Lei de Biossegurança – a legislação que não deixam aplicar
Antonio José L.C. Monteiro*
O uso da biotecnologia no Brasil foi aprovado em 1995 por uma Lei regularmente votada no Congresso - Lei nº 8.974 de 5.1.1995, conhecida como a Lei de Biossegurança. Essa lei tem a pretensão de regular por inteiro o tema biotecnologia, cobrindo a construção, experimentação, cultivo, manipulação, transporte, comercialização, consumo, armazenamento, liberação no meio ambiente e descarte de organismos geneticamente modificados (OGM) e derivados.
A Lei de Biossegurança não só pretende regular todas as atividades relacionadas à biotecnologia, como também sob todos os pontos de vista, avocando a tarefa de proteger o meio ambiente em geral, a vida e a saúde do homem, dos animais e das plantas.
Para essa tarefa centralizadora a lei criou um órgão vinculado ao Ministério da Ciência e Tecnologia, chamado Comissão Técnica Nacional de Biossegurança - CTNBio. E com esse diversificado campo de atuação é natural que a CTNBio também tenha uma composição diversificada, reunindo representantes1 dos Ministérios da Agricultura; Saúde; Meio Ambiente; Relações Exteriores; Educação; Ciência e Tecnologia; da comunidade científica; do setor industrial; órgãos de defesa do consumidor e da saúde do trabalhador.
Como órgão executor de uma lei que pretende regular por inteiro o tema biotecnologia, a CTNBio foi devidamente dotada de autoridade. A CTNBio profere pareceres conclusivos e vinculantes acerca da segurança de determinado OGM, como condição à sua liberação no meio ambiente, ou semeadura, multiplicação e cultivo, ou ainda à utilização do OGM na produção de alimentos para consumo humano.
O Decreto que regulamentou a Lei de Biossegurança - Decreto nº 1.752 de 20 de dezembro de 1995, explicitamente conferiu à CTNBio a prerrogativa de exigir, se entender necessário, Estudo de Impacto Ambiental - EIA e respectivo Relatório de Impacto no Meio Ambiente - RIMA de qualquer OGM ou atividade submetida à sua análise.
Essa é uma inovação importante da Lei de Biossegurança, de conferir à CTNBio o poder de emitir pareceres conclusivos e vinculantes aos demais órgãos, inclusive quanto à segurança ambiental dos OGM’se, e de exigir ou não estudo prévio de impacto ambiental. De fato, como lei especial, a Lei de Biossegurança, especificamente no que se refere aos OGM’s, atribuiu a CTNBio uma análise ambiental que a legislação genérica de proteção ao meio ambiente via de regra confere ao IBAMA, às Secretarias Estaduais de Meio Ambiente e a outros órgãos que compõe o SISNAMA - Sistema Nacional do Meio Ambiente.
O que poderia ser havido como um simples caso de norma especial derrogando norma de caráter geral, virou um autêntico cavalo de batalha nas mãos dos ideologicamente contrários à biotecnologia, e de ambientalistas ressentidos com o fato de a lei haver dado um tratamento ambiental diferenciado à biotecnologia, como que esvaziando, em relação aos OGM’s, a autoridade do aparato de fiscalização ambiental capitaneado pelo IBAMA.
Com a notícia de que a CTNBio estaria prestes a emitir parecer favorável à liberação da soja transgênica, o primeiro OGM analisado, o Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor - IDEC e o Greenpeace ingressaram em Juízo e obtiveram em fins de 1998 liminar condicionando a liberação da soja transgênica à apresentação de estudo de impacto ambiental.
O fundamento da decisão que até hoje emperra a aprovação a qualquer OGM ou atividade relacionada por parte da CTNBio, é o de que a Constituição Federal (art. 225 § 1º inciso IV2) impõe ao Poder Público exigir estudo prévio de impacto ambiental de qualquer atividade potencialmente causadora de significativa degradação ao meio ambiente. A CTNBio não seria o "Poder Público" competente para exigir o estudo prévio de impacto ambiental, muito menos para liberar quem quer que seja de fazê-lo.
