Da necessidade de o CNJ uniformizar normas de compliance e governança nas serventias extrajudiciais

Resumo

A Corregedoria Nacional de Justiça, dentro de suas atribuições de expedir atos normativos, deveria reforçar o sistema notarial e registral, procedendo a uniformização da regulamentação nacional sobre o tema da ética, compliance, governança e política de integridade dos notários e registradores, em razão de diminuta, desarmônica ou ausente normatização, das Corregedorias locais, de modo a avançar o obstáculo do corrompimento da ética, oferecendo previsibilidade de procedimentos e condutas. 

Introdução 

O notário e o registrador cumprem a sua função social de promover e auxiliar o Estado nas funções que este lhe delegou, fundado: na confiança que a sociedade tem sobre as instituições notariais e registrais de fé pública, por sua atuação técnica e especializada, primado pela imparcialidade; no controle da legalidade; na segurança jurídica e previsibilidade de seus atos e procedimentos; e na fiscalização censória dos seus atos pelo Poder Judiciário.

O notário e o registrador nas suas atividades prestam um serviço de interesse público, sujeitam-se a submissão ao controle, regulação estatal, fiscalização censória e transparência (accountability).

Assim, o Estado e a população em geral, devem ter mínimas garantias sobre a efetiva imparcialidade e integridade dos notários e dos registradores, para salvaguarda do princípio da proteção da confiança nas delegações extrajudiciais, congruente do princípio da segurança jurídica. A implantação do instrumento de compliance e da governança, se mostram meios hábeis garantidores da confiança pública depositada nestes profissionais, com uma rigorosa política de ética, desde que tenha efetiva fiscalização, seja por auditoria privada interna ou externa, ou por auditoria pública via correição judicial, para eventual aplicação de sanção a aquela minoria de profissionais faltosos.   

A Agenda 2030, da ONU – Organização das Nações Unidas¹, propõe um plano de ação, no sentido que deve ser implementado mecanismos que concretizem os Objetivos e Metas de Desenvolvimento Sustentável, em especial os itens: Objetivo 16.5. Reduzir substancialmente a corrupção e o suborno em todas as suas formas e 16.6. Desenvolver instituições eficazes, responsáveis e transparentes em todos os níveis.

Diante disso, o Colégio Permanente de Corregedores-Gerais dos Tribunais de Justiça do Brasil (CCOGE), reuniu-se presencialmente em assembleia geral no 89º Encontro do Colégio Permanente de Corregedores-Gerais de Justiça (ENCOGE), realizado em 18/10/2022, na cidade de Campo Grande, Mato Grosso do Sul, e, aprovou, à unanimidade, o seguinte enunciado: 8. Incentivar a capacitação das serventias extrajudiciais em programas de compliance e governança.

Compliance nada mais é que estar de acordo com a ética, obedecer aos preceitos legais e normas de conduta, agir com cuidado e diligência.  Para Débora Ribeiro de Sá Freire: “O termo compliance origina-se do verbo inglês “to comply”, que significa cumprir, obedecer, observar, satisfazer, enfim, alcançar o que lhe foi imposto. É o dever de estar em conformidade com as leis, diretrizes éticas, regulamentos internos e externos, a fim de minimizar os riscos vinculado à reputação além do risco legal/regulatório”.

Sobre a estrutura do regime de conformidade (compliance) discorre Modesto Carvalhosa: "A abrangência do regime de conformidade no combate à corrupção tanto aquela interna, como a privada e a pública é retratada na Convenção das Nações Unidas de Combate à Corrupção, de 2003, ao impor aos Estados signatários o dever de implantar medidas de prevenção de atos corruptivos mediante transparência contábil e auditoria interna; transparência nas relações com o mercado; os códigos de governança corporativa para a prevenção de conflitos de interesses, tendo por objetivo fortalecer a ética e a visibilidade da gestão".²

O direito a boa governança é um direito difuso, onde a sociedade deve vindicar dos agentes públicos, inclusive os agentes públicos delegados, que direcionem os seus atos a obediência do Estado de direito, em proteção aos direitos humanos³, sem corrupção e com probidade, obrigando a ordem jurídica possuir meios para zelar pela lisura de condutas, reprimindo, sancionando os faltosos, consolidando-se o vínculo de combate à corrupção a defesa da própria democracia.

Das condutas atentatórias às instituições notariais e de registro 

É vedado ao notário e ao registrador, ter conduta atentatória às instituições notariais e de registro (Art. 31, II, da lei 8.935/94), em especial proceder à captação predatória de clientela eivada de improbidade e ausência de integridade.

