Texto de autoria de Pablo Malheiros da Cunha Frota, Paulo Nalin e Fernando Carvalho Dantas
1. Conteúdo e fundamentos dos Projetos de Lei n.º 1.079/2020 e 1.080/2020
O contexto de excepcionalidade1 instaurado pela emergência de saúde pública referida à pandemia do COVID19 ensejou nas últimas semanas uma profunda reflexão acerca do alcance e da suficiência da legislação infraconstitucional postas para regular as relações jurídicas privadas.
Iniciativas legislativas foram tomadas no âmbito dos três entes da Federação orientadas a dotar o ordenamento jurídico de regras legais vocacionadas a regular as situações jurídicas alcançadas pelos efeitos econômicos da crise de saúde pública que se abateu sobre empresas, famílias e governos.
Nesse passo, chama a atenção o teor dos projetos de lei 1.079/2020 e 1.080/2020 aprovados pela Câmara Legislativa do Distrito Federal (CLDF), no último dia 14 de abril de 2020, que propõem, dentre outros aspectos, a constituição de Câmaras de Conciliação para avaliação das condições econômicas de famílias do corpo discente matriculados em instituições privadas de ensino particulares e a definição de parâmetros para a concessão do que denomina flexibilização de pagamentos de mensalidades enquanto perdurar o plano de contingência epidemiológico instituído pelo Poder Executivo do Distrito Federal, como extrai do texto abaixo a ser enviado ainda no mês de abril de 2020 ao Governador do Distrito Federal para veto ou sanção:
Art. 1º As instituições privadas de ensino do Distrito Federal deverão instituir Câmaras de Conciliação para avaliar a condição individual de cada unidade familiar, a fim de conceder a flexibilização de pagamentos das mensalidades previsto no artigo 2º desta Lei.
§ 1º Os critérios de definição para concessão de flexibilização de pagamentos das mensalidades previstos nesta Lei deverão ser amplamente informados pela instituição de ensino, sopesando a quantidade de alunos por unidade familiar, e vinculados mediante à comprovação de eventual perda de renda bruta familiar, decorrente de demissão, redução de carga horária ou diminuição de remuneração, entre outros fatores, durante o período de isolamento social decorrente do novo Coronavírus.
§ 2º Os estabelecimentos particulares de ensino flexibilizarão o pagamento das mensalidades recebendo todas as demandas oriundas dos tomadores de serviços que necessitarem abrir negociação para fins de pagamento da semestralidade ou anuidade.
Art. 2º Ficam as instituições de ensino fundamental, médio e superior da rede privada e cursos preparatórios e de idiomas do Distrito Federal obrigados a conceder flexibilização de pagamentos das mensalidades de no mínimo 30% (trinta por cento) e de no máximo de 50% (cinquenta por cento), durante o período que durar o plano de contingência do novo Coronavírus, instituído pelo Governo do Distrito Federal, exceto as Microempresas e Empresas de Pequeno Porte sujeitas ao Simples Nacional, previsto na Lei Complementar nº 123, de 14 de dezembro de 2006, que poderão pactuar livremente a flexibilização de pagamentos das mensalidades.
§ 1º As instituições de ensino e os tomadores de serviços deverão negociar, sem cobrança de juros e correção monetária, a forma, a quantidade e a data de vencimento das parcelas, objeto da flexibilização das mensalidades. A primeira parcela deste acordo, somente poderá ser cobrada após o terceiro mês em que encerrar o Plano de Contingência do novo coronavírus.
§ 2º A flexibilização de pagamentos incidirá sobre os valores das mensalidades considerando os descontos porventura concedidos pelas instituições de ensino.
§ 3º Ficam excluídos da obrigatoriedade a flexibilização de pagamentos das mensalidades os benefícios de programas de bolsa de estudo governamentais e incluídos os beneficiários de financiamento estudantil.
Art. 3º As Instituições de Ensino fundamental e médio e superior e cursos preparatórios e de idiomas da rede privada do Distrito Federal deverão realizar a reposição total do conteúdo programático não ministrado e das horas contratadas não ministradas durante o período de suspensão das atividades, conforme orientação da oferta de conteúdo e reposição de horas aulas definidas pelo Conselho Distrital de Educação.
