PEC 55/2016 – Composição do CNJ e a atividade notarial e registral

O Conselho Nacional de Justiça (CNJ) é um órgão do Poder Judiciário que norteia e fiscaliza a atividade judiciária brasileira e visa garantir a transparência dos atos praticados por todos os seus membros¹. Tal órgão foi criado pela Emenda Constitucional nº 45/2004, que inseriu o art. 103-B na Constituição Federal de 1988.

O §4º do referido artigo elenca as funções do Conselho Nacional de Justiça. Neste artigo, dar-se-á destaque àquela pertinente ao desempenho da atividade notarial e registral, qual seja a de expedir atos regulamentares ou recomendar providências.

§ 4º Compete ao Conselho o controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário e do cumprimento dos deveres funcionais dos juízes, cabendo-lhe, além de outras atribuições que lhe forem conferidas pelo Estatuto da Magistratura: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)

III - receber e conhecer das reclamações contra membros ou órgãos do Poder Judiciário, inclusive contra seus serviços auxiliares, serventias e órgãos prestadores de serviços notariais e de registro que atuem por delegação do poder público ou oficializados, sem prejuízo da competência disciplinar e correcional dos tribunais, podendo avocar processos disciplinares em curso, determinar a remoção ou a disponibilidade e aplicar outras sanções administrativas, assegurada ampla defesa;

Naturalmente, estando a atividade notarial e registral diretamente ligada ao Poder Judiciário (art. 236, §1º, CF/1988), ela também está vinculada à atuação do Conselho Nacional de Justiça. Essencialmente, o CNJ exerce uma função correcional sobre a atividade notarial e registral e é o responsável por emitir diversas regulamentações para a referida atividade.

Como se sabe, a atividade notarial e registral tem como base legislativa nacional a Lei dos Registros Públicos – lei 6.015/1973 e a lei 8.935/1994, que regulamentam a atividade como um todo. Além disso, em nível estadual, as serventias extrajudiciais seguem as disposições das Normas de Serviço e Provimentos das Corregedorias Gerais da Justiça (estaduais) para os detalhes da prática dos atos ou para matérias não previstas nas leis federais.

Essa ausência de regulamentação mais aprofundada em nível nacional faz com que surjam algumas discrepâncias entre as Normas de Serviço e Provimentos da Corregedoria Geral da Justiça de cada estado, além das lacunas existentes para diversos temas. A lacuna ocorre quando não há qualquer norma regulamentando certo comportamento, ou quando a norma que existe não está em consonância com o próprio ordenamento (lacuna axiológica), gerando o vazio incômodo no sistema.

Outro problema encontrado é também a criação de itens nas Normas de Serviço ou de Provimentos das Corregedorias Estaduais que conflitem com legislações nacionais já existentes, gerando antinomias no Ordenamento.

Quando duas normas conflitantes incidem sobre um mesmo caso, aplicando soluções incompatíveis, temos as famosas antinomias, simples ou de segundo grau (incompatibilidade entre os critérios de aplicação). Para a resolução de antinomias aparentes, utilizam-se critérios pautados na cronologia, na especialidade e na hierarquia de normas e, caso estes não resolvam o problema, estaremos diante de uma antinomia real, para a qual os artigos 4º e 5º da LINDB preveem o uso de analogias, costumes, bem como dos princípios gerais do direito, em vista dos fins sociais aos quais a norma se dirige à exigência do bem comum.

Outro problema comum existente ocorre quando as normas estaduais conflitam com Provimentos ou Resoluções do próprio CNJ, implicando antinomia administrativa. Nesta última hipótese é sempre salutar que o notário ou registrador cumpra a norma com maior grau de exigência para evitar responsabilidade na esfera administrativa.

Por regra geral, o Conselho Nacional de Justiça torna-se o órgão responsável por sanar os conflitos normativos existentes entre estados ou entre estado e federação, sem, no entanto, formular normas em âmbito nacional sob pena de se imiscuir no ente delegante, que é o Poder Judiciário de cada Estado da federação.

O Supremo Tribunal Federal já deixou assentado que o CNJ não atua apenas de forma subsidiária, tanto no que diz respeito a responsabilização administrativa quanto no que toca a atuação administrativa da Justiça dos Estados ou da própria Justiça Federal. A atuação do CNJ pode ser tanto subsidiária ou principaliter, cabendo ao seu plenário resolver a questão no caso concreto.

Um bom exemplo da atuação do CNJ coibindo abusos das normas estaduais ocorreu no famoso caso do Divórcio Impositivo.