Ocorre que em nenhum momento o artigo da Constituição define "Poder Público" de forma que se possa interpretar como excluindo a CTNBio da condição também de "Poder Público", com legitimidade para exigir ou não o estudo prévio do impacto ambiental. E ao impor ao Poder Público que exija o estudo prévio de impacto ambiental de atividade potencialmente causadora de degradação, o preceito obviamente pressupõe que esse Poder Público antes decida se a atividade é ou não causadora de degradação, para o efeito de exigir ou não o estudo prévio de impacto ambiental. Não se vê, enfim, de que modo a CTNBio teria afrontado esse artigo da Constituição, ao julgar que a soja transgênica não é potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, e conseqüentemente ao dispensar o estudo prévio de impacto ambiental.
O governo passado até que tentou esclarecer melhor, através da Medida Provisória nº 2.137 de 28.12.2000, a distribuição de competências entre os vários órgãos interessados na análise de OGM’s. Foi expressamente ratificada a competência da CTNBio para fazer a avaliação de risco, ambiental inclusive, de cada OGM, e para identificar as atividades potencialmente causadoras de significativa degradação do meio ambiente3, passíveis de apresentação de estudo prévio de impacto ambiental.
Como resultado de um amplo entendimento entre vários Ministérios, a Medida Provisória contemplou expressamente as competências do Ministério do Meio Ambiente e do Ministério da Agricultura:
"... caberá ao órgão de fiscalização do Ministério da Agricultura e do Abastecimento emitir as autorizações e os registros previstos neste artigo, referentes a produtos e atividades que utilizem OGM destinado a uso na agricultura - no caso presente a soja - pecuária, aqüicultura, agroindústria e áreas afins, de acordo com a legislação em vigor e segundo regulamento desta Lei (artigo 7o, parágrafo 4o) e
"... caberá ao órgão de fiscalização do Ministério do Ministério do Meio Ambiente emitir as autorizações e os registros previstos neste artigo, referentes a produtos e atividades que utilizem OGM destinado a uso em ambientes naturais, na biorremediação, floresta, pesca e áreas afins,, de acordo com a legislação em vigor e segundo regulamento desta Lei (Artigo 7o., parágrafo 6o)
Por conta dessa abertura dada pela Medida Provisória ao Ministério do Meio Ambiente, tiveram início discussões no Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA, órgão normativo, visando disciplinar por Resolução o registro e os licenciamentos conferidos ao Ministério do Meio Ambiente. Mas ao invés de o CONAMA restringir-se a regular atividades com OGM’s em áreas de preservação permanente e OGM’s para uso em biorremediação, floresta, pesca e áreas afins, no limite da abertura dada pela Medida Provisória nº 2.137, o CONAMA passou a discutir o licenciamento ambiental do OGM em si, de todo e qualquer OGM.
Nem a Lei de Biossegurança nem a Medida Provisória convocaram o Ministério do Meio Ambiente a licenciar organismos geneticamente modificados. Aliás, a própria legislação ambiental não prevê licenciamento de produtos, mas sim de atividades. Aos produtos corresponde o registro, a atividades é que corresponde o licenciamento. Claro que o CONAMA estava na verdade subvertendo o sentido da lei e conferindo ao Ministério do Meio Ambiente o poder de licenciar ou não OGM’s, exigindo ou não o estudo prévio de impacto ambiental, que é mero instrumento do processo de licenciamento ambiental. Em uma palavra, as atribuições da CTNBio estariam sendo usurpadas.
Juristas de renome, como o Professor Miguel Reale, Professor Toshio Mukai e outros, advertiram para a ilegalidade e a inconstitucionalidade da iniciativa do CONAMA de, a pretexto de regulamentar o registro e as licenças ambientais previstas pela Lei de Biossegurança, desvirtuava a lei que pretendia regular, ferindo o preceito constitucional da legalidade. A consultoria jurídica do Ministério da Agricultura, e por fim a Advocacia Geral da União - AGU também enfatizaram em corajosos pareceres a invasão de competência da CTNBio pela sistemática de licenciamento que o Ministério do Meio Ambiente intentava aplicar aos OGM’s.
