Jorge Amaury Maia Nunes
Temos dito, em tom de chiste, que reclamar e pedir são direitos de qualquer brasileiro. Claro, há sempre a possibilidade de não ser atendido, mas isso são contingências da vida.
No âmbito do Direito, tanto o pedir quanto o reclamar possuem previsão constitucional, quando se trata de reclamação ou pedido que devam ser dirigidos ao Poder Judiciário. No artigo de hoje e no da próxima semana, vamos cuidar somente de Reclamação, haja vista que de pedido já falamos muito.
Esse instituto, de lenta construção jurisprudencial (baseada na teoria dos poderes implícitos) e que não era tratado na Carta Política de 1969, ganhou estatura constitucional na Lex Mater de 1988, como indispensável instrumento posto à disposição do Supremo Tribunal Federal, nestes termos:
Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:
I - processar e julgar, originariamente:
l) a reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões.
A mesma competência foi deferida ao Superior Tribunal de Justiça, sendo desnecessário repetir o texto o texto do art. 105 que cuida da matéria.
No âmbito infraconstitucional, a lei 8.038/90, que dispôs sobre o processo no âmbito do STF e do STJ, deu contornos normativos mais precisos ao instituto, nestes termos:
Art. 13 - Para preservar a competência do Tribunal ou garantir a autoridade das suas decisões, caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público.
Parágrafo único - A reclamação, dirigida ao Presidente do Tribunal, instruída com prova documental, será autuada e distribuída ao relator da causa principal, sempre que possível.
Art. 14 - Ao despachar a reclamação, o relator:
I - requisitará informações da autoridade a quem for imputada a prática do ato impugnado, que as prestará no prazo de dez dias
II - ordenará, se necessário, para evitar dano irreparável, a suspensão do processo ou do ato impugnado.
Art. 15 - Qualquer interessado poderá impugnar o pedido do reclamante.
Art. 16 - O Ministério Público, nas reclamações que não houver formulado, terá vista do processo, por cinco dias, após o decurso do prazo para informações.
Art. 17 - Julgando procedente a reclamação, o Tribunal cassará a decisão exorbitante de seu julgado ou determinará medida adequada à preservação de sua competência.
Art. 18 - O Presidente determinará o imediato cumprimento da decisão, lavrando-se o acórdão posteriormente.
Mais recentemente, a Emenda Constitucional nº 45, ao criar o instituto da súmula vinculante, também tratou da reclamação, ao dispor, in litteris:
Art. 103-A ....
§ 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso.
Convém lembrar, quanto ao instituto por último citado, que a lei 11.417 deu-lhe tratamento sistemático, ocasião em que também dispôs sobre a reclamação para as hipóteses de desrespeito ao enunciado sumular.
Presentes essas regras de Direito positivo e, também, o que sobre o tema veio reger o nosso novo Código de Processo Civil (especialmente arts. 927, 985 e 988), tentaremos identificar o conceito e a aplicabilidade adequada do instituto e, mesmo, as resistências à sua aplicação. Vale anotar, de logo, que essa é uma das mais fortes apostas da legislação processual que ora inicia sua trajetória, na medida em que a reclamação funciona como (i) instrumento da uniformização e verticalização do entendimento judicial e; por via de consequência (ii) forma de extinguir ou, ao menos, minimizar a pendularidade jurisprudencial.
Muito se discute sobre a natureza jurídica da reclamação. Já se disse que ela é uma ação como outra qualquer; um recurso; um incidente processual; uma medida de direito processual constitucional; uma série de outras coisas que só a doutrina criativa é capaz de imaginar.
Dizer que é uma medida processual constitucional parece uma obviedade e não se presta para identificar a sua natureza jurídica; dizer que se trata de um recurso, viola, pelo menos, a ideia que se tem do princípio da taxatividade (somente é recurso aquilo que a lei expressamente diz que é). Parece que a reclamação funciona como um incidente processual, pelo menos nas hipóteses em que a desobediência ocorra em um processo judicial, sendo legitimado passivo o órgão do judiciário que estiver atuando como condutor do processo em que proferida a decisão ensejadora da reclamação. Nesse sentido, a reclamação constituiria uma inerência normativa, regrada pela Constituição, no sentido de que quem dá os fins para criar condições para obtenção da segurança jurídica deve dar os meios necessários à persecução desse objetivo.
