualidade da vida do homem; a política ambiental deve ser um instrumento para proporcionar uma gestão racional dos recursos naturais (art. 186 II da CF). A autoridade ambiental está tratando do problema (DF nº 2.661/98 e DF nº 3.010/99; LE nº 11.241/02 de 19-9-2002); as disposições legais devem ser respeitadas e cumpridas, afastando no caso a aplicação do princípio da precaução" (Apelação nº 0244910-22.2009.8.26.0000, Rel. Des. Torres de Carvalho, julgada em 03/03/2011).
A prolação de decisões em sentido oposto, proibindo de imediato a prática da queima da palha da cana - ou mesmo condicionando-a a licenciamentos ambientais específicos e/ou à elaboração de EIA-RIMA[40] (e não, apenas, à autorização da autoridade ambiental estadual competente) -, de seu turno, mostra-se claramente contrária aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, impondo prejuízos irreparáveis em especial aos trabalhadores e agricultores de menor poder aquisitivo que, "do dia para a noite", ficam impedidos de exercer atividade lícita e de prover o sustento de suas famílias. Aqueles ficam sem trabalho e salário, enquanto estes não possuem condições financeiras para implementar prontamente o corte mecanizado[41].
Implicam tais decisões, igualmente, grave desequilíbrio concorrencial e insegurança jurídica, prejudicando o fornecimento da cana-de-açúcar e encarecendo a industrialização de seus subprodutos (açúcar e álcool) nas regiões em que proibida a queima, impondo custos mais elevados, diminuição da produção e manifesta desvantagem, em comparação com as atividades desenvolvidas sem estes sobressaltos, nas regiões em que a prática subsiste tal como disciplinada na legislação.
Nelson Nery Junior já apregoava, em 1993, a conveniência da redução paulatina da prática da queima da cana, sugerindo inclusive a tomada de compromissos de ajustamento de conduta para tanto:
"No caso da queima da palha da cana-de-açúcar poderiam ser tomadas várias providências, de sorte a implementar as medidas que vimos anunciando no decorrer deste estudo. A colheita mecanizada deve ser o fim último a ser atingido pela indústria sucroalcooleira, pois com ela evitar-se-á a queima da palha.
Para atingir essa finalidade, entretanto, o setor industrial poderia assumir compromissos que resultassem na implementação paulatina de procedimentos que minimizem a poluição causada pela queima.
Poderiam ser estabelecidas metas prioritárias, de acordo com a urgência; estabelecidos cronogramas, que seriam cumpridos em etapas; estabelecida a substituição da mão-de-obra desqualificada pela colheita mecanizada, mas de forma gradual e paulatina etc."[42]
Ora, os compromissos assumidos pelo setor sucroalcooleiro em 2007 e 2008 (referidos no item 4), ainda que não em sede de termos de ajustamento de conduta e não obstante o atraso em relação à proposta de Nelson Nery Junior[43] , foram exatamente neste sentido e têm sido estritamente observados, com a redução da prática de forma até mesmo antecipada em relação aos prazos firmados. Confirma-se, também sob esta ótica, a razoabilidade das providências adotadas.
Cumpre ressaltar, por fim, que os dispositivos legais em vigor, que asseguram e regulam a prática e a redução da queima da palha da cana-de-açúcar de forma absolutamente razoável, somente poderiam ser afastados se fossem inconstitucionais, o que não se verifica. Ademais, ainda que assim não fosse, seu afastamento somente poderia se dar com a necessária observância da cláusula de reserva de plenário, nos termos do art. 97 da CF/88 [44] e da Súmula Vinculante nº 10 do Supremo Tribunal Federal[45] .
7. Conclusões
O tema atinente à queima da palha da cana-de-açúcar, como se viu, é complexo e controvertido. A controvérsia, contudo, deve ser dirimida sem paixão, catastrofismo ou cinismo, mas sim com razoabilidade, bom senso e indispensável observância dos preceitos constitucionais e legais aplicáveis.