Parágrafo Único. Caso não seja realizada a efetiva reposição das horas aulas contratadas, os tomadores de serviço poderão requerer a devolução parcial e proporcional dos valores pagos, o que se dará mediante a efetiva devolução do numerário devido ou mediante a concessão de bolsas de descontos para o semestre ou ano posterior.
Art. 4º O plano de ensino, a metodologia e o quantitativo de horas das aulas ministradas à distância durante o período de suspensão das aulas presenciais em decorrência do Plano de Contingência do novo Coronavírus instituído pelo Governo do Distrito Federal, deverão ser encaminhadas à Secretaria de Estado de Educação do Distrito Federal, em até 20 (vinte) dias úteis da entrada em vigor da lei, exceto pelas instituições que já encaminharam para o seu respectivo órgão competente.
Art. 5º É vedado às instituições de ensino registrarem dívidas em aberto nos órgãos de proteção ao crédito relativas ao período de suspensão das aulas presenciais.
Art. 6º A flexibilização de pagamentos das mensalidades de que trata a presente Lei serão automaticamente cancelados com o fim do Plano de Contingência do novo Coronavírus instituído pelo Governo do Distrito Federal e a liberação para o retorno das aulas.
Art. 7º As instituições de ensino devem garantir aos consumidores o direito à informação, que deve ser clara, adequada, precisa, atualizada e de fácil compreensão, especialmente no que se refere ao contexto da emergência gerada pelo novo Coronavírus.
Art. 8º O descumprimento ao disposto na presente Lei ensejará a aplicação de multas nos termos do Código de Defesa do Consumidor, pelos órgãos responsáveis pela fiscalização, em especial, Autarquia de Proteção e Defesa do Consumidor do Distrito Federal (PROCONDF)2.
As justificativas dos dois PLS foram:
PLS 1.079/20
Uma das medidas adotadas para que a proliferação do vírus seja controlada foi a suspensão das aulas presenciais para reduzir o risco de uma infecção em larga escala proveniente de estudantes e professores se reunindo em locais fechados por longos períodos. Considerando que as instituições de ensino estão com as despesas reduzidas com itens como a manutenção do espaço, água, energia e alimentação de seus funcionários e alunos (que estudavam em período integral) por estarem suspensas as atividades presenciais, é justo que os estudantes e/ou seus responsáveis financeiros, que também tiveram seus rendimentos afetados, tenham a sua mensalidade reduzida.
A paralisação e a quarentena causam uma crise econômica que afeta a todos. Esta medida é uma tentativa de equilibrar e ajustar o sistema de maneira a não propiciar que as instituições de ensino privadas tenham um enriquecimento durante este período e, ao mesmo tempo, possibilite que as mesmas continuem funcionando, pagando seus funcionários e as despesas que não se alteram mesmo com a suspensão das aulas.
Diante da gravidade do atual cenário, é de grande importância a aprovação deste Projeto.
Assim, e na certeza de que há urgência na aprovação do pleito em questão, é que se submete o presente Projeto de Lei ao crivo dos nobres pares, rogando-se por sua aprovação.
PLS 1.080/2020
A presente Emenda tem como objetivo unificar a redação dos Projetos de Lei nº 1.079/2020, de autoria do deputado Rafael Prudente, e nº 1.080/2020, de autoria do deputado Daniel Donizet, tendo em vista que as duas proposições buscam, guardadas suas peculiaridades, a redução proporcional das mensalidades da rede privada de ensino durante o Plano de Contingência do novo coronavírus.
O tema da competência legislativa foi abordado, com a deputada Júlia Lucy (Novo) e Agaciel Maia (PL) entendendo ser competência privativa da União, pois é matéria de direito civil (Constituição Federal de 1988 (CF/88), art. 22, I), todavia outros parlamentares, como o Dep. Fábio Félix (PSOL), argumentaram "haver jurisprudência recente respaldando a regulação da prestação de serviços educacionais"3.
Após esta síntese trataremos de dois pontos neste artigo: (i) natureza da competência para legislar sobre a matéria e justificativas dos PLS; (ii); análise da correção (ou não) dos fundamentos dos PLS de acordo com o princípio social do contrato da equivalência material.