Com relação, entretanto, à reclamação decorrente de desrespeito à súmula vinculante por autoridade administrativa (§ 3º do art. 103-A da Constituição), a tentativa de qualificá-la como incidente processual não é infensa a críticas. É que, no primeiro caso (reclamação para preservação da competência da corte ou reclamação relativa a desobediência aos termos da súmula em processo judicial), é fácil perceber que o STF, competente para apreciar a Reclamação, também o é para julgamento da demanda (i) em exercício de competência originária; (ii) em segundo grau de jurisdição, quando aprecia recurso ordinário; e (iii) como instância de superposição, ao julgar recurso extraordinário no mesmo processo em que ocorrer a recalcitrância.
No segundo caso (reclamação contra decisão que, na seara administrativa, não aplicou ou aplicou indevidamente a súmula), porém, assim não se dá. É difícil, pois, estender-lhe a qualificação de incidente processual, haja vista que processo judicial ainda não há. Se ainda não há processo, a lógica mais acaciana vai ensinar que não pode ocorrer um incidente sobre o que não há.
Talvez por isso venha se estabelecendo no âmbito do STF uma tendência no sentido de considerar a reclamação como mero exercício do direito de petição. Ora, aí as dificuldades são maiores. Historicamente, o direito constitucional de petição é separado do direito de ação. Somente no segundo há atividade jurisdicional, nunca no primeiro. Isso, de si, afasta a possibilidade de a reclamação ser exercício do direito de petição. A não ser que se admitisse que o seu julgamento, apesar de ter partes bem marcadas, não tivesse, absurdamente, cunho jurisdicional.
Assim, apesar das dificuldades conceituais antes mencionadas, pareceria mais assisado considerar a reclamação como mero incidente processual, de competência originária do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça.
Em um primeiro momento, da extração constitucional, parece fácil deduzir que a reclamação pode ter dois objetivos distintos: (a) a preservação da competência desses dois tribunais; (b) a garantia da autoridade de suas decisões. No primeiro caso, caberá a quem apresentar a reclamação o ônus de indicar a existência de algum caso concreto em que outro órgão da estrutura do poder judiciário esteja a processar e julgar demanda cujo tema ou pessoa envolvida se encontre encartado no rol das competências previstas no art. 102 ou art. 105 da Constituição.
No segundo caso, garantida da autoridade de suas decisões, o tema sugere alguns desdobramentos importantes. Deveras, é possível conceber a necessidade de garantia da autoridade de decisão do STF que tenha sido proferida em processo individual, em processo subjetivo, de partes. É possível, também, imaginar a mesma necessidade, em processo originalmente de partes, cuja decisão, porém, possua ou deva possuir eficácia expansiva. Explica-se: há uma forte tendência no Supremo Tribunal Federal de atribuição de eficácia das suas decisões para além dos limites do processo (uma espécie de eficácia exoprocessual), mesmo em situações cujas amarras legais sugiram que a aptidão de decisum seja operar efeitos apenas e tão somente interpartes. Ademais, após o advento da EC 45, há clara indicação de que os recursos extraordinários estão a ganhar contornos que são próprios do controle de constitucionalidade in abstracto, cujas deliberações revestem-se de eficácia erga omnes. Da mesma sorte, no âmbito do STJ, desde alteração sofrida no CPC de 1973, o recurso especial submetido à técnica de julgamento dos recursos repetitivos passou a contemplar uma espécie de eficácia expansiva às decisões assim tomadas, o que parcialmente iguala essas decisões àquelas proferidas pela corte maior.
Noutra vertente, é possível verificar a necessidade de garantia da autoridade de decisão do STF proferida em controle abstrato de constitucionalidade (ação direta de inconstitucionalidade, ação de inconstitucionalidade por omissão, ação declaratória de constitucionalidade. Nessas ações, de natureza marcadamente objetiva, em que não existem partes (ou em que as partes são meramente funcionais) que invoquem qualquer tipo de tutela jurisdicional. Pois bem, a decisão adotada pelo Supremo Tribunal em processos desse tipo, em que a atividade da corte é fruto de uma função política (no bom sentido da palavra, de organização da sociedade) autônoma e não-jurisdicional, a decisão, repete-se, é naturalmente oponível a todos, sem quaisquer amarras processuais.