A legislação admite tal atividade, desde que observados os rígidos procedimentos fixados (em especial no Estado de São Paulo) e previamente obtidas as indispensáveis autorizações da autoridade ambiental estadual competente.
Aliás, já decidiu o STJ que "eventual emprego de fogo em práticas agropastoris ou florestais depende necessariamente de autorização do Poder Público"[46] , sendo a queima da palha da cana "admitida mediante prévia autorização dos órgãos ambientais competentes[47]” , mesmo porque tal atividade “não é ilegal, desde que sua realização seja expressamente autorizada pelos órgãos ambientais competentes"[48] .
Não há fundamento jurídico para o Poder Judiciário, pura e simplesmente, proibir a queima da palha da cana ou condicioná-la a qualquer autorização do IBAMA, a licenciamento ambiental específico para a atividade ou a elaboração de EIA-RIMA, por não estarem presentes os requisitos legais para tanto e sob pena de atuar, indevidamente, como legislador positivo.
Devem ser igualmente observados os prazos acordados entre o setor sucroalcooleiro e o governo estadual paulista, de forma ainda mais restritiva que aqueles previstos em lei, para a redução e a eliminação da queima da palha da cana.
Assim é de rigor à vista do quadro normativo vigente e em observância aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, que vedam o excesso e exigem a adoção da alternativa menos onerosa, com bom senso e moderação, compatibilizando-se, conforme critérios de adequação e necessidade, os diversos preceitos constitucionais envolvidos (proteção ao meio ambiente, livre iniciativa, livre concorrência, isonomia, legalidade, pleno emprego e valorização do trabalho humano).
Afinal, a legislação federal e a legislação paulista que a suplementa somente poderiam ser afastadas se padecessem de inconstitucionalidade, o que não se verifica. O afastamento, ademais, haveria de observar a cláusula de reserva do plenário, não sendo viável no âmbito de órgãos julgadores fracionários.
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1 - Que muitos denominam “queimada aérea”, por tratar-se de fogo rápido, que sobe pelos colmos sem aquecer o chão.
2 - As denominadas “queimadas rasteiras”, em que efetivamente verifica-se grande dano ao solo, pois se prolongam e implicam queima de raízes e troncos, aquecendo o solo demasiadamente.
3 - Em acórdão proferido em sede de Embargos Infringentes, no mesmo feito, consignou-se, ainda:
"4. Na verdade, o Pró-Álcool trouxe ao meio ambiente enormes benefícios. Diminuiu os índices de chumbo na atmosfera paulista (...) e de dióxido de enxofre (...). A par disso, ocorreu diminuição da produção de monóxido de carbono ou da produção alternativa para substituição de um combustível fóssil.
5. Demais disso, cumpre ressaltar que, enquanto o carbono da cana é cíclico, indo para a atmosfera quando de sua queima, seja como álcool ou como palha, é ainda reabsorvido pela planta ao crescer e o carbono do combustível fóssil, ao ser liberado para atmosfera, não voltará a fossilizar-se. (...)
8. Analisando sob o aspecto de custo/benefício, verifica-se que a cultura da cana-de-açúcar, mesmo com a queima da palha, é preferível à utilização dos combustíveis fósseis, sem considerar os inúmeros derramamentos de petróleo na plataforma marítima.
(...) O Prof. Dr. Volker W. H. J. Kirchhoff, Vice-diretor do Instituto de Pesquisas Espaciais IMPE ao ser indagado sobre a dificuldade da colheita da cana crua foi enfático ao afirmar que o programa atual deve ser mantido por não causar qualquer dano à saúde do trabalhador ou daqueles que recebem nas cidades o ‘carvãozinho' chamado fuligem da cana-de-açúcar.