Sobre a necessidade premente de combater captação antiética de clientela em prejuízo a instituição notarial, discorre Luiz Guilherme Loureiro: "Qualidades como a boa-fé, a confiabilidade e o altruísmo, como vimos, são inerentes às profissões e não aos indivíduos que as compõe: em qualquer profissão existem profissionais desonestos e movidos por sentimentos puramente egoísticos. E quanto o menor risco de penalização, maior a probabilidade da prática do ilícito. Como ensina a sabedoria popular: "a ocasião faz o ladrão". [...] Já passou da hora de combater efetivamente essa conduta que tanto prejuízo causa a idoneidade, confiabilidade e coesão do notariado, mediante a aplicação de sanções razoáveis e proporcionais à sua gravidade e reprovabilidade. A nosso ver os notários prejudicados podem exigir (...) dos órgãos fiscalizadores as medidas cabíveis para a identificação dos autores de ilícitos e aplicação da sanção".

Além da conduta atentatória as instituições notariais e de registro, a interferência na livre escolha a usuário do serviço público, praticando condutas oblíquas e indignas (Art. 30, V e 31, V, da lei 8.935/94), que induzam a clientela não frequentar serventias extrajudiciais que estão em período de interinidade, tem por consequência obstrução e diminuição a receita dos cofres públicos, ação essa não íntegra, que deve ser repudiada e reprimida, em razão da opção de uso do cargo para realização de desejo pessoal imoral e não íntegro.

É necessário que a Corregedoria Nacional de Justiça fiscalize, adote as medidas normativas e outras que sejam necessárias, para caracterizar como infrações dentre outras, os seguintes atos e condutas atentatórias as instituições notariais e de registro, quando intencionalmente cometidos por notários e registradores: (i) a cobrança indevida ou excessiva de emolumentos, ainda que sob a alegação de urgência; (ii) a pratica, no exercício da função ou fora dela, de atos que comprometam a dignidade, a honra, o decoro, a integridade, a imparcialidade, a probidade e o prestígio do cargo, negligenciando o cumprimento de seus deveres, de modo a preservar a confiança da sociedade nas instituições notariais e de registro; (iii) a pratica de ato fora do limite territorial de sua delegação; (iv) a utilização de estratégias mercadológicas de captação de clientela e da intermediação dos serviços e livre de expedientes próprios de uma economia de mercado, como, a exemplo da redução de emolumentos, das práticas que configurem concorrência desleal em prejuízo da distribuição ou da livre escolha do serviço pelo usuário e nem a outros instrumentos não conformes à dignidade e ao prestígio da profissão; (v) o oferecimento de comissões, subornos ou vantagens indevidas a corretores de imóveis⁴, a advogados, a incorporadores imobiliários ou a pessoas alheias à atividade notarial ou registral com o objetivo de angariar serviço; e, (vi) A concessão, a promessa, o pedido, a aceitação ou recebimento  intencional, de qualquer vantagem ou benefício indevido, em seu proveito próprio ou de outra pessoa, a fim de praticar ou se abster de praticar um ato no desempenho das suas funções oficiais, não previsto na legislação.

Outra questão que deve ser abordada, seria exigir que as empresas fornecedoras de programas de informáticas operacionalizado pelas serventias extrajudiciais, cumpram o requisito de ter programas de compliance e governança, para que estes não sejam utilizados como instrumentos de conduta antiética, tais como sistema de caixa paralelo desconforme, planilhas e relatórios de cálculo mensal de pagamento de comissões a pessoas alheias a atividade extrajudicial.

Da necessidade de capacitar as serventias extrajudiciais em programas de compliance e governança 

Os serviços extrajudiciais deverão promover programas de formação e capacitação que lhes permitam cumprir os requisitos de desempenho correto, íntegro, probo, honroso e devido de suas funções e lhes proporcionem capacitação especializada e apropriada para que sejam mais conscientes dos riscos da corrupção inerentes ao desempenho de suas funções.

O Programa de Integridade, é definido no Art. 56, do decreto 11.129, de 11/07/2022, que dispõe  in verbis: "programa de integridade consiste, no âmbito de uma pessoa jurídica, no conjunto de mecanismos e procedimentos internos de integridade, auditoria e incentivo à denúncia de irregularidades e na aplicação efetiva de códigos de ética e de conduta, políticas e diretrizes, com objetivo de: I - prevenir, detectar e sanar desvios, fraudes, irregularidades e atos ilícitos praticados contra a administração pública, nacional ou estrangeira; e II - fomentar e manter uma cultura de integridade no ambiente organizacional".

