Uso, conservação, reuso e reutilização da água em São Paulo
Jayme Vita Roso*
A transcendência dessa nova lei merece alguns comentários e observações, pois que a água é, sem dúvida, nos dias correntes, a mais evocada das necessidades humanas, pela sua escassez já constatada e pela imperiosidade de serem tomadas providências para conservá-la e dar contornos legais, adequados, para o seu uso. Recentemente, o Conama (Conselho Nacional do Meio Ambiente) editou a Resolução 357 de 17 de março de 2005, e o governo federal, o Decreto n° 175/05, os quais dão excelentes indicações de que os administradores públicos passaram a considerar como indispensáveis à saúde a qualidade que é fornecida aos usuários e a sua garantia e certificação de que eles saibam, como isso foi feito, com os informes que as contas mensais de fornecimentos conterão, de forma clara e explícita, as informações necessárias, sobre existirem outras vias para o esclarecimento público.
A lei paulistana institui mais um programa de ampla natureza, que, para ser aplicado, com a sensatez indispensável, vai exigir que a administração aloque verbas, prepare pessoal o suficiente, para que não seja um regramento no vácuo. Pois, bem, textualmente, no artigo 1°, há a finalidade precípua da sua instituição: "...que tem por objetivo...conservação da água".
A clareza da finalidade da lei não obriga a divagações, no texto acima. O seu objetivo é indutor de práticas, que serão, ou não, acolhidas, se não houver uma prévia política educativa, devidamente elaborada pelos encarregados, deixando de lado as construções técnicas específicas ou o diálogo vazio.
Isso se se quiser atingir o seu fim, o porque ela foi discutida e aprovada, após rapidíssima e louvável tramitação legislativa.
A finalidade é conservar a água, porque escassa; seu uso racional, porque o desperdício é ultrajante e o uso de fontes alternativas para a captação, o que, no Município de São Paulo totalmente contaminado ou poluído, é tarefa ingrata, assim como o seu reuso nas novas edificações.
A pedagogia, como função, vai ser a conscientização dos usuários sobre a importância da conservação da água.
Então, tombamos em dois caminhos: o primeiro eminentemente técnico e o segundo radicalmente pedagógico. Eles devem ser discutidos e construídos em paralelo, uma vez que, se não se fizer, além de desprestigiar o Legislativo que a aprovou, conduzirá ao caos, em futuro breve, o seu fornecimento, como bem explicado na Justificativa, logo, maculando o Executivo.
Quanto, ainda à dicção do artigo 1°, há um defeito na sua redação. Tento explicar-me. Tratando do objetivo do Programa, o texto alitera o âmbito da sua abrangência, ao cuidar, seqüencialmente, da conservação, do uso racional e de fontes alternativas para a captação da água. De repente, através da conjunção "e", agrega o reuso, porém, agrega-lhe "nas novas edificações". Como está constituído o período, havendo a sobredita aliteração de finalidades (=objetivos), o legislador ao agregar o reuso com a contração da preposição "em" com o artigo "as" (plural do artigo) conduz a entender que às novas construções, passa a ser obrigatório o reuso, a partir da data da publicação da lei (artigo 9°). Ora, como a finalidade desta lei, é "de relevante interesse público" e como, ao intérprete, a Justificativa é elemento preciso para sua exegese e, ainda, como o reuso foi mencionado na peça introdutória, apenas, neste texto: "Segundo o professor da USP Aldo Rebouças, especialista em recursos hídricos, grande parte da solução para a crise do abastecimento de água se concentra na economia da água, na criação de uma rede secundária para a água de reuso..." (negritei), permito-me concluir que, nas edificações em construção, ele será obrigatório, desde a publicação dela, cabendo aos interessados readaptar o projeto e adequá-lo à criação de uma rede secundária de reuso.
A licença para construir, pela sua natureza administrativa, não é um direito imutável. Pode a administração, no caso, deve obrigar que as construções em curso e as que se lhes seguirem se adequem e criem uma rede secundária para a água de reuso. E, para não ocasionar danos irreparáveis, a administração deve ser solerte e editar um decreto específico para esse fim, o qual, em futuro próximo, poderá ser incorporado ao Regulamento dessa novel lei.
Cuidando de regulamento, o § 1° do artigo 1°, dentro da abrangência do Programa, indo até "projetos de construção de novas edificações de interesse social", não poderá esquivar-se no jargão mencionado de lhe dar a configuração adequada, dentro do urbanismo responsável, que insira o cidadão e lhe propicie moradia digna. Será uma singularíssima oportunidade para acabar com a favelização acobertada pela irresponsabilidade administrativa, através de alguns benefícios, que acabam tornando definitivas as construções inadequadas, em lugares impróprios e em condições precárias.