Em recente estudo feito pelo Vice-Diretor do Departamento de Meio Ambiente da Sociedade Rural Brasileira, concluiu-se, por igual, que a dificuldade da colheita da cana crua, aliada aos efeitos inexistentes da fuligem para a saúde do trabalhador e a necessidade de programa ingente de emprego no campo, o programa atual deve ser mantido, eis que a quantificação do dano não tem ainda qualquer tipo de comprovação científica para deterioração da saúde daqueles que desenvolvem atividade canavieira ou daqueles que recebem o ‘carvãozinho' (...).” (Relator Des. Guerrieri Rezende, julgado em 06/11/2006)
4 - Ressalvando-se que, em oportunidade anterior, havia a Corte assim se manifestado: “A queimada é feita uma vez por ano - analisemos esse aspecto, porque não sei se consta dos autos -, e os estudos de impacto ambiental que já foram apresentados a respeito demonstram que o mal que traz ao meio ambiente não é da potencialidade que se prega, porque é um tipo de poluição que, além de ser temporária, facilmente se dilui no ar, diferentemente da poluição produzida por uma indústria, que é constante, todos os dias e em todos os momentos. Em regra - lembro-me de um estudo que fiz a respeito - a queimada da cana só pode ser feita com ventos favoráveis, que até contribuem para que não haja o atentado ao meio ambiente” (trecho do voto proferido pelo Min. José Delgado nos autos do RESP nº 294.925, julgado em 03/10/2002).
5 - Reformando, provisoriamente, as decisões antes referidas, proferidas pelo TJ-SP nos autos da AC nº 325.156.5/0-00 e respectivos Embargos Infringentes.
6 - A questão atinente à eventual competência municipal para a edição de lei proibindo a queima da palha da cana (que não parece prevalecer, dentre outras razões, face às distinções entre o disposto nos artigos 23 e 24 da CF-88) deverá ser dirimida pelo STF nos autos do RE nº 586.224/SP, em que reconhecida a existência de repercussão geral da questão constitucional suscitada.
7 - A tutela estatal ambiental e os critérios de definição de competência. Revista do Advogado, São Paulo, nº 102, p. 29, mar/2009.
8 - Criado pela Lei nº 6.938/81, a seguir comentada.
9 - “Art 4º Previamente à operação de emprego do fogo, o interessado na obtenção de autorização para Queima Controlada deverá:
I - definir as técnicas, os equipamentos e a mão-de-obra a serem utilizados;
II - fazer o reconhecimento da área e avaliar o material a ser queimado;
III - promover o enleiramento dos resíduos de vegetação, de forma a limitar a ação do fogo;
IV - preparar aceiros de no mínimo três metros de largura, ampliando esta faixa quando as condições ambientais, topográficas, climáticas e o material combustível a determinarem;
V - providenciar pessoal treinado para atuar no local da operação, com equipamentos apropriados ao redor da área, e evitar propagação do fogo fora dos limites estabelecidos;
VI - comunicar formalmente aos confrontantes a intenção de realizar a Queima Controlada, com o esclarecimento de que, oportunamente, e com a antecedência necessária, a operação será confirmada com a indicação da data, hora do início e do local onde será realizada a queima;
VII - prever a realização da queima em dia e horário apropriados, evitando-se os períodos de temperatura mais elevada e respeitando-se as condições dos ventos predominantes no momento da operação;
VIII - providenciar o oportuno acompanhamento de toda a operação de queima, até sua extinção, com vistas à adoção de medidas adequadas de contenção do fogo na área definida para o emprego do fogo.
§ 1º O aceiro de que trata o inciso IV deste artigo deverá ter sua largura duplicada quando se destinar à proteção de áreas de florestas e de vegetação natural, de preservação permanente, de reserva legal, aquelas especialmente protegidas em ato do poder público e de imóveis confrontantes pertencentes a terceiros.
§ 2º Os procedimentos de que tratam os incisos deste artigo devem ser adequados às peculiaridades de cada queima a se realizar, sendo imprescindíveis aqueles necessários à segurança da operação, sem prejuízo da adoção de outras medidas de caráter preventivo.