É necessário criar nas serventias extrajudiciais de forma preventiva e vigilante, dentro do dever de cuidado nos notários e registradores, que cultivem mecanismos de procedimento interno de programas de integridade como garantia de correto funcionamento, a integrar o planejamento estratégico e gerenciamento de risco das serventias, com o propósito básico de se evitar o cometimento de ilícitos e atos lesivos.  

A implantação do programa de integridade, é também uma forma de prevenção e restrição de responsabilidade dos notários e registradores, por atos cometidos por seus funcionários, pois não existindo esse programa, em eventual cometimento do ilícito por estes prepostos, certamente será avaliada o grau de omissão, do dever de cuidado e de vigilância deste agente público, que será objeto de responsabilização.

Evidentemente, os programas não criam barreiras insuperáveis ao ilícito, mas devem, mostrar-se como elemento restritivo do ilícito e do ato lesivo.

Da promoção pelas entidades de classe e a cultura da ética 

As entidades de classe, com muito zelo e galhardia vêm difundindo a importância da ética aos seus associados, repelindo condutas ilícitas, seja por meio de seus próprios estatutos, seus códigos de condutas éticas ou cartilhas.

Porém, infelizmente alguns poucos profissionais antiéticos de aguda ganância, não cumprem os seus deveres, sujeitando o associado a processo administrativo no âmbito da entidade de classe, por conduta antiética, com a garantia do devido processo legal, que se eventualmente punido, este associado terá como penalidade máxima a expulsão do quadro de associados. Desafortunadamente a penalidade de expulsão de uma associação, que por preceito constitucional (Art. 5º, inciso XX), ninguém poderá ser compelido a associar-se ou a permanecer associado, não coíbe práticas maléficas.

O Código de Ética e Disciplina Notarial, do Colégio Notarial do Brasil – Conselho Federal, dispõe: "Art. 4º – É defeso ao tabelião, dentre outras situações previstas na legislação notarial: I – praticar ato fora do limite territorial de sua delegação; II – cobrar em excesso, oferecer descontos, reduções ou isenções dos emolumentos, salvo em decorrência de convênios institucionais; III – oferecer vantagem a pessoas alheias à atividade notarial com o objetivo de angariar serviço; (...) IV- oferecer ou receber qualquer valor não previsto na legislação, exceto a contraprestação ou reembolso por serviços necessários ao preparo e ao aperfeiçoamento do ato notarial; (...)VIII – angariar serviços para si ou para terceiros, direta ou indiretamente, a não ser por sua própria capacidade profissional".

Já o Código de Ética, da Associação dos Notários e Registradores do Brasil – ANOREG/BR, dispõe: "Art. 3º - Os deveres fundamentais dos notários e registradores abrangem, além daqueles previstos nos Estatutos da entidade nacional e os inerentes aos atos de seu oficio, mais os seguintes: I - dignificar o exercício de suas funções; II - zelar pelo prestígio da classe e pela dignidade da função de notário e registrador; III - zelar pela observância da ética profissional dos notários e registradores; (...) Art. 4º - São deveres mútuos entre notários e registradores: VI - não se permitir a concorrência desleal: - em prejuízo da distribuição ou da livre escolha do serviço pelo usuário; - aviltando o preço dos serviços ou o valor dos emolumentos legalmente devidos; - anunciando ou propagando a supremacia de seus serviços sobre os dos demais notários e registradores".

É louvável a iniciativa da Anoreg BR que produziu uma cartilha de Boas Práticas de Compliance para os cartórios, e assim discorre: “Os Cartórios se tornaram referência no Brasil na prestação de serviços com qualidade. Contudo, é possível avançar: os Cartórios podem se tornar a referência nacional em Ética e Integridade e para isso precisam adotar um programa de Compliance e Integridade consistente que siga as regras da Legislação Anticorrupção (lei 12.846/13 e decreto 8.420/15) e as boas práticas reconhecidas, tal como as diretrizes do ISSO 37001 (Sistema de Gestão Antissuborno).

Importante frisar, que as entidades de classe, sempre auxiliaram os Cartórios brasileiros a promover a cultura da ética, e por disposição estatutária estão sempre disponíveis a contribuir em elaborar estudos, destinados a aprimoração dos serviços prestados pelos notários e registradores.