Francamente, a redação do §2°, do artigo 1°, é lamentável: "Os bens imóveis do Município de São Paulo, bem como os locados, deverão ser adaptados no prazo de 10 (dez) anos". Assinar-lhes o prazo de dez anos para adaptar-se à nova lei é uma galhofa, pois, de antemão, já se antevê que a benesse imoral para se adaptar nunca será cumprida. Uma única razão: é a Prefeitura que fiscalizará o cumprimento da lei, logo, ela não vai multar ou interditar os prédios que ocupa, porque ela pagará a multa a si mesma. Ao invés dessa "boutade", poderia ter se valido da válvula criada no artigo 5°3, sobretudo mostrando ao público, que não utiliza de artifícios enganosos, quando se trata de preservar interesse próprio, porque isso só faz com o que o administrado perca confiança no Poder Público4. E ele está em crise, o que é lamentável, para a incipiente e capenga democracia brasileira.
Cuida o artigo 2° de que o Programa desenvolverá três tipos de ações, a saber, conservação e uso racional da água, utilização de fontes alternativas e utilização de águas servidas. São atuações pontuais. Como o legislador, no artigo 1°, cuidou do reuso, genericamente, e, no artigo 2°, limita a utilização de águas servidas, como sendo as que são "utilizadas no tanque, máquina de lavar, chuveiro e banheira", sem dar qualquer pista sobre o reuso, porque, até semanticamente, de forma elementar, o reuso é a matriz daqueles, outra dúvida surge na redação. Poderá, com humildade, é ela invocada, o administrador público com lastro no artigo 6°, invocar "que a participação no Programa será aberta às instituições públicas e privadas e à comunidade científica, que serão convidadas a participar das discussões a apresentar sugestões", e emendá-las no regulamento.
Como este escriba não está catalogado entre as três hipóteses, e, aqui, escrevendo estes comentários, exercita à força, pela dialética, a cidadania, que lhe é negada, pelo legislador. Afinal, ao advogado, como operador e operário do direito, tirar-lhe esta prerrogativa, nada mais é do que lhe afrontar, como está ocorrendo, a legitimidade do seu mister social e profissional.
Bem dosadas e elaboradas as diretrizes constantes no artigo 3°, de que se estudarão soluções técnicas a serem aplicadas nos projetos de novas edificações, nos sistemas hidráulicos (I), na captação, armazenamento e utilização de água proveniente da chuva (II) e na captação, armazenamento e utilização de águas servidas (III). Não cuida, nem aborda o reuso, que é tão ou mais relevante que as mencionadas, dependendo do enfoque que se dê, caso a caso, segundo preferência ou interesse público, tendo em mira a consideração deste escriba com a distinção de reuso da reutilização. Aquele seria para atividades industriais; esta, para fins de consumo ou utilização humana.
Foi vetado o artigo que previa: "As edificações com mais de 10000m2 deverão instalar um sistema de tratamento de esgoto para o reuso de água". Onde foi contemplado o reuso da água, para sistema de tratamento de esgoto, acontece o veto.
Este escriba, neste altura, com verve, permite-se perguntar a si mesmo: Se o artigo 1° da Lei n° 14018/05 fala em reuso para as novas edificações; se ele é de aplicação imediata; se o reuso foi vetado para as edificações existentes com 10000m2, então, o veto abrangeria ou atingiria ou alcançaria unicamente estas últimas? Ou, se não isso não acontecer, por que, então, não se vetou, parcialmente, o artigo 1°, com a subtração do reuso?
Esse equivocado tipo de procedimento é a causa das indústrias das liminares, porque, se, cabe ao legislador ser cuidadoso, ao executivo, ser prudente e comprometido com sociedade para quem se elaborou o texto e, se vetá-lo total ou parcialmente, perceber, de antemão, que não mutilou e tornar inócua uma lei tão importante quanto esta.
Espera-se que, na regulamentação, que deverá ser apresentada até o dia 27 de outubro de 2005, os equívocos sejam corrigidos, porém, a edição de decreto para normatizar o reuso nas novas edificações deve ser imediata. Confio que isso seja feito, afinal, a confiança do administrado é fundamental para suportar o regime democrático e não seja o regulamento um escape para agregar à lei conteúdo que lhe é estranho, fora do âmbito do executivo.