Outros fatos de suma importância vieram em apoio à Lei de Biossegurança e às atribuições que confere à CTNBio. No julgamento dos recursos interpostos no âmbito da ação movida pelo IDEC e Greenpeace, o voto proferido pela Desembargadora Relatora foi no sentido de reformar a sentença que exige de todos os OGM’s uma avaliação de impacto ambiental feita pelo IBAMA. Esse primeiro voto proferido reafirma enfaticamente a competência da CTNBio para exigir ou não avaliação de impacto ambiental de OGM’s e atividades vinculadas, e corrobora ser mesmo vinculativo o parecer proferido pela CTNBio acerca dos OGM’s e atividades que lhes são submetidas à aprovação. Infelizmente o julgamento foi então interrompido a pedido de outro Desembargador.
Do Poder Legislativo veio também uma importante moção de apoio à CTNBio e às suas amplas atribuições. Foi constituída Comissão Especial no Congresso para apreciar e dar parecer ao Projeto de Lei nº 2.905/1997, de autoria do Deputado Fernando Gabeira, que estabelece condições complementares para a autorização de pesquisas, liberação comercial e para a rotulagem de OGM’s. Após o exame de 19 diferentes projetos de lei abordando questões afetas à biotecnologia, depois de ouvidos em audiências públicas no Congresso os autores de alguns dos projetos e 29 autoridades no assunto, e de diversas visitas a órgãos e entidades voltados à matéria, foi finalmente aprovado no plenário da Câmara de Deputados o Relatório elaborado pelo Deputado Confúcio Moura, presidente da Comissão Especial.
No substitutivo apresentado pelo Deputado Confúcio Moura, em linha com o seu relatório aprovado no Plenário da Câmara, foi mais uma vez reconhecida a competência exclusiva da CTNBio para identificar as atividades e produtos decorrentes do uso de OGM’s que podem causar significativa degradação ao meio ambiente ou riscos à saúde humana:
Em paralelo, o Decreto nº 3.871 de 18.7.2001 tornou obrigatória a rotulagem de produtos que contenham OGM’s ou derivados, estabelecido que os alimentos embalados destinados ao consumo humano que contenham OGM, com presença acima de 4% do produto, deverão conter informação específica em seus rótulos. O IDEC e o Ministério Público Federal prontamente recorreram ao Judiciário, mas desta feita não obtiveram a liminar que pleitearam, visando a rotulagem de todo e qualquer produto contendo OGM, independente do percentual ou traço de OGM identificado.
Irredutível no seu intento de criar regra própria de licenciamento ambiental, o Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA editou a Resolução nº 305, republicada em 4.7.2002. A norma ambiental condiciona a obtenção de licenças a um procedimento restritivo e extenuante, que certamente estenderá por anos a fio a moratória imposta à aplicação da biotecnologia no Brasil. Em breve síntese, a Resolução nº 305 prevê:
· um registro para a instalação e operação de laboratório, biotério e casa de vegetação, quando em regime de confinamento, a ser obtido em 15 dias;
· um licenciamento sem denominação específica, para a instalação e operação de laboratório, biotério e casa de vegetação, quando em regime de confinamento, quando houver risco de significativa degradação do meio ambiente, a ser obtido em 60 dias, ou no prazo de 360 dias se demandar a elaboração de EIA/RIMA e a realização de audiência pública;
· uma Licença de Operação para Área de Pesquisa - LOAP, para pesquisas de campo quando não em regime de confinamento, a ser obtida no prazo de 60 dias, ou no prazo de 360 dias se demandar elaboração de EIA/RIMA e a realização de audiência pública;
· uma Licença Especial de Operação para Liberação Comercial de OGM
- para a multiplicação e outras atividades em escala pré-comercial, a ser obtida no prazo de 120 dias, ou no prazo de 360 dias se demandar elaboração de EIA/RIMA e a realização de audiência pública;
- para o uso comercial do produto, a ser obtida no prazo de 180 dias, ou no prazo de 360 dias se demandar elaboração de EIA/RIMA e a realização de audiência pública.Prevista também a elaboração de um macrozoneamento ambiental pelo IBAMA, considerando as especificidades biogeográficas e sócio-econômicas relevantes;
· um licenciamento ambiental para atividades e empreendimentos em áreas com restrições previstas na legislação ambiental, ou no macrozoneamento enfocando determinado OGM e seus derivados, quando disponível, a ser obtido no prazo de 180 dias, ou no prazo de 360 dias se forem exigidos EIA/RIMA ou audiências públicas; e
· autorizações e registros para os produtos e atividades que utilizem OGM e seus derivados destinados ao uso em ambientes naturais, na biorremediação, floresta, pesca e áreas afins, sem prazo específico de concessão.