Art 5º Cumpridos os requisitos e as exigências previstas no artigo anterior, o interessado no emprego de fogo deverá requerer, por meio da Comunicação de Queima Controlada, junto ao órgão competente do SISNAMA, a emissão de Autorização de Queima Controlada.
§ 1º O requerimento previsto neste artigo será acompanhado dos seguintes documentos:
I - comprovante de propriedade ou de justa posse do imóvel onde se realizará a queima;
II - cópia da autorização de desmatamento, quando legalmente exigida;
III - Comunicação de Queima Controlada.
§ 2º Considera-se Comunicação de Queima Controlada o documento subscrito pelo interessado no emprego do fogo, mediante o qual ele dá ciência ao órgão do SISNAMA de que cumpriu os requisitos e as exigências previstas no artigo anterior e requer a Autorização de Queima Controlada.”
10 - Assim entendidas aquelas com declividade inferior a doze por cento (art. 16, § 1º).
11 - Atingindo-se a eliminação total nas áreas mecanizáveis de lavouras com mais de 150 hectares, assim, em julho de 2018.
12 - Como entendeu a Segunda Turma do STJ quando dos julgamentos do AgRg nos EDcl no RESP nº 1.094.873-SP (julgado em 04/08/2009, Rel. Min. Humberto Martins) e do RESP nº 1.285.463-SP (julgado em 28/02/2012, Rel. Min. Humberto Martins).
13 - Ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus.
14 - Hermenêutica e Aplicação do Direito. Rio de Janeiro: Revista Forense, 199 - 18a edição, ps. 246/247.
15 - Como já decidiram diversas vezes tanto o Supremo Tribunal Federal (ARE 670.497 e AI 764.201, RE 334.876, dentre outros) quanto o Superior Tribunal de Justiça (RMS 36.914, RMS 33.653 e AgRg no Ag 886.162, dentre outros).
16 - No mesmo sentido, ainda, a Lei Complementar nº 140/2011, examinada no item 5.
17 - Artigo 4º, VI.
18 - Artigo 4º, § 2º.
19 - Artigo 5º, § 1º, item 5.
20 - Artigo 5º, § 1º, item 2, “a”.
21- Como aponta Rodrigo Jorge Moraes, “o licenciamento ambiental das usinas de açúcar e álcool está, em regra, a cargo dos órgãos ambientais estaduais” (Setor sucroalcooleiro: regime jurídico ambiental das usinas de açúcar e álcool. São Paulo: Saraiva, 2011, p. 104).
22 - “Art. 15. Os entes federativos devem atuar em caráter supletivo nas ações administrativas de licenciamento e na autorização ambiental, nas seguintes hipóteses:
I - inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Estado ou no Distrito Federal, a União deve desempenhar as ações administrativas estaduais ou distritais até a sua criação;
II - inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Município, o Estado deve desempenhar as ações administrativas municipais até a sua criação; e
III - inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Estado e no Município, a União deve desempenhar as ações administrativas até a sua criação em um daqueles entes federativos.”
23 - O termo “licenciamento”, na hipótese, corresponde a “autorização”. Como indica Édis Milaré, em Parecer datado de 12/04/2012 (não publicado) e com fundamento nos ensinamentos de José Afonso da Silva (Direito Ambiental Constitucional, 9ª ed., São Paulo: Malheiros, 2011, p. 287), “a legislação ambiental brasileira não costuma empregar com precisão os termos licença, autorização e permissão, que têm significados distintos”.
24 - O próprio IBAMA, aliás, tem assim se manifestado nas diversas ações civis públicas propostas acerca da matéria.
25 - A “Autorização de Queima Controlada”, referida nos artigos 4º a 10º do Decreto nº 2.661/98, ou simplesmente “aprovação”, nos termos do art. 38 da Lei nº 12.651/2012.