Notas bibliográficas
1 Dentro da terminologia jurídica, a palavra programa tem tido grande evolução nos últimos cinqüenta anos. Comumente, na dicção dos mais reputados tratadistas, entendemos, dentre eles, Manin Carabba (verbete programmazione economica, In Enciclopedia del Diritto , vol 36, p. 1.113-1150, Milão: Giuffrè Editore, [s.d.]), tem se admitido, inclusive a linguagem da ciência da administração e do direito administrativo, essa palavra juntamente com plano. Ressalto que, embora tenham significados diversos, podem ser considerados hoje como sinônimos. Como diz Manin, "o termo "programa" (ou "plano) é caracterizado, na linguagem das ciências sociais por um conteúdo esquemático, que é reconduzido dentro de uma seqüência: determinação de um ou mais objetivos (entre eles compatíveis); indicação dos meios, dos procedimentos, dos tempos necessários para atingir certos objetivos; controle dos resultados obtidos. Essa estrutura (objetivos; modos e meios; controles) indica que seja a formulação prescritiva do plano (como "dever ser seja processo das decisões, a seqüência das ações, os resultados efetivos objetos do plano", acrescentando, ainda, "pode-se dizer em outras palavras que o termo programa individue seja o desenho prescritivo – que indica objetivos, modos e meios, resultados – seja a seqüência das decisões e ações que se persegue atingir, segundo o percurso programado com os objetivos anteriormente prefixados. Portanto, o programa da Prefeitura de São Paulo, no que concerne ao tema desenvolvido está adequado e lhe compete assim fazê-lo, da mesma forma que à União também compete, por competência originária, constitucional, "elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social" (artigo 21, inc. IX). Para concluir, a história da inserção e os debates teóricos de programação econômica foram temas relevantes a partir dos anos 50 na literatura jurídico-econômica européia, sobretudo tendo em conta a diversidade e a impostação política dos paises que não adotavam o sistema de planificação da União Soviética, na qual tivemos as trágicas escolhas feitas por Stálin da industrialização e das coletivizações dos campos. Além da obra pré-citada, de Carabba, onde se encontra na página 1.150 valiosa bibliografia sobre programação econômica, abordando autores economistas e também juristas de renome, pode-se trazer, para os interessados, nessa fascinante discussão, também as contribuições encontradas no verbete "programazzione economica" da Enciclopedia de Diritto e dell’Economia Garzanti (Milão: Garzanti Editore, 1985, p. 917-918) e também o verbete "programme, planning, budgeting system (P.P.B.S.)", "programmazione (diritto pubblico)", de autoria do doutor Placido Cesario (Novíssimo Digesto Italiano, vol. XIV, Unione Tipografica Torinesa, 1967, p. 59-63), verbete "programazzione" e nos seus vários significados científicos (economia, informática, história econômica, direito e matemática), da La Piccola Treccani – Dizionario Enciclopedico do Istituto da Enciclopédia Italiana, Roma, 1996, p. 669-673. Mais recente, antes de encerrar as atividades, a Editora Garzanti editou, em nova edição, a Enciclopédia dell’Economia Garzanti, com vários verbetes inter-relacionados ao verbete programa, tais como programa finalizado, programação de balanço, programação econômica e programação matemática (edição de 1999, p. 882-885). Em nosso país, os que se interessam por Direito Econômico certamente conhecem as preciosas contribuições de Washington Peluzzo Albino de Souza, sobretudo as publicadas sob o título "Direito Econômico do Planejamento, cujo valioso sumário é: 1. Introdução; 2. Planejamento e a ideologia adotada; 3. O plano e a política econômica; 4. A lei do plano; 5. Regime jurídico do planejamento; 6. Sistema de planejamento no direito comparado (Revista da Faculdade de Direito nº 18, maio 1997, UFMG-Belo Horizonte).