2. Competência legislativa sobre o tema.
Sobre a competência legislativa para temas de direito à educação e ao direito do consumidor foi enfrentada pelo Supremo Tribunal Federal (STF), que construiu dois entendimentos opostos:
1ª Corrente. A relação entre a instituição de ensino e quem seja responsável financeiro(a) pelo pagamento das mensalidades do(a) aluno(a) matriculado(a) em uma das instituições de ensino particulares no Distrito Federal é contratual civil, cabendo à União legislar privativamente (CF/88, art. 22, I). Afastamento expresso da aplicação do Código de Defesa do Consumidor (CDC) - STF, na ADI 1007. Pleno. Rel. Min. Eros Grau. DJ de 24.02.2006 e ADI 1042. Pleno. Rel. Min. Sydney Sanches. DJ de 29.04.1996.
2ª Corrente. A referida relação é de competência privativa e concorrente: “A Constituição Federal dispõe que compete privativamente à União legislar sobre direito do trabalho (artigo 22, I) e estabelecer as diretrizes e bases da educação nacional (artigo 22, XXIV), ao passo que compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre educação, cultura, ensino, desporto, ciência, tecnologia, pesquisa, desenvolvimento e inovação (artigo 24, IX)”- ADI 5752. Pleno. Rel. Min. Luiz Fux. DJ-e de 30/10/20194; ADI 5462. Pleno. Rel. Min. Alexandre de Moraes. DJe de 26/10/20185.
Além do mais, o Superior Tribunal de Justiça (STJ), no AgInt no Recurso Especial n.º 1.815.281. 2ª T. Rel. Min. Francisco Falcão. DJ-e de 10.03.2020, entendeu ser relação de consumo entre "as instituições de ensino – prestadoras de serviço – e os discentes formandos – consumidores –, pelo que justificou que as despesas pela expedição de diploma simples já estariam incluídas nos preços das mensalidades pagas pelos serviços educacionais prestados"6.
Nessa linha, a "prestação de serviços educacionais caracteriza-se como relação de consumo, motivo pelo qual devem incidir as regras destinadas à proteção do consumidor, o qual, por ser a parte mais vulnerável, merece especial atenção quando da interpretação das leis que, de alguma forma, incidem sobre as relações consumeristas"7, até porque a lei 9.870/99, que dispõe "sobre o valor total das anuidades escolares e dá outras providências", trata especificadamente nos arts. 4º e 7º sobre a incidência do CDC em tal relação.
Por isso, concluímos que: (i) os Estados e o DF podem legislar concorrentemente com a União sobre consumo, responsabilidade por dano ao consumidor e sobre educação (CF/88, art. 24, V, VIII e IX), com a União estabelecendo enunciados normativos gerais, sem excluir os Estados e o DF de legislarem de forma suplementar (CF/88, art. 24, § 1º e § 2º); (ii) há relação de consumo entre as instituições de ensino – prestadoras de serviço – e os(as) discentes – consumidores(as), na linha do que vem sendo decidido pelo STF e STJ; (iii) o DF, portanto, pode legislar concorrentemente com a União sobre o tema das mensalidades, na forma dos arts. 16, VI, 17, VIII, IX, 58, V.
-
Clique aqui e confira a íntegra da coluna.
*Pablo Malheiros da Cunha Frota é professor de Direito Civil e de Processo Civil da UFG. Doutor em Direito das Relações Sociais pela UFPR. Fundador e Diretor do Instituto Brasileiro de Direito Contratual (IBDCONT). Advogado.
**Paulo Nalin é professor Associado de Direito Civil da UFPR. Doutor em Direito Civil pela UFPR. Pós-doutor pela Universidade da Basiléia (UniBasel – Suíça). Fundador e Diretor do Instituto Brasileiro de Direito Contratual (IBDCONT). Advogado e árbitro.
***Fernando Carvalho Dantas é economista (UnB), bacharel em Direito (UNICEUB), especialista em Processo Civil (UNICEUB) e mestrando em Direito (UniCEUB), membro da Associação Brasileira de Direito e Economia (ABDE), membro do Grupo de Pesquisa em Direito Público e Política Urbana. Advogado.