Pelos prazos previstos acima bem se vê que o lançamento comercial de um vegetal transgênico, em uma hipótese até otimista, poderá demorar 2 anos e 2 meses, computando-se os 2 meses para a obtenção da Licença de Operação para Área de Pesquisa - LOAP; 360 dias para obter-se a Licença Especial de Operação para Liberação Comercial de OGM - fase de multiplicação; e mais 360 dias para obter-se a Licença Especial de Operação para Liberação Comercial de OGM - fase de uso comercial. Essa hipótese de 2 anos e 2 meses é sim otimista, porque seria absolutamente inédito que os dois EIA/RIMAs previstos transcorressem sem quaisquer interrupções de prazo, provocadas por pedidos de esclarecimentos adicionais por parte do IBAMA.
O CONAMA efetivamente não incorporou o ideário preconizado pela Lei de Biossegurança, que insere o Ministério do Meio Ambiente no âmbito da CTNBio, através da Comissão Setorial Específica da área ambiental, de modo que o parecer da CTNBio já traga a avaliação ambiental que cabe fazer em relação aos OGMs. O CONAMA está optando por uma via alternativa, de inserir os órgãos fiscalizadores do Ministério do Meio Ambiente em uma fase posterior, que para os efeitos das avaliações ambientais praticamente ignora a análise feita no âmbito da CTNBio.
É uma alteração pura e simples da Lei e da sistemática de avaliação de OGMs que preconiza, mas não é uma alteração pela via legislativa, sequer por uma medida provisória, mas apenas por uma Resolução do CONAMA. Abstraído o óbvio vício de inconstitucionalidade que decorre de se alterar uma lei por resolução de um órgão ministerial, o procedimento complexo criado pela Resolução CONAMA nº 305 impacta a pesquisa e o trabalho científico nacionais, via de regra com escassos recursos, de certa forma privilegiando as multinacionais da biotecnologia, com recursos já contingenciados para fazer frente à área regulatória.
Também soa estranho que a Resolução do CONAMA só regule a grosso modo plantas transgênicas, transmitindo a falsa impressão de que organismos geneticamente modificados para uso humano, farmacológico, domissanitário, etc. sejam de interesse exclusivo do Ministério da Saúde e da Agência Nacional de Vigilância Sanitária - ANVISA. Ao leigo parece inconcebível que uma pesquisa da Fundação Oswaldo Cruz de controle de doenças em animais silvestres, não desperte no Ministério do Meio Ambiente o mesmo interesse que o risco de disseminação da soja transgênica.
De um modo ou de outro, a Resolução do CONAMA não foi aparentemente bem assimilada sequer pelo órgão que por primeiro cabe aplicá-la. De fato, em atendimento ao prazo de três meses estabelecido pela Resolução, em outubro do ano passado muitas empresas e entidades de pesquisa procuraram adequar seus laboratórios, biotérios, casas de vegetação e áreas de pesquisa, dando entrada junto ao IBAMA em pedidos de registro e de Licenças de Operação para Áreas de Pesquisa - LOAP. Muito embora a própria Resolução estipule os prazos de 15 dias para a concessão do registro e de 60 dias para a outorga da LOAP, não há notícia de qualquer manifestação por parte do IBAMA desde então, deferindo ou indeferindo o que quer que seja.