2 Uso, reuso; utilização, reutilização. Embora estas palavras sejam comumente usadas nos jargões técnicos como sinônimos, permito-me discordar, pois entendo que há uma sutil diferença entre usar e utilizar e, daí, por extensão, entre reusar e reutilizar. Essa utilização uniforme que os técnicos, por não serem afeitos e nem se interessarem pela terminologia da palavra, na pratica e, sobretudo, no emprego em leis, pode dar dissabores aos administradores. Dou a seguir os conceitos gerais das terminologias desses verbos, que encontrei em proeminentes dicionaristas pátrios, que nas confecções dos verbetes, não pouparam esforços para apresentar as próprias evoluções e significados delas ao longo dos anos. São estas: "Michaelis 2000, moderno dicionário da língua portuguesa. Ed. exclusiva. São Paulo: Melhoramentos; Reader’s Digest, 2000, v.1. REUTILIZAR – (re + utilizar) vtd 1.Tornar a utilizar. 2.Dar nova utilização a. 3.Tecn. Efetuar reutilização em. (p. 1839). USAR – (lat. usare) vtd, vti e vpr 1.Fazer uso de; empregar habitualmente: "Em Paris usam muito o café" (Mário Barreto, ap Fr. Fernandes) "Ela não usa porta-seios, está logo se vendo" (Jorge Amado). "... trajava ainda à moda antiga, usando de sapatos de fivela" (Visc. de Taunay). "...no alemão, onde a passiva perifrástica, construída com o auxiliar werden se usa muitas vezes"(Theodoro Henrique Maurer Jr.). vtd e vti. 2. Ter por costume, costumar: Eu não uso assobiar. Ele usava a (ou de) intrometer-se. vtd e vti. 3.Exercer, praticar: Usar violência (ou de violência). Usar uma profissão (ou de...) vti. 4.Proceder, portar-se: Ela usou deslealmente com os patrões. vpr. 5. Gastar-se, deteriorar-se com o uso: Com o decorrer dos anos, usara-se aquela peça. (p. 2167). UTILIZAR – (útil + izar) vtd. 1.Tornar útil, empregar utilmente: Utilizemos bem o tempo. Utilizemo-lo em boas ações. vtd 2.Ganhar, lucrar : Nada utilizou com esse proceder. vti 3.Ser útil; aproveitar: "A má língua não utiliza a ninguém" (Cândido de Figueiredo). vpr 4.Servir-se, tirar vantagem: Utilizzara-se de seu grande cabedal de leituras. Anton. (acepção 1): inutiilizar. (p. 2169). AULETE, Caldas. Dicionário contemporâneo da língua portuguesa. 2ª ed. bras. Rio de Janeiro: Delta, 1964, v.5. USAR – v. tr. por em uso ou em prática; fazer uso de: Sempre grave, honesto e brando, sempre usando cortesia (Gonç. Dias). Costumar; ter por uso ou costume: De arco e das setas com que travêsso brincar. (Dinis da Cruz). Empregar, servir-se de: Rio-me desses advérbios que eu e tu usamos nestes casos. (Camilo). Costumar ter; trazer habitualmente; trazer ao uso: Usa bigode e pêra; usa calças estreitas; usa casacos compridos. Gastar ou deteriorar pelo uso; cotiar: Usar a roupa. – v. intr. (com a prep. de) servir-se, fazer uso: E não usarei de embuços como alguns. (Arte de Furtar). Ter por hábito, costumar: Agora, qual sempre usava, divagava em seu pensar embebido (Gonç. Dias). Estabelecer usos: governar, mandar; proceder, portar-se: Tendo já fortificado certo sítio entrou a usar como rei e depois como tirano. (Fil. Elis.) _, v. pr. gastar-se deteriorar-se com o uso: A roupa com o tempo usuou-se. F. Uso. (p. 4145). UTILIZAR – v tr tornar útil, empregar ultimamente: ...aonde foram utilizando o tempo em científicas explorações (Lat. Coelho). Aproveitar; tirar utilidade de: O rei precisa de atrair e utilizar vos que podeiam servi-lo no mar como capitães das naus e das frotas (R. da Silva). Devassamos a China para que utilizassem depois os seus comércios (Lat. Coelho). Ao atravessarem a Espanha traziam a intenção de utilizar o caminho em proveito da ciência (Idem). Ganhar, lucrar: Nada utilizaei com isso. _, v. intr. ter usoou préstimo, ser útil ou proveitoso, v. pr. servir-se, auferir proveito, tirar vantagem: Utilizou-se dos meus serviços. F. Útil. (p. 4148). NASCENTES, Antenor. Dicionário etimológico da língua portuguesa. Rio de Janeiro: Francisco Alves, 1955, v. 1. USAR – Do lat. usare, freqüentativo de uti (M. Lübke, Gram., II, 662, REW, 9093); esp. usar, it. usare, fr. user (gastar). (p. 517). FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda. Dicionário da língua portuguesa. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1985, 1781 p. USAR – vtd 1.Ter por costume; costumar. 2.Empregar habitualmente; praticar. 3.Fazer uso de; servir-se de; empregar. 4.Estar acostumado a comer ou beber; fazer uso de. 5.Costumar apresentar-se habitualmente com. 6.Trajar, vestir. 7.Gastra com o uso; cotiar. 8. P. us. Exercer, praticar. T.i. 9.Fazer uso; servir-se: Não usa os meios ilícitos para subir. 