Em mais um viés, considere-se a necessidade de garantir o enunciado de súmula vinculante, outra espécie de ato praticado pelo Supremo Tribunal Federal, em outro tipo de processo, com outras características, igualmente não-jurisdicionais. Mais uma vez, neste espaço, é preciso assinalar que a função do Supremo Tribunal Federal escapa ao conceito de jurisdição usualmente aceito e se situa no âmbito da atividade política autônoma, sem nenhum vínculo com a aqueloutra função, a não ser o fato de que, no Brasil, o órgão do Estado responsável pela edição da súmula e as pessoas que o compõem são os mesmos que encarnam o degrau mais alto do poder jurisdicional.
Uma vez editada, a súmula possui efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal. Se desrespeitada a súmula, a reclamação ao Supremo Tribunal Federal será o veículo próprio — mas não o único — para a cassação ou anulação da decisão judicial ou administrativa proferida em desobediência ao seu teor.
Impende anotar que não existe a previsão de prazo preclusivo para o aviamento da reclamação. O único limite que se conhece é o que decorre da Súmula nº 734 do Supremo Tribunal Federal que dispõe: Não cabe reclamação quando já houver transitado em julgado o ato judicial que se alega tenha desrespeitado decisão do Supremo Tribunal Federal.
Transitada em julgado a decisão judicial que descumpriu a súmula, a ideia a seguir é a de que, em tese, caberá ação rescisória para desconstituir o julgado violador da interpretação fixada. Em regra, entretanto, como a súmula funcionará como densificador da norma jurídica “inaugural” a ação rescisória proposta poderia, em tese, indicar tão-simplesmente a violação de literal disposição da lei. Isso somente não seria possível nos casos em que a decisão rescindenda houvesse aplicado lei a respeito da qual houvesse súmula indicando a sua inconstitucionalidade, porque aí já não se poderia mais falar em lei.
Sem embargo dessa formulação em tese, a lei 13.256, que alterou o Código de Processo Civil, ainda em seu período de vacatio legis, regrou o assunto de modo parcialmente diverso quando se tratar de súmula desdotada do efeito vinculante concedido pela Constituição, ao prever o cabimento de ação rescisória com fundamento no inciso V (violar manifestamente norma jurídica) contra decisão baseada em enunciado de súmula ou acórdão proferido em julgamento de casos repetitivos que não tenha considerado a existência de distinção entre a questão discutida no processo e o padrão decisório que lhe deu fundamento.
Bem é de ver que, em sede jurisdicional, pode haver vulneração de súmula tanto por parte de juízes do primeiro grau de jurisdição, quanto por parte de tribunais, e, nesses, tanto por decisões monocráticas, quanto por decisões colegiadas. E mais, a violação da súmula pode estar configurada no teor da sentença ou do acórdão que decide o mérito da causa, como em decisão interlocutória proferida numa ou noutra instância. De todas essas decisões caberá reclamação para o Supremo Tribunal Federal, sem prejuízo dos recursos cabíveis ou de outros meios de impugnação.
O juízo exercido pelo Supremo Tribunal Federal será sempre o corresponde ao de uma corte de cassação. Não funcionará, no julgamento da reclamação, como corte de revisão. Simplesmente cassará o ato judicial e determinará que outro seja proferido
Houve o cuidado de regulamentar o assunto, também, na órbita do Direito Administrativo de sorte que as súmulas vinculantes do Supremo Tribunal Federal sejam naquela seara amplamente aplicadas. Nesse sentido, foi adicionado um parágrafo terceiro ao art. 56 da lei 9.784/99, impondo à autoridade administrativa o dever de, antes de encaminhar o recurso hierárquico à autoridade competente para examiná-lo, explicitar as razões de sua aplicabilidade ou inaplicabilidade, i.e., o dever de aplicar a regra de incidência ou a regra do distinguishing.
Na próxima semana, cuidaremos do sistema concebido no novo Código para o cabimento da reclamação.
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1 Impende anotar que não existe previsão de prazo preclusivo para o aviamento da reclamação. O único limite que se conhece é o que decorre da Súmula nº 734 do Supremo Tribunal Federal que dispõe: Não cabe reclamação quando já houver transitado em julgado o ato judicial que se alega tenha desrespeitado decisão do Supremo Tribunal Federal.
Transitada em julgado a decisão judicial que descumpriu a súmula, a ideia a seguir é a de que, em tese, caberá ação rescisória para desconstituir o julgado violador da interpretação fixada.