__________
1 Seja a excepcionalidade classificada como caso fortuito ou de força maior ou como quebra ou alteração da base objetiva do negócio ou como lesão, etc., é indiscutível que a COVID19 se classifica como um fato jurídico excepcional que pode afetar as relações contratuais. Sobre as diversas perspectivas dos efeitos da COVID tem se destacado, entre outras, a Coluna Migalhas Contratuais com excelentes textos sobre o tema. Acesso em 15abr.2020.
2 Disponível aqui. Acesso em 15/4/2020.
3 Disponível aqui. Acesso em 15/4/2020.
4 Na ADI 5752 ficou assentado: "(...) Consectariamente, antes de ter como inconstitucionais normas que, aparentemente, se insiram no bojo de competências normativas de outros entes, deve-se proceder a uma leitura sistemática e teleológica da Constituição, máxime porque não se pode perder de mira que a República Federativa do Brasil tem como um de seus fundamentos o pluralismo político (artigo 1º, V, da Constituição Federal). Propõe-se, assim, que a regra geral deva ser a liberdade para que cada ente federativo faça suas escolhas institucionais e normativas (as quais já se encontram bastante limitadas por outras normas constitucionais materiais que restringem seu espaço de autonomia), priorizando-se o espaço criativo dos Estados, Distrito Federal e Municípios para o desenvolvimento das próprias políticas públicas e soluções regulatórias, em substituição à visão uniformizante e centralizadora outrora adotada. Destarte, devem ser prestigiadas as iniciativas regionais e locais nos casos de litígios constitucionais em matéria de competência legislativa – a menos que haja ofensa a norma expressa e inequívoca da Constituição. Essa diretriz parece ser a que melhor se acomoda à noção de federalismo como sistema que visa promover o pluralismo nas formas de organização política. (...) À luz dessas considerações, rejeito a alegada inconstitucionalidade formal do dispositivo impugnado, por não constatar infringência do Estado-membro sobre as competências privativas da União para regular as relações de trabalho".
5 Na ADI 5462 ficou decidido: "CONSTITUCIONAL. FEDERALISMO E RESPEITO ÀS REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA. LEI ESTADUAL 7.202/2016 DO RIO DE JANEIRO. RESTRIÇÃO À COBRANÇA DE TAXAS POR INSTITUIÇÕES PARTICULARES DE ENSINO SUPERIOR. PROTEÇÃO DO CONSUMIDOR. FORTALECIMENTO DO FEDERALISMO CENTRÍFUGO. EXERCÍCIO DE COMPETÊNCIA SUPLEMENTAR EM MATÉRIA DE DIREITO DO CONSUMIDOR. CONSTITUCIONALIDADE DA LEGISLAÇÃO ESTADUAL. 1. As regras de distribuição de competências legislativas são alicerces do federalismo e consagram a fórmula de divisão de centros de poder em um Estado de Direito. Princípio da predominância do interesse. 2. A própria Constituição Federal, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos, União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios, e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-Membros e Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I). 3. Cabe ao intérprete priorizar o fortalecimento das autonomias regionais e locais e o respeito às suas diversidades como pontos caracterizadores e asseguradores do convívio no Estado Federal, que garantam o imprescindível equilíbrio federativo. 4. A Constituição Federal, no tocante à proteção e à defesa do consumidor, estabelece competência concorrente entre a União, os Estados-Membros e o Distrito Federal. Cabe àquela editar normas gerais, e, a estes, legislar de forma supletiva ou complementar (art. 24, §§ 1º e 2º, da CF). 5. A Lei 7.202/2016 do Estado do Rio de Janeiro não substitui a disciplina do Código de Defesa do Consumidor (Lei 8.078/1990), mas a complementa, com o objetivo de ampliar a proteção dos consumidores fluminenses em aspectos peculiares a exigências locais, conforme faculta a Constituição Federal. 6. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada improcedente".
6 No mesmo sentido quanto à relação de consumo entre as instituições de ensino – prestadoras de serviço – e os discentes formandos – consumidores, inclusive para fins de responsabilidade por publicidade enganosa: STJ - REsp 1342571. 4ª T. Rel. Min. Marco Buzzi. DJ-e de 16/2/2017.
7 STJ – REsp 1583798. 2ª T. Rel. Min. Herman Benjamin. DJ-e de 7/10/2016.