10.Proceder, portar-se, haver-se. 11.Estar acostumado; ter o costume, hábito. P. 12.Gastar-se, deteriorar-se pelo uso. (p. 1718). UTILIZAR – Vtd 1.Tornar útil; empregar com utilidade; aproveitar. 2.Fazer uso de, valer-se de; usar. 3.Tirar utilidade de, aproveitar. 4.Ganhar; lucar. T.d. e i. 5.Empregar utilmente: O governo utilizou na lavoura a mão-de-obra excedente. T.i. 6.Ser útil ou proveitoso; ter préstimo: A má-fé não utiliza a ninguém. P. 7.Lançar mão; tirar proveito; servir-se. § Utilização, s.f.: utilizável, adj. 2g. (p. 1719). BASTOS, J. T. da Silva. Diccionário etymológico, prosódico e orthográphico da lingua portugueza: contendo grande cópia de novos termos e accepções e um supplemento. 2a ed. Lisboa: António Maria Pereira, 1928, 1415 p. USAR – {zar} v. tr. ter por costume; praticar; trazer uso; trazer vestido; trajar; cotiar; -, v. intr. ter por hábito; servir-se. (De uso). UTILIZAR – v. tr. tornar útil; empregar com vantagem; aproveitar; -, v. intr. e pr. tirar proveito; lançar mão; servir-se. De [útil] [lizar]". Concluo: a reutilização da água para mim, na minha visão, só é feita por particulares, como bem colocou a lei paulistana, porém, como disse no texto, claudicou na utilização do reuso. Este, somente é utilizado por empresas. Fica pendente, todavia, a questão para ser discutida semanticamente, pois é imprescindível que a lei não contenha termos dúbios, que possam ser interpretados de forma diferente e ao mesmo tempo se uniformize as aplicações dos verbos reutilizar e reusar, adequando-as às finalidades próprias para cada tipo.
3 Artigo 5º, da Lei Municipal nº 14,018, de 28 de junho de 2005: "Art. 5º: Serão estudadas soluções técnicas e um programa de estímulo à adaptação das edificações já existentes".
4 Observei no texto que ao abordar o privilégio indesejável outorgado à Municipalidade para se adequar à lei não deveria ter sido concedido. Ali mencionei a palavra confiança. Esta palavra, conforme disse Romano Guardini, "quanto mais digna de confiança é a palavra, mais seguro e infecundo é o seu uso". E, recentemente, encontrei em uma livraria de Buenos Aires um livro que me atraiu pelo inusitado de seu tema e pela transcendência do que ele poderia conter: "La protección de la confianza del administrado" de autoria do professor Pedro José Jorge Coviello (LexNexis, Buenos Aires, 2004, 496 p.). Aqui não é sede para expor as idéias do autor nesse livro, que foi tese de doutoramento. Mas, permito-me dar uma síntese do que, no prólogo, o doutor Julio Rodolfo Comadira abordou, quando, na obra de Coviello, se reporta que a confiança no campo administrativo tem origem e desenvolvimento na República Alemã. E sobre ela, diz Comadira: "a proteção da confiança legítima nasceu, como sustenta Coviello como um limite ao principio da legalidade para evitar que este, como afirma em seu inevitável rigorismo pudesse afetar aos particulares e tivesse acreditado, sinceramente, na validade das condutas dos poderes públicos e ele, ainda quando se tratasse de atos ilícitos das autoridades, se a comparação dos valores em jogo surgisse que a entidade do interesse público comprometido fosse inferior à segurança jurídica, enfocada esta desde a ótica do particular que pudesse acabar sendo prejudicado". (p. 15-16). E Coviello, ao fazer as conclusões da sua tese doutoral, termina, no original, em castelhano, pela transcendência do seu pensamento: "La protección de la confianza, en fin, tiene también, al lado de su faz jurídica, un cariz político: señala a los gobemantes que la situación de los particulares y del resto de los cuerpos intermedios no puede ser desconocida o abstraída de las decisiones que se adopten. Sabemos que en las democracias imperfectas de Occidente - hasta ahora no hay otro sistema político mejor - el pueblo constituye el componente idealizado del discurso proselitista, que luego en el ejercicio del poder es sustituido por los intereses de determinados sectores. O aun por los tecnócratas de turno, quienes no usan el transporte público, apenas conocen al que sufre, y sueñan con el reconocimiento de las universidades extranjeras; es decir, viven en la tierra bellamente iluminada por las ideas puras de lejanos e irrealizables pensamientos científicos, y cuando la realidad los golpea buscan soluciones que ofenden al derecho y al buen sentido. Es preciso que los poderes públicos tomen conciencia de que su función es vicarial: están al servicio de la comunidad y bajo esa luz deben tomar sus decisiones en el marco del ejercicio de la prudencia política y jurídica" (p. 462/463).
__________________
* Advogado do escritório Jayme Vita Roso Advogados e Consultores Jurídicos