26 - Vez que não se trata de atividade relacionada como sujeita a licenciamento ambiental, conforme antes demonstrado. Aponta Édis Milaré, no Parecer já citado: “(...) sendo o emprego do fogo ato pontual, temporário, inserido no contexto da cadeia de atividades desenvolvida pelos empreendimentos sucroalcooleiros, controlado mediante a autorização e para o qual há proibição genérica oriunda do artigo 27 da Lei 4.771/1965 (com a exceção prevista pelo seu parágrafo único); mostra-se descabida a sugestão de que a queima da palha de cana-de-açúcar deva ser submetida ao licenciamento ambiental (...)”.
27 - Como esclarece Ives Gandra Martins, ao comentar o dispositivo constitucional em questão e não obstante criticando-o, “a degradação não significativa é tolerada e a significativa pode ser aprovada, após exame pormenorizado” (Comentários à Constituição do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. São Paulo: Saraiva, 1998, p. 907).
28 - Assim também entende Édis Milaré, conforme referido Parecer de 12/04/2012.
29 - Entendimento do qual compartilha o próprio IBAMA, como se verifica de suas manifestações em diversas medidas judiciais.
30 - Gilmar Ferreira Mendes, A Proporcionalidade na Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, Repertório IOB de Jurisprudência - 1a quinzena de dezembro de 1994 - nº 23/94, Caderno 1, pág. 469.
31 - Eliana Alonso Moysés, fazendo referência a José Joaquim Gomes Canotilho e Tercio Sampaio Ferraz Junior, A interpretação das normas constitucionais sobre Contribuições, Dissertação de Mestrado - Faculdade de Direito da PUC/SP - obra não publicada, 1997, pág. 184.
32 - José Joaquim Gomes Canotilho, Direito Constitucional, Coimbra, 1993, pág. 228.
33 - Curso de Direito Administrativo, 11ª edição, Malheiros, 1999, pág. 67.
34 - O Princípio da Proporcionalidade na Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal: Novas Leituras, Repertório IOB de Jurisprudência - 2a quinzena de julho de 2000 - nº 14/2000, Caderno 1, pág. 361.
35 - Direito Administrativo, 12ª edição, Atlas, 2000, pág. 81.
36 - Hamilton Dias de Souza, Contribuições de Intervenção no Domínio Econômico, em 10º Simpósio Nacional IOB de Direito Tributário - Grandes Temas Tributários da Atualidade, IOB, 2001, pág. 23.
37- Arts. 170, VI; 225; 1º, IV; 170, caput e parágrafo único; 170, IV; 5º, caput; 5º, II; e 170, VIII, todos da Constituição Federal.
38 - Em conformidade com os ensinamentos de Canotilho (Direito Constitucional, cit.).
39 - Havendo milhares de trabalhadores que ainda se dedicam ao corte manual da cana (viável apenas após a queima da palha), a ser substituído pelo corte mecanizado.
40 - Procedimentos a tal ponto custosos e demorados que implicam, na prática, a própria proibição da atividade.
41 - Para o que são necessários equipamentos que não apenas demandam elevados recursos financeiros, como sequer se encontram disponíveis no mercado em volume suficiente para possibilitar a substituição - integral e antecipada - do corte manual.
42 - Compromisso de ajustamento de conduta: solução para o problema da queima da palha da cana-de-açúcar. Revista dos Tribunais, junho/1993, vol. 692, p. 37.
43 - O que se justifica mesmo porque, a rigor, sequer seriam necessários, por conta do quanto disposto na legislação.
44 - “Art. 97. Somente pelo voto da maioria absoluta de seus membros ou dos membros do respectivo órgão especial poderão os tribunais declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público.”
45 - "Viola a cláusula de reserva de plenário (CF, artigo 97) a decisão de órgão fracionário de tribunal que, embora não declare expressamente a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do poder público, afasta sua incidência, no todo ou em parte.”
46 - RESP nº 1.179.156, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 12/04/2011.
47 - Emb. de Div. no RESP nº 418.565, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, Primeira Seção, julgado em 29/09/2010.
48 - AgRg no ARESP nº 48.149, Rel. Min.Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 12/04/2012
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* Mário Luiz Oliveira da Costa é advogado do escritório Dias de Souza Advogados Associados S/C.