Da desarmônica normatização sobre ética, compliance e governança dos serviços extrajudiciais dada pelas corregedorias locais 

Infelizmente não há uma simetria normativa e entre os provimentos editados pelas Corregedorias Estaduais. Existe uma desarmônica normatização sobre o tema ética, compliance e governança nos serviços extrajudiciais, e alguns Códigos de Normas sequer tocam no assunto.  

Existem algumas disposições normativas neste sentido, a título de exemplo citamos: (i) CGJ-MT – Provimento número 21, de 09/06/2021 - Institui o código de ética e de conduta dos responsáveis pelas serventias extrajudiciais do Estado do Mato Grosso; (ii) CGJ-PE - Código de Normas, seção II - Da Ética Profissional; e, (iii) CGJ-SP – Código de Normas, Capítulo XVI – Do Tabelião de Notas, Artigos 1º ao 5º.

Da necessidade de a corregedoria nacional de justiça dar uma uniformização regulatória, sobre o tema compliance e governança nos serviços extrajudiciais 

É necessário que o Conselho Nacional de Justiça, dê uma uniformização regulatória nacional, sobre o tema da compliance e governança nos serviços notariais e de registro, estabelecendo programas de cumprimento e deveres de integridade, determinando a implantação e a implementação de sistema de controles internos nas serventias extrajudiciais, sob a técnica dos compliance programs, dispondo sobre procedimentos internos de prevenção a corrupção e outras condutas desconformes.

Porém, não basta normatizar em âmbito nacional, é necessário constantemente que todos os órgãos censores do Poder Judiciário, efetivamente fiscalizem e adotem medidas para reforçar a integridade, a governança e evitar toda oportunidade de corrupção, pelas unidades do serviço extrajudicial. Pois, acaso não se fiscalize, estamos diante de um programa meramente formal ou de fachada (window-dressing Compliance program), que nada contribui com à ideia de prevenção, acabando não surtir nenhum efeito.  

Observando, que sempre que houver violação normativa, importará em abertura de processo administrativo disciplinar, para a aplicação de penalidade compatível à luz dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, levando-se em conta a gravidade e os efeitos da conduta praticada.

Considerações finais 

É improrrogável evoluir em termos normativos e fiscalizatório no manejo de programas de compliance e governança nos serviços extrajudiciais, reprimindo uma diminuta parcela de profissionais que violam e corrompem o sistema. A questão que traz desafio, é colocar uma lente para achar aonde a opressão está, e quais são os pontos de obstáculo em que não se consegue avançar, pois essa dor que nos mobiliza, nos faz querer transformar e mudar.

 A inércia, de feições trágicas para a grande maioria de notários e registradores, profissionais vocacionados, que tem as mãos limpas e o coração puro, trabalhando noite e dia para não lhes faltar o pão, empregando esforços em defesa da lei, da ética, da justiça e no cumprimento da lei, em contraponto ao forte sentimento de visível ganância, vaidade e de aguda deslealdade. A nossa inculta mente, de modo particular não consegue responder, se essa injustiça, deixará de triunfar como injustiça, quando?

O que se deverá então fazer se o direito daquele profissional vocacionado for torpemente desprezado e pisado?

Este profissional vocacionado, deve ser tolerante à agressão contra a sua pessoa, seus colaboradores, os seus pares de profissão e ao seu direito, ficar inerte, ser comodista, ser indolente e não lutar pelo respeito ao seu direito e a palavra da lei? Ou, ficar aguardando confiante (de preferência sentado), crendo que com o passar do tempo, a justiça, fundada em flores de poesia romântica e cânticos angelicais, de belos atributos, tais como: verdade, ética, sinceridade, lealdade, honra e fé piedosa, não será mais arbitrariamente violada e um dia será traga a luz solar, em prol da paz?

Vence-me quem conseguir responder a isso. 

Referências 

CARVALHOSA, Modesto Carvalhosa. Considerações sobre a lei anticorrupção das pessoas jurídicas: Lei 12.846/2013. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2015, p. 327.

FREIRE, Débora Ribeiro de Sá. Compliance nos Cartórios: instrumento garantidor na confiança depositada no notário pelos cidadãos, empresas e Estado? Revista Brasileira de Direito Empresarial. E-ISSN: 2526-0235, 05.05.2016, pág. 12.

LOUREIRO, Luiz Guilherme. Manual de Direito Notarial. Salvador: JusPODIVIM, 2020, p. 346.

RAMOS, André de Carvalho. Curso de Direitos Humanos. São Paulo: SaraivaJur, 2022, p. 1181.

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1 Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável. Transformando Nosso Mundo: A Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável. Acesso em 06 de março de 2023.