Na verdade, todas as indicações são no sentido de que incomoda a alguns ambientalistas basicamente a soja da Monsanto e o seu apelo comercial - não se faz menção a outro produto da biotecnologia. Também não parece haver uma genuína preocupação com aspectos ambientais propriamente ditos. Quem acompanha o assunto sabe que houve um longo trabalho de aproximação com o IBAMA, e que chegou-se mesmo muito perto da feitura de um estudo de impacto ambiental da soja Roundup Ready, mas quando finalmente foram delineados os referenciais para o estudo, em cima da hora os ambientalistas advertiram o IBAMA a aguardar a Resolução do CONAMA. Não há pressa.
Enquanto isso o Brasil atestou à China a segurança alimentar e ambiental da soja que exportamos àquele país, expressamente admitindo que pode conter traços de soja transgênica. Não há risco.
Nesse contexto, como era mais do que esperado, o mundo real superou a ficção, e o Governo foi literalmente atropelado pelo fato consumado, pelo plantio arraigado da soja que traz mais vantagens econômicas ao produtor, sem qualquer registro de efeito deletério ao meio ambiente. Sem outro valor com igual peso a recomendar a queima da soja "ilegal", prevaleceu o interesse econômico desse importante item de nossa economia. De forma oportuna veio a Medida Provisória nº 113 de 26.3 "liberar" a colheita e a comercialização da safra transgênica, uma inusitada situação em que uma Medida Provisória reforma uma sentença judicial4.
Mas o Governo insiste no erro de pretender que a vida real ocorra segundo o que determina uma Medida Provisória e estabelece que na próxima safra a soja transgênica volta a ser ilegal. Mas que dano é esse que autoriza o Governo a nos expor este ano, mas não no ano que vem? Se essa soja modificada pode ser consumida este ano, é de se pressupor que seja segura em termos ambientais e alimentares, então por que não liberar de vez o seu plantio para as próximas safras?
Melhor seria promover um acordo na demanda judicial que é o único empecilho à solução de todo esse impasse, fazendo-se finalmente uma avaliação ambiental tendo por amostragem privilegiadíssima a enorme área que foi plantada com soja modificada, que por certo traz um grau de diversificação mais do que suficiente para um estudo de impacto ambiental.
_________________
1. A CTNBio é composta de Comissões Setoriais Específicas, a saber: a Comissão Setorial Específica da área ambiental, com representantes do Ministério do Meio Ambiente; a Comissão Setorial Específica da área vegetal, a Comissão Setorial Específica da área animal, ambas vinculadas ao Ministério da Agricultura, e a Comissão Setorial Específica da área da saúde, vinculada ao Ministério da Saúde. Além dessas Comissões compostas por representantes designados pelos vários Ministérios, integram ainda a CTNBio técnicos e cientistas indicados também pelos Ministérios das Relações Exteriores; Educação; Ciência e Tecnologia; e pela comunidade científica; pelo setor industrial; órgãos de defesa do consumidor e da saúde do trabalhador.
2. Art. 255. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.§ 1º. Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
IV. exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade.
3. Art. 1º De incisos III e XIX da Lei 8.974/95, já alterada pela Medida Provisória nº 2.137 de 28.12.2000. 4. O IDEC e o Greenpeace apresentaram reclamação alegando que a Medida Provisória nº 113 teria natureza substancial de ato administrativo, atentatório à decisão do Poder Judiciário que proíbe a produção e o comércio de soja transgênica. O Tribunal Regional Federal em Brasília deverá portanto decidir se esse ato do Poder Executivo realmente configura crime de responsabilidade. Isso não seria necessário se o Tribunal já tivesse concluído o julgamento dos recursos apresentados na ação promovida pelo IDEC e Greenpeace, encerrando definitivamente a polêmica se é para valer ou não a permissão legal conferida à biotecnologia. 5. Art. 462 do Código de Processo Civil._________________
*sócio do escritório Pinheiro Neto Advogados, integrante da Área Contenciosa.
* Este artigo foi redigido meramente para fins de informação e debate, não devendo ser considerado uma opinião legal para qualquer operação ou negócio específico.
Ó
2002. Direitos Autorais reservados a Pinheiro Neto Advogados.
_________________________