Em 2019, a Corregedoria Geral da Justiça do estado de Pernambuco editou o Provimento 06/2019, instituindo o divórcio impositivo, que autorizava, exclusivamente, no estado de Pernambuco, qualquer dos cônjuges a pleitear, diretamente no Registro Civil das Pessoas Naturais, onde estivesse o assento de casamento, a averbação do divórcio, bastando a mera vontade da parte, independentemente de título, mediante o preenchimento do "REQUERIMENTO DE AVERBAÇÃO DO DIVÓRCIO IMPOSITIVO".

Tal Provimento conflitou diretamente com as disposições do Sistema Notarial e Registral, ou seja, muito mais do que o mero desrespeito a norma específica, sendo indispensável a confecção de um título para assentamento nos Registros Públicos.

Diante desse conflito entre o provimento de âmbito estadual e das leis federais, sobre matéria notarial e registral, o CNJ tomou as devidas providências, regulamentando e solucionando o conflito por meio da expedição de resolução (Resolução CNJ nº 26/2019)².

Pois bem. É evidente prevalência hierárquica do CNJ em relação à atividade notarial e registral e a importância de sua atuação principalmente sobre a normatização dos procedimentos nas serventias extrajudiciais, que carecem de legislações em nível federal para solucionar conflitos e lacunas.

Agora, pergunta-se: por que discorremos e evidenciamos essa atuação do CNJ? Justamente para mostrar como o órgão desempenha função de regulamentação e correição da atividade notarial e registral de forma extremamente ativa e recorrente, mas, até o presente momento, não contém em sua composição titulares de ofícios de registro e tabelionatos.

Além da matéria Notarial e Registral ser indispensável e necessária, é extremamente complexa, inclusive ante a inexistência, na maioria das grades curriculares, de disciplina obrigatória ou facultativa em nível de graduação. Esse fenômeno tem gerado não só o desconhecimento, mas confusão quanto a operabilidade, tanto das Notas quanto dos Registros, que muitas vezes são, inclusive, confundidos, embora sejam modelos com estruturação distintas.

Atualmente, o Conselho Nacional de Justiça é composto por 15 membros, com mandato de 2 anos, admitida uma recondução. Dos 15 membros, 9 pertencem à Magistratura, 2 ao Ministério Público, 2 à advocacia e 2 são cidadãos comuns³. Ou seja, mesmo com a atuação direta do CNJ na atividade notarial e registral, ainda não existem membros dessas atividades (Notas e Registro) que integrem sua composição.

Em 2016, foi apresentada salutar proposta no Congresso Nacional de Emenda Constitucional (PEC nº 55/2016) que, dentre outras medidas concernentes à atividade notarial e registral, previu a inserção de um representante de cada natureza de serventia notarial e de registro como membros permanentes do CNJ⁴. A referia proposta teve como justificativa:

A experiência tem demonstrado que os procedimentos envolvendo serventias notariais e de registro têm sido inúmeros, sendo que vários deles acabam desaguando, em sede recursal, no Supremo Tribunal Federal. Muitas vezes, as decisões do Conselho Nacional de Justiça poderiam ser mais bem deliberadas se o órgão contasse, em sua composição, com representantes dessa atividade. É que os comandos administrativos dos Tribunais de Justiça nem sempre são uniformes, no território nacional, gerando situações e decisões desiguais para situações idênticas. Ademais, certas instruções emanadas desse Conselho esbarram na realidade fática que poderia ser explanada, de modo mais adequado, por Conselheiros que fossem oriundos da atividade notarial e de registro. O acréscimo, proposto por esta emenda, tornará as decisões do Conselho Nacional de Justiça mais condizentes com as diferentes realidades verificadas em todo o país e contribuirá para diminuir o número de processos encaminhado ao Supremo Tribunal Federal⁵ (grifou-se).

A referida iniciativa está em absoluta consonância com a quantidade enorme de regras que têm sido criadas, tanto pelo plenário do CNJ como pela Corregedoria Nacional de Justiça e faz ver que a atividade vem galgando não só efetividade, como notoriedade entre os operadores do Direito.

Em arremate, a proposta se mostra atualíssima, não obstante tenha sido apresentada em 2016 e certamente deixará o CNJ melhor aparelhado tanto no viés da desjudicialização da máquina judiciária quanto para atender melhor o cidadão, tanto nas Notas quanto nos Registros.

Sejam felizes!

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1 "O CNJ é uma instituição pública que visa aperfeiçoar o trabalho do sistema judiciário brasileiro, principalmente no que diz respeito ao controle e à transparência administrativa e processual”. – CNJ, Sobre o CNJ – Quem somos, CNJ, s.l, s.d, disponível aqui, acesso em 